Vorlage an den Landrat

4. Begriffsdefinition

4.1 Begriffliche Unklarheiten


Unter einer Subvention wird in der Umgangssprache eine Hilfe- und Unterstützungsleistung des Staates verstanden. Der Begriff „Subvention" im weiteren Sinn umfasst jedoch, was im Verwaltungsrecht als (Staats-)Beitrag, Finanzhilfe, Abgeltung, Entschädigung, Investitionsbeitrag, Investitionshilfe, zinsfreies oder zinsvergünstigtes Darlehen und ähnliches bezeichnet wird. Das Spektrum reicht von der finanziellen Unterstützung gemeinnütziger Vereine bis zur Abgeltung der ungedeckten Kosten der Leistungen der konzessionierten Betriebe im öffentlichen Verkehr.


Unter den kantonalen Beitragszahlungen befinden sich nur wenige Subventionen im ur-sprünglichen Sinn des Wortes. Im modernen Leistungsstaat werden Subventionen vor allem dafür eingesetzt, um ein im öffentlichen Interesse liegendes Verhalten des Empfängers zu veranlassen oder zu fördern.


Der Bund hat mit dem Erlass eines Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen [ Bundesgesetz vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG, SR 616.1). ] eine Begriffsklärung vorgenommen. Danach sind Finanzhilfen geldwerte Vorteile zur Förderung einer selbst gewählten Aufgabe, und Abgeltungen werden zum Ausgleich von finanziellen Lasten gewährt, die sich aus der Erfüllung vorgeschriebener Aufgaben oder übertragener öffentlichrechtlicher Aufgaben ergeben. Der Bund verwendet den Begriff „Subvention" im Gesetz (ausser im Kurztitel) nicht mehr.


Die Beitragszahlungen des Kantons Basel-Landschaft wurden auf der Basis der Definitionen im Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen klassifiziert und in der Datenbank so abgebildet. Die Begriffe sollen mit der FHG-Totalrevision rechtlich verankert werden. Verschiedene Kantone (z.B. Basel-Stadt, Bern, Freiburg, Luzern, Wallis und Zürich) haben sich ebenso für eine Legaldefinition entschieden. [ Basel-Stadt: Subventionsgesetz vom 18. Oktober 1984, Bern: Staatsbeitragsgesetz vom 16.9.1992 (StBG), Freiburg: Subventionsgesetz vom 17. November 1999 (SubG), Luzern: Staatsbeitragsgesetz vom 17. September 1996, Wallis: Subventionsgesetz vom 13.11.1995, Zürich: Staatsbeitragsgesetz vom 1.4.1990. ]




4.2 Unterscheidung von Finanzhilfen und Abgeltungen


4.2.1 Grundsätzliches


Das geltende basellandschaftliche Finanzhaushaltsgesetz (§ 6 Absatz 1) enthält die folgende Subventionsbestimmung:


Diese Bestimmung lässt darauf schliessen, dass mit Subventionen diejenigen finanziellen Unterstützungen des Kantons gemeint sind, mit denen ein freiwilliges, im öffentlichen Interesse liegendes Verhalten bzw. eine freiwillig erbrachte Tätigkeit des Empfängers gefördert oder erhalten werden soll. Dies entspricht den Finanzhilfen im Subventionsgesetz des Bundes (dort sind Finanzhilfen definiert als geldwerte Vorteile, die Empfängern ausserhalb der Bundesverwaltung gewährt werden, um die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhalten). Zu den geldwerten Vorteilen gehören z.B. nichtrückzahlbare Geldleistungen, Vorzugsbedingungen bei Darlehen, Bürgschaften sowie unentgeltliche oder verbilligte Dienst- und Sachleistungen.


Finanzhilfen und Abgeltungen werden im folgenden definiert und weisen drei wesentliche Merkmale auf:

Gestützt auf diese Unterscheidungsmerkmale wird im vorliegenden Bericht nur noch von Finanzhilfen und Abgeltungen gesprochen.




4.2.2 Definition der Finanzhilfen


Finanzhilfen sind geldwerte, zweckgerichtete Hilfen des Staates, mit denen eine im öffentlichen Interesse liegende, freiwillig erbrachte Tätigkeit Dritter gefördert oder erhalten wird.


