Vorlage an den Landrat

6. Erläuterungen zu den einzelnen Gesetzesbestimmungen

a) § 1 Gegenstand


Der Geltungsbereich des BGSA deckt nicht alle Bereiche von Schwarzarbeit ab. Gemäss Artikel 6 BGSA wird nur die Einhaltung der Melde- und Bewilligungspflichten gemäss Sozialversicherungs-, Ausländer- und Quellensteuerrecht geprüft. Demgegenüber ist die bisherige kantonale Verord-nung umfassender. So prüfen die Schwarzarbeitsinspektoren des KIGA Baselland beispielsweise auch Verdachtsfälle wegen Verstosses gegen Melde- und Bewilligungspflichten des allgemeinen Steuerrechts oder des Sozialhilferechts. Kontrollen in diesen und anderen Bereichen haben sich in den vergangenen Jahren erfolgreich bewährt und sollen weiterhin möglich sein. Deshalb ist das vorliegende Gesetz nicht als reines Einführungsgesetz ausgestaltet, zumal neben den Ausführungsvorschriften zum Bundesrecht auch eigenständige basellandschaftliche Regelungen vorgesehen sind.


Mit der Inkrafttretung des GSA wird der Regierungsrat gestützt auf § 1 Absatz 3 GSA auch eine Verordnung über die Bekämpfung der Schwarzarbeit (VSA) in Kraft setzen. Diese Verordnung, welche voraussichtlich nur aus sechs Paragraphen besteht, führt aus, dass als kantonale Fachstelle zur Bekämpfung der Schwarzarbeit das KIGA Baselland bestimmt wird. Zudem regelt die Verordnung die detaillierten Ansätze für die Gebühren und Auslagen.




b) § 2 Schwarzarbeit


Ganz im Sinne der bisherigen Pionierrolle soll Schwarzarbeit im Kanton Basel-Landschaft wie bis anhin umfassend bekämpft werden. Für die Beschreibung der zu bekämpfenden Sachverhalte stehen üblicherweise zwei Methoden zur Verfügung: eine Generalklausel oder eine abschliessende Auflistung. In der bisherigen Verordnung wird die Schwarzarbeit mittels einer Generalklausel definiert, welche durch eine nicht abschliessende, bloss beispielhafte Auflistung der wichtigsten realen Erscheinungsformen ergänzt wird. Diese Art der Definition hat sich in der Praxis bewährt und bewirkt, dass das Gesetz auch dann aktuell bleibt, wenn zu einem späteren Zeitpunkt das BGSA um zusätzliche Sachverhalte ergänzt werden sollte. Sie hat jedoch den Nachteil, dass bei einer sehr weiten Auslegung auch Sachverhalte erfasst werden könnten, die nicht unter dem Titel Schwarzarbeit bekämpft werden sollen (Bsp.: Berufsausübung durch eine Anwältin oder einen Anwalt unter Verletzung der gesetzlichen Berufsregeln). Aufgrund der eingereichten Vernehmlassungen orientiert sich der vorliegende Gesetzesentwurf im Interesse der Rechtssicherheit an der Formulierung des BGSA, d.h. an einer abschliessenden Aufzählung der Rechtsbereiche, in denen zudem nur bestimmte Verstösse, nämlich solche gegen gesetzliche Melde- und Bewilligungspflichten, als Schwarzarbeit qualifiziert werden. Die Aufzählung umfasst im Gegensatz zum BGSA auch das Arbeits-, das Sozialhilfe- und das Steuerrecht (keine Beschränkung auf das Quellensteuerrecht). Damit geht die Bekämpfung der Schwarzarbeit im Kanton Basel-Landschaft klar über die bundesrechtlichen Anforderungen hinaus. Die Verletzung von Einzel- und Gesamtarbeitsverträgen gilt mithin nicht als Schwarzarbeit.




c) § 3 Tripartite Kommission Flankierende Massnahmen (TPK)


Auf dem kantonalen Arbeitsmarkt sind auf der Grundlage verschiedener gesetzlicher Bestimmun-gen zahlreiche Gremien in einer Kontrollfunktion tätig, namentlich die TPK, das KIGA Baselland sowie die paritätischen Kommissionen mit den ihnen nahestehenden Kontrollorganen. Es er-scheint deshalb sinnvoll, diese Organisationen auch in die Schwarzarbeitsbekämpfung einzube-ziehen. Die TPK, deren Hauptaufgabe die Beobachtung des kantonalen Arbeitsmarktes darstellt, wird als beratendes Organ des Regierungsrates für die Bekämpfung der Schwarzarbeit einge-setzt. Da in der TPK die massgebenden Arbeitgebenden- und Arbeitnehmendenorganisationen des Kantons Basel-Landschaft vertreten sind, wird der permanente Einbezug der Sozialpartner sichergestellt.




