Vorlage 1998-143: Revision des Gesetzes betreffend die Strafprozessordnung (StPO)
Landrat / Parlament || Vorlage 1998-143 vom 18. August 1998
Revision des Gesetzes betreffend die Strafprozessordnung (StPO)
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B Grundsätze der Revision
- Anpassung des Gesetzestextes an das übergeordnete Recht
- Bessere Effizienz: Straffung der Verfahrensabläufe und klare Zuständigkeiten
- Neue Gliederung des Gesetzes zur Verbesserung der Übersichtlichkeit
1. Aufbau
Während der VE 92 noch weitgehend die bisherige Systematik der StPO beibehalten hatte, erwies es sich im Rahmen der weiteren Bearbeitung im Sinne einer besseren Lesbarkeit als dringend geboten, den Textaufbau grundlegend zu ändern. Das bedingt auch eine neue Numerierung der Gesetzesbestimmungen.
2. Strukturen Staatsanwaltschaft - Statthalterämter - Überweisungsbehörde
Am bisherigen System der Trennung zwischen Untersuchung und Anklage braucht grundsätzlich nichts geändert zu werden. Insbesondere drängt sich eine Übernahme des einstufigen baselstädtischen oder zürcherischen Strafverfolgungsmodells (Durchführung der Untersuchung sowie Anklageerhebung durch die gleiche Behörde) in unserem Kanton nicht auf. Weiterhin sollen die Statthalterämter selbständig Untersuchungen durchführen und auch selbst die Kompetenz zur Anordnung der notwendigen Zwangsmassnahmen haben. Ihre untersuchungsrichterliche Unabhängigkeit wird neu dadurch unterstrichen, dass der Staatsanwaltschaft als Anklagebehörde im Rahmen einer laufenden Untersuchung keine Weisungskompetenz mehr zukommt. Nach Abschluss der Untersuchung kann sie aber, wenn sie diese für unvollständig hält, den Statthalterämtern Aufträge zur Ergänzung der Untersuchung erteilen. Seit langem hat die heutige Weisungsmöglichkeit nur noch sehr begrenzte Bedeutung. Sie kommt praktisch nur auf konkrete Anfragen der Statthalterämter bei der Staatsanwaltschaft zum Tragen, weil letztere von den laufenden Untersuchungen keine Kenntnis hat und deshalb kaum von sich aus eingreifen kann. Allerdings ist ein Eingreifen in ein hängiges Untersuchungsverfahren auch nicht nötig, weil die Staatsanwaltschaft nach dessen Abschluss die Verfahrensleitung übernimmt und die erforderlichen Schritte einleiten kann. Zudem ist im Bereich der Strafuntersuchungen nicht die Staatsanwaltschaft, sondern die Überweisungsbehörde das fachliche Aufsichtsorgan über die Statthalterämter, was die Sache zusätzlich kompliziert. Neu wird also vorgeschlagen, dass die Statthalterin oder der Statthalter die Strafuntersuchungen vorerst nicht weisungsgebunden durchführt. Erst nach Abschluss des Untersuchungsverfahrens kann gegebenenfalls die Staatsanwaltschaft wie bisher die Akten zur Ergänzung an das Statthalteramt zurückweisen, allenfalls verbunden mit der Erteilung von konkreten Aufträgen. Damit sind die Kompetenzen in der Strafuntersuchung klarer zugeordnet und zudem ist die Unabhängigkeit der untersuchungsrichterlichen Behörde (Statthalterämter) besser gewährleistet.
Die Statthalterämter unterstehen somit hinsichtlich ihrer Tätigkeit im Strafverfahren allein der Aufsicht der Überweisungsbehörde und nicht mehr wie bisher auch den Weisungen der Staatsanwaltschaft. Um die Funktion der Überweisungsbehörde besser kenntlich zu machen, wird der Name in "Verfahrensgericht in Strafsachen" geändert. Damit ein klares Forum für alle Verfahrensfragen und eventuelle Differenzen im Stadium "Untersuchung/Anklage" zur Verfügung steht, wird auch die Staatsanwaltschaft der fachlichen Aufsicht des Verfahrensgerichts in Strafsachen unterstellt. Nach dem vorgeschlagenen Modell kommen weder der Staatsanwaltschaft noch dem Verfahrensgericht materielle, d.h. sachurteilende Funktionen zu (Ausnahme: die Kompetenz der Staatsanwaltschaft zur Einstellung eines Strafverfahrens sowie zum Abschluss von Strafvereinbarungen im abgekürzten Verfahren). Das Verfahrensgericht in Strafsachen wird damit zum reinen Instrument der Verfahrenskontrolle und Verfahrensaufsicht. Neben der bereits heute bei der Überweisungsbehörde angesiedelten Haftrichterfunktion und der Fachaufsicht über die Statthalterämter beurteilt das Verfahrensgericht in Strafsachen neu auch Verfahrensbeschwerden, über die es innerkantonal meist abschliessend entscheidet. Die Frage, wo diese Kompetenzen organisatorisch einzugliedern sind, ist noch offen und wird im Rahmen der Revision des Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG) entschieden. Im Vordergrund stehen zwei Modelle: entweder werden die verfahrensgerichtlichen Funktionen dem neu zu schaffenden Kantonsgericht übertragen oder es wird dafür ein spezielles Verfahrensrichteramt eingeführt (für nähere Angaben über die im Grundsatz vorgeschlagene Gerichtsreform samt neuem Kantonsgericht vgl. den Bericht des Regierungsrates in der Vorlage 98/21 vom 27. Januar 1998 betreffend Reform der Strafverfolgungsbehörden und der Gerichte, von dem der Landrat Kenntnis genommen hat).