Im folgenden werden sechs zentrale Eigenschaften der Finanzhilfen beschrieben:


1. Mit einer Finanzhilfe wird immer eine freiwillige Tätigkeit unterstützt, die im öffentlichen Interesse liegt.
Beim zu fördernden oder zu erhaltenden Verhalten muss es sich um ein freiwilliges Verhalten, das heisst um ein Verhalten handeln, zu dem der Empfänger rechtlich nicht verpflichtet ist. Wo die Erfüllung einer Aufgabe rechtlich vorgeschrieben ist, kann deshalb keine Finanzhilfe vorliegen. Der potenzielle Empfänger von Finanzhilfen ist aus rechtlicher Sicht frei zu entscheiden, ob er die geförderte Tätigkeit ausüben will oder nicht. Sofern er jedoch Finanzhilfen erhält, muss er die geförderte Tätigkeit ausüben.


2. Eine Finanzhilfe ist immer zweckgebunden. Die Verhaltensbindung ist wesentlich.
Die Gewährung der Finanzhilfe ist an einen Zweck gebunden. Der Zweck besteht in der Erfüllung einer genau bestimmten Aufgabe. Die an die Finanzhilfe geknüpfte Verhaltensbindung des Empfängers ist ein typisches Merkmal für diese spezifische Art der öffentlichen Zweckverfolgung. Bei Finanzhilfen trägt der Empfänger - d.h. nicht der Kanton - die Verantwortung für den Vollzug sowie die zweckgebundene Verwendung der Gelder. Der Empfänger hat dem Kanton Rechenschaft abzulegen.


3. Eine Finanzhilfe bedeutet für den Empfänger einen geldwerten Vorteil oder eine Ver-günstigung. Der Empfänger erhält eine Leistung vom Kanton, ohne dafür eine marktübliche Gegenleistung zu erbringen.
Leistungen, die der Staat im Rahmen von Austauschverhältnissen erbringt sind somit keine Finanzhilfen, denn der Kanton erhält dafür eine marktübliche Gegenleistung. Als Beispiele solcher Austauschverhältnisse können der Kaufpreis für eine Warenlieferung oder die Miete für Büroräumlichkeiten genannt werden.


4. Eine Finanzhilfe liegt nur vor, wenn der Empfänger der Vergünstigung ausserhalb der Kantonsverwaltung steht.
Leistungen an Organisationseinheiten, die zur Kantonsverwaltung gehören [ Nach § 79 Absatz 1 der Kantonsverfassung besteht die kantonale Verwaltung aus fünf Direktionen und der Landeskanzlei. Bezirksorgane sind die Bezirksstatthalterämter und die Bezirksschreibereien. ], sind somit keine Finanzhilfen. Ein Beispiel sind die Globalbudgets der Spitalbetriebe. Unter den Begriff der Finanzhilfe fallen alle geldwerte Hilfen, die der Kanton Dritten gewährt, unabhängig davon, ob es sich um private Haushalte oder juristische Personen handelt.


5. Finanzhilfen müssen nicht zwingend als Geldbeträge ausbezahlt werden. Sie können auch in anderen geldwerten Leistungen oder Vorteilen bestehen.
So besteht beispielsweise die Finanzhilfe bei der Gewährung von zinsfreien Darlehen im Verzicht auf die Einforderung von Zinsen. Andere Beispiele für solche Finanzhilfen sind der Erlass von Verkehrssteuern für Fahrzeuge, die bestimmte Abgasnormen erfüllen sowie der befristete Erlass von Verkehrssteuern, um die Einführung technischer Verfahren zu fördern, die den Schadstoffausstoss der Motorfahrzeuge wesentlich vermindern [ § 15 Absatz 1 Buchstaben a und b des Gesetzes über die Verkehrsabgaben (SGS 341). ].