d) § 4 Kantonale Fachstelle


Das KIGA Baselland wird wie bisher den operativen Teil der Schwarzarbeitsbekämpfung über-nehmen. Es ist insbesondere zuständig für die Durchführung von Kontrollen gemäss § 6 GSA, die Auferlegung von Sanktionen nach Artikel 13 BGSA sowie von Gebühren gemäss § 10 GSA. Die paritätischen Kommissionen bzw. die Kontrollorgane der Sozialpartner können allerdings mittels einer Ermächtigung gemäss § 7 GSA in die Schwarzarbeitsbekämpfung involviert werden.


Aus rechtsetzungstechnischen Gründen wird das KIGA Baselland nicht bereits auf Gesetzesstufe, sondern erst durch die zeitgleich in Kraft tretende Verordnung des Regierungsrates als die im Gesetz erwähnte kantonale Fachstelle bezeichnet. Im Interesse der Verständlichkeit wird bei den folgenden Ausführungen nicht der Begriff "kantonale Fachstelle", sondern an dessen Stelle jeweils der Name "KIGA Baselland" verwendet.




e) § 5 Verdachtsfälle


Die Grundidee des Verfahrens besteht darin, dass das KIGA Baselland Verdachtsfälle entgegen-nimmt, Abklärungen trifft und die geprüften Dossiers an diejenigen Stellen weiterleitet, welche sachlich zuständig sind. So gelangen beispielsweise vermutete Verstösse gegen das Bundesge-setz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) an die dafür zuständige AHV-Ausgleichskasse. Umgekehrt hat eine AHV-Ausgleichskasse verdächtige Wahrnehmungen aus-serhalb ihres Zuständigkeitsbereichs dem KIGA Baselland zu melden. Hingegen muss eine Be-hörde diejenigen Verdachtsfälle, die in ihren eigenen Zuständigkeitsbereich fallen, dem KIGA Ba-selland nicht melden, da sie diese Fälle direkt und selbständig bearbeitet.


Sind Dritte gemäss § 7 GSA zur Durchführung von Kontrollen ermächtigt, so leitet das KIGA Baselland die gemeldeten Verdachtsfälle entsprechend weiter.




f) § 6 Kontrollen


Aus den ersten Abklärungen des KIGA Baselland kann sich die Notwendigkeit ergeben, eine Kon-trolle durchzuführen. Dabei kann es sich insbesondere um eine Betriebskontrolle, eine Personen-befragung oder eine Einforderung von zusätzlichen Unterlagen handeln. Alle anderen Behörden sind verpflichtet, das KIGA Baselland zu unterstützen. Namentlich kann das KIGA Baselland im Bedarfsfall auch die Unterstützung der Polizei Basel-Landschaft anfordern (etwa bei Betriebskon-trollen, bei denen mit aktivem und eskalierendem Widerstand seitens der zu kontrollierenden Per-sonen gerechnet werden muss). Die Befugnis der Kontrollorgane, sich wo notwendig von der Po-lizei unterstützen zu lassen, ergibt sich bereits aus Artikel 7 Absatz 2 BGSA. Den mit der Kontrolle betrauten Personen ist jedoch die Ausübung eigentlicher polizeilicher Massnahmen, wie bei-spielsweise die Vornahme erkennungsdienstlicher Massnahmen oder die Durchsuchung von Per-sonen oder beweglichen Sachen, im Regelfall verwehrt. Für solche Handlungen besteht weiterhin die alleinige Zuständigkeit der Polizei.


Stellt das KIGA Baselland einen Tatbestand der Schwarzarbeit fest oder hält es einen Verdacht für begründet, so teilt es seine Kontrollergebnisse denjenigen Behörden mit, die für die Verfolgung der Verstösse sachlich zuständig sind (z.B. AHV-Ausgleichskasse, Amt für Migration, Steuerverwaltung, Sozialhilfebehörde). Diese sachlich zuständigen Behörden haben dann gestützt auf die Kontrollergebnisse des KIGA Baselland ein Verfahren gemäss ihren eigenen gesetzlichen Regelungen durchzuführen und allenfalls die spezifischen Sanktionen aufzuerlegen. Haben die sachlich zuständigen