Auf der anderen Seite sollen die Statthalterämter vermehrt Kompetenzen zur Verfahrenserledigung erhalten. Dies betrifft einerseits die Kompetenz zum Verzicht auf die Eröffnung eines Strafverfahren, sofern ganz bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. § 128 des Revisionsentwurfs), und andrerseits die Kompetenz zum Erlass von Strafbefehlen (vgl. § 7 des Revisionsentwurfs). Dabei bleibt die Kontrollfunktion der Staatsanwaltschaft als Anklagevertretung weitgehend unberührt, da lediglich der Bereich der Übertretungsbussen davon ausgenommen wird. Im übrigen gilt der Grundsatz, dass (mit Ausnahme des Besonderen Untersuchungsrichteramtes, BUR) ausschliesslich die Staatsanwaltschaft anklagt, und (mit wenigen Ergänzungen) auch jener, dass die Staatsanwaltschaft ausschliesslich anklagt.
Das Prinzip der alleinigen Zuständigkeit der Staatsanwaltschaft zur Erhebung der Anklage wird nur in Fällen durchbrochen, die vom BUR bearbeitet werden (vgl. § 8 des Revisionsentwurfs). Weil die in seinen Zuständigkeitsbereich fallenden Straftaten in der Regel aussergewöhnlich komplex sind, ist auch der Aufwand für die Verfolgung dieser Straftaten aussergewöhnlich hoch. Neben einem grossen Zeitaufwand setzen die BUR-Fälle auch sehr spezialisierte Kenntnisse voraus, die von anderen Strafverfolgungsbehörden nicht oder nicht in ausreichendem Mass zur Verfügung gestellt werden können. Daher macht es im Interesse der Verfahrensökonomie keinen Sinn, wenn das BUR mit seinen besonderen Fachkräften die ihm zugewiesenen komplexen Straffälle im Bereich der Wirtschaftskriminalität und des organisierten Verbrechens aufwendig untersucht und sich anschliessend die Staatsanwaltschaft nochmals von Grund auf neu in die Materie einarbeiten muss. Dies führt zu einem sehr langwierigen und personalaufwendigen Verfahren, was im Interesse einer effizienten Strafverfolgung unbedingt zu vermeiden ist. Aus diesem Grund sollen und müssen die vom BUR zu verfolgenden Delikte von ihm nicht nur untersucht, sondern auch zur Anklage gebracht werden (sog. einstufiges Verfahren, vgl. § 8 Absatz 1 des Revisionsentwurfs). Jede andere Lösung wäre ineffizient und würde den Sinn und Zweck des Besonderen Untersuchungsrichteramtes generell in Frage stellen. Die Haftrichterfunktion im einstufigen BUR-Verfahren wird während des Untersuchungsverfahren bis zur Anklageerhebung beim Strafgericht vom Verfahrensgericht in Strafsachen ausgeübt, das die Untersuchungshaft auf Antrag des BUR anordnen kann.
3.