Voraussetzungen zur Gewährung von Finanzhilfen


Für die Gewährung von Finanzhilfen gelten folgende Voraussetzungen (§ 6, Absatz 2 FHG):


Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so können die entsprechenden Kredite vom zuständigen Organ gesprochen oder freigegeben werden. Gemäss Finanzhaushaltsgesetz gelten des weiteren:




4.2.3 Definition der Abgeltungen


Das geltende Baselbieter Finanzhaushaltsgesetz enthält keine ausdrücklichen Regelungen betreffend Abgeltungen. Bei den Abgeltungen handelt es sich um Zahlungen für öffentliche Leistungen, die der Staat von Dritten erbringen lässt. Der Kanton gibt zwar die Vollzugs- und Erbringungsverantwortung ab. Er trägt aber weiterhin die Verantwortung für die korrekte Aufgabenerfüllung, die sog. Gewährleistungsverantwortung.


Entsprechende Bestimmungen haben bereits der Bund und verschiedene Kantone (z.B. Bern, Freiburg, Luzern und Wallis) erlassen. § 3 Absatz 2 des Bundesgesetzes über Finanzhilfen und Abgeltungen bestimmt dazu Folgendes:


Die kantonale Rechtsgrundlage für die Zahlungen im Bereich der Abgeltungen bilden Spezialbestimmungen in der Verfassung (Verfassungsvorbehalt; vgl. § 90 KV) und die Bestimmungen in der Gesetzgebung (Gesetze, Staatsverträge). Zu den Abgeltungen gehören definitionsgemäss auch die interkantonalen Finanztransfers (interkantonale Trägerschaften und Leistungseinkauf).




4.2.4 Weitere Beitragsarten


Investitionsbeiträge bzw. Beiträge an Investitionen Dritter sind Beiträge an Infrastrukturobjekte, die sich nicht im Eigentum des Kantons befinden. Diese werden seit 2006 in der Laufenden Rechnung verbucht. Beispiele sind die Beiträge an die Alters- und Pflegeheime sowie an die Sportanlagen. Investitionsbeiträge können Finanzhilfen oder Abgeltungen sein. Werden Investitionsbeiträge an konzessionierte öV-Betriebe geleistet, handelt es sich um Abgeltungen, weil diese Betriebe im Auftrag des Kantons eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen. Bei den Investitionsbeiträgen, die im Rahmen des kantonalen Sportanlagenkonzepts geleistet werden, handelt es sich um Finanzhilfen, denn der Betrieb der Sportanlagen erfolgt freiwillig.


Es gibt einige wenige Beiträge, welche nicht unter Abgeltungen und Finanzhilfen subsummiert werden können:


Ungebundener Finanzausgleich:
Der ungebundene Finanzausgleich hat keine konkrete Zweckbindung und stellt somit weder eine Finanzhilfe noch eine Abgeltung dar.


Sozialversicherungsbeiträge:
Sozialversicherungsbeiträge wie z.B. Renten der Alters- und Hinterlassenenversicherung sowie der Invalidenversicherung, Ergänzungsleistungen zu AHV und IV, Familienzulagen für landwirtschaftliche Arbeitnehmer und Kleinbauern oder die Arbeitslosenentschädigung sind weder Finanzhilfen noch Abgeltungen. Mit diesen Leistungen wird weder eine freiwillige im öffentlichen Interesse liegende Tätigkeit gefördert noch eine finanzielle Last ausgeglichen, die durch die Übernahme einer öffentlichen Aufgabe entsteht. Diesen Leistungen steht mit den Prämienzahlungen eine direkte Gegenleistung der Empfänger gegenüber und die finanzielle Leistung wird mit dem Eintritt des versicherten sozialen Risikos begründet (z. B. Erreichen einer bestimmten Altersgrenze, Tod, Invalidität, Krankheit).