Parteirechte im Untersuchungsverfahren
Die Entwicklung der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des EGMR sowie verschiedene parlamentarische Vorstösse zeigen, dass die bisherige Regelung des inquisitorischen, nicht parteiöffentlichen Untersuchungsverfahrens nicht mehr zeitgemäss und nicht mehr sinnvoll ist. Insbesondere rückt die neuere Rechtsprechung zunehmend das faktische Gewicht des Untersuchungsverfahrens für die gerichtliche Rechtsfindung in den Vordergrund. Dies entspricht offensichtlich auch den Erfahrungen unseres Gerichtsalltags, wo die gesetzlich statuierte "Unmittelbarkeit" der Urteilsfindung durch die im Untersuchungsverfahren vorgenommenen Weichenstellungen relativiert erscheint. Das Untersuchungsverfahren hat in der heutigen Praxis im Verhältnis zum gerichtlichen Hauptverfahren stetig an Bedeutung gewonnen. Im Untersuchungsverfahren werden Verfahrensbereiche oder Beweisthemen faktisch oft abschliessend behandelt, und es werden in diesem Abschnitt des Strafverfahrens schwierig oder gar nicht mehr zu korrigierende Weichenstellungen vorgenommen. Um so wichtiger wird dann, dass sich die angeschuldigte Person auch in diesem wesentlichen Verfahrensstadium vertreten und auch vernehmen lassen kann. Gesetzgebung und Praxis der anderen Kantone wurden meist im Nachvollzug dieser Entwicklung angepasst und das
Untersuchungsverfahren mehr oder weniger parteiöffentlich ausgestaltet. Die Parteiöffentlichkeit des Untersuchungsverfahrens besteht in diesem Zusammenhang vor allem in der Möglichkeit, (Beweis-)Anträge zu stellen und Einsicht in die Akten zu nehmen.
Neu sollen also die angeschuldigte Person und auch teilweise die geschädigte Person nicht erst nach Abschluss der Untersuchungen, sondern bereits während des Untersuchungsverfahrens Beweis- und Ergänzungsanträge stellen können. Zum Antragsrecht gehört auch das Recht auf Akteneinsicht, soweit der Stand und der Zweck des Verfahrens dies erlauben. Besonders der Grundsatz des Akteneinsichtsrechts vor Abschluss der Untersuchung stiess in der Vernehmlassung der Strafverfolgungsbehörden (insbesondere auch der Statthalterämter) auf wenig Akzeptanz. Allerdings ist das Akteneinsichtsrecht im Rahmen des neu vorgesehenen parteiöffentlichen Untersuchungsverfahrens unverzichtbar. Zudem besteht die Möglichkeit, die Akteneinsicht im Interesse des Untersuchungszwecks einzuschränken. Dies erlaubt es in Verbindung mit der Ausgestaltung der Verfahrensbeschwerde, die kritischen Fälle adäquat zu behandeln.
Da es zu diesem Zeitpunkt des Strafverfahrens vorerst um das "neutrale" Sammeln von belastendem und entlastendem Beweismaterial geht, ist eine Mitwirkung der Staatsanwaltschaft noch nicht erforderlich. Diese übernimmt nach Abschluss der Untersuchung die Verfahrensleitung und kann gegebenenfalls dann Ergänzungen der Untersuchung veranlassen. Eine Verfahrensausgestaltung, die eine Mitwirkung der Staatsanwaltschaft im Rahmen der Untersuchung vorsehen würde, ergäbe schlussendlich ein eingliedriges und anklagegesteuertes Modell des Untersuchungsverfahrens, das weder vom Regierungsrat noch von den Vernehmlassungspartnern angestrebt wird (s. unten). Im übrigen wird das einstufige Untersuchungsverfahren auch im Bericht 291 diskutiert, schliesslich jedoch verworfen (vgl. S. 29 ff.).
4. Untersuchungshaft
Eine Art der Verfahrensbeschwerde sieht bereits das bestehende Recht ausdrücklich vor, nämlich jene gegen die Verweigerung der Haftentlassung. Dieser sogenannte Haftrekurs wird neu etwas ausgebaut, insbesondere durch die Einrichtung der obligatorischen Haftüberprüfung. Neu soll der statthalterliche Haftbefehl nicht mehr unbegrenzt, sondern nur noch für höchstens 4 Wochen gültig sein. Soll die Untersuchungshaft danach weiter aufrecht erhalten bleiben, so muss das Statthalteramt beim Verfahrensgericht in Strafsachen eine Haftverlängerung beantragen. Das Institut der obligatorischen Haftüberprüfung hat sich in anderen Kantonen bewährt und trägt der Schwere des Eingriffs in die Bewegungsfreiheit der angeschuldigten Person besser Rechnung als die bisherige Regelung. Dies bedeutet insofern keine wesentliche Erschwernis für die Statthalterämter, als weniger als 20% aller Untersuchungshaftfälle diese Frist überschreiten.
5. Bussenanerkennungs- und Strafbefehlsverfahren
Bussenanerkennungs- und Strafbefehlsverfahren sind aufgrund ihrer Häufigkeit absolut unverzichtbare Instrumente zur Entlastung der Strafverfolgungs- und Gerichtsorgane. Jährlich werden mehrere tausend Fälle auf diese Weise erledigt. Würde nur ein Bruchteil davon zusätzlich zur gerichtlichen Beurteilung gelangen, könnte diese Folge nur mit einem erheblichen Mehraufwand aufgefangen werden. Es kann daher lediglich um Verbesserungen und einen massvollen Ausbau gehen.
Zunächst stellt sich die Frage, ob in diesen Verfahren der "konsensualen" Erledigung die Mitwirkung der Anklagebehörde (Staatsanwaltschaft) und des Gerichts unabdingbar ist. Im Einklang mit einer grossen Zahl anderer kantonaler Regelungen verneint dies der Revisionsvorschlag und ordnet die Möglichkeit der Verfahrenserledigung durch Strafbefehl bei der untersuchenden Behörde selbst an. Zumindest im Bereich der Vergehen und Verbrechen oder im Falle von Freiheitsstrafen ist aber nach wie vor eine Kontrolle durch die Staatsanwaltschaft als Anklagebehörde nötig, die ebenso wie die angeschuldigte Person durch Einsprache die Durchführung des ordentlichen Verfahrens erwirken kann. Im weiteren ist festzulegen, welche Delikte sich für diese Erledigungsart eignen; nach geltendem Recht sind dies bloss die Übertretungstatbestände mit einer Strafe bis zu einem Monat Haft.
Einerseits kann die heutige Beschränkung auf einen Monat Haft durchaus ausgeweitet werden. Andrerseits fragt sich, weshalb die im StGB enthaltene Unterscheidung der Straftaten in Übertretungen, Vergehen und Verbrechen für die Frage der Erledigungsart relevant sein soll, wenn sie es für die Frage der Sanktion - speziell der besonderen Vollzugsformen wie Halbgefangenschaft oder gemeinnützige Arbeit, aber beispielsweise auch im Vollzugregime von Zuchthaus- oder Gefängnisstrafen - längst nicht mehr ist. Der Revisionsentwurf schlägt daher vor, nur auf die Höhe der auszufällenden Sanktion abzustellen und die Strafbefehlskompetenz nicht wie ursprünglich vorgeschlagen auf 6 Monate, sondern im Einklang mit dem Vernehmlassungsergebnis auf 3 Monate festzulegen. Diese Schwelle entspricht einem Mittelwert der in den meisten anderen Kantonen bestehenden Lösungen (vgl. dazu den Bericht 291, der ebenfalls keine Begrenzung hinsichtlich der Deliktskategorie vorsieht, aber die Verhängung von Freiheitsstrafen bis zu 6 Monaten zulassen will, S. 153 f.). Ein Korrektiv gegenüber der heutigen Lösung liegt darin, dass bei Freiheitsstrafen sowie in bestimmten anderen Fällen zwingend eine persönliche Befragung der betroffenen Person zum Sachverhalt und zu den persönlichen Umständen vorgeschrieben wird.
Der Vollständigkeit halber sei auch erwähnt, dass entsprechend dem heutigen Recht kein Strafuntersuchungs- und Strafbefehlsverfahren durch Verwaltungsbehörden vorgesehen ist. Auf Bundesebene gibt es heute diese Zuständigkeitsverlagerung. Das Strafgesetzbuch sieht sie, beschränkt auf Übertretungen, sogar ausdrücklich vor (Artikel 345 Ziffer Absatz 2 StGB). Entsprechend gibt es Kantone, in denen bestimmte Sachverhalte - mit dem Einverständnis der Betroffenen - mittels "Ordnungs"bussen durch die Polizeiorgane oder die Verwaltungsorgane erledigt werden können. Darauf wurde indessen vor allem im Interesse einer kohärenten Strafverfolgungs- und Gerichtspraxis verzichtet. Da sich aber der Revisionsentwurf hinsichtlich der Zuständigkeit für das Strafbefehlsverfahren recht weit von ausschliesslich gerichtlichen Lösungen wie etwa im Kanton Basel-Stadt entfernt, mag auch die (politische) Beurteilung der Frage formeller Erledigungsvorschläge auf Verwaltungsebene entsprechend ausfallen. Die Vernehmlassungspartner, die in diesem Punkt ausdrücklich um eine klare Stellungnahme ersucht wurden, bestätigen die vorgeschlagene Lösung und sehen kein dringendes Erfordernis von Strafbefehlen auf Verwaltungsebene. Um die zunehmende Komplexität des Verwaltungsrechts und die darin verwendeten Strafbestimmungen dennoch adäquat in die Verfahren einbringen zu können, präzisiert die Vorlage immerhin die Mitwirkungsmöglichkeiten von Verwaltungsbehörden im Untersuchungsverfahren und im Hauptverfahren.