Sozialhilfe:
Die Sozialhilfe und auch die weiteren bedarfsabhängigen Sozialleistungen für private Haushalte sind weder Finanzhilfen noch Beitragszahlungen. Die Sozialhilfe sichert die Existenz bedürftiger Personen, fördert ihre wirtschaftliche und persönliche Selbständigkeit und gewährleistet die soziale und berufliche Integration. Sie ist für Menschen in Not das letzte Auffangnetz im System der sozialen Sicherheit, wenn weder die Sozialversicherungen noch die übrigen bedarfsabhängigen Sozialleistungen greifen [ Der Katalog der bedarfsabhängigen Sozialleistungen umfasst Ausbildungsbeihilfen (Stipendien), Opferhilfe, Rechtshilfe (unentgeltliche Rechtspflege), Prämienverbilligungen, Beihilfen und individuelle Zuschüsse für Heimunterbringung (sog. ausseerordentliche Ergänzungsleistungen), Arbeitslosenhilfen, Geburtsbeihilfen, Mutterschaftsbeihilfen, Unterhaltszuschüsse für Familien mit Kindern, Beihilfen und Zuschüsse für Suchttherapien, bei Krankheit und häuslicher Pflege, Alimentenbevorschussung und individuelle Wohnkostenzuschüsse bzw. -beihilfen. ]. Anspruchsvoraussetzungen, Leistungshöhe und Leistungsdauer sind in den betreffenden Rechtserlassen geregelt, und es besteht ein Rechtsanspruch auf diese Leistungen: die zuständige Behörde muss die Leistungen ausrichten, wenn die rechtlichen Voraussetzungen für den Bezug erfüllt sind.




4.3 Finanzhilfen und Abgeltungen im Rechnungswesen


Im harmonisierten Rechnungsmodell der Kantone werden Finanzhilfen, Abgeltungen und der Finanzausgleich zwischen dem Kanton und den Gemeinden in den Kontengruppen 34, 35 und 36 verbucht. Die Kontengruppe 34 beinhaltet die Anteile und Beiträge ohne Zweckbindung. Die wichtigsten Positionen sind der ungebundene Finanzausgleich an die Gemeinden, die Zahlungen des Kantons für den NFA-Ressourcen- und Härteausgleich und die Beiträge an die Landeskirchen. Bei diesen Anteilen und Beiträgen handelt es sich wegen der fehlenden Zweckbindung weder um Finanzhilfen noch um Abgeltungen.


Die Kontengruppe 35 beinhaltet die Entschädigungen des Kantons an andere Gemeinwesen, die für den Kanton ganz oder teilweise eine Aufgabe erfüllen, die einem öffentlichen Zweck dienen und nach der gegebenen Aufgabenteilung Sache des Kantons ist. Die Entschädigung wird aufgrund der Kosten der Aufgabe bemessen. Als wichtigste Positionen können die Entschädigungen im Rahmen der Spitalabkommen mit Basel-Stadt und anderen Kantonen, die Entschädigungen für Massnahmen und Strafvollzug durch andere Kantone und die Zahlungen des Kantons an die Gemeinden für Sekundar- und Realschulbauten genannt werden. Bei diesen Positionen handelt es sich um Abgeltungen.


In der Kontengruppe 36 werden die Eigenen Beiträge des Kantons geführt. Diese beinhalten die nichtrückzahlbaren Leistungen für Konsumzwecke, bei denen der Empfänger keine direkte Gegenleistung erbringt. Dazu werden namentlich Betriebs- und Defizitbeiträge, Subventionen sowie Sozialleistungen an private Haushalte gezählt. Bei den Sozialhilfeleistungen handelt es sich weder um Finanzhilfen noch um Abgeltungen. Bei den übrigen Leistungen ist im Einzelfall zu bestimmen, ob es sich um eine Finanzhilfe oder um eine Abgeltung handelt.


Im Hinblick auf die geplante Einführung eines neuen EDV-Systems für das Personal- und Rech-nungswesen (ERP) wird die Rechnungslegung des Kantons auf der Basis des Harmonisierten Rechnungsmodells 2 (HRM2) der Schweizerischen Finanzdirektorenkonferenz geändert. Im Kontenplan HRM2 werden Finanzhilfen, Abgeltungen, Finanzausgleich und Sozialversicherungs-beiträge in den Kontengruppen 36 (Transferaufwand) und 46 (Transferertrag) geführt. Die Anpassung der Rechnungslegung an HRM2 macht somit eine entsprechende Umkontierung der Beiträge der Kontengruppen 34, 35 und 45, 46 erforderlich. Diese soll im Budgetprozess 2010 mit der für den 1. Januar 2010 vorgesehenen Einführung des ERP-Systems durchgeführt werden. Dabei sollen Finanzhilfen und Abgeltungen speziell gekennzeichnet werden.


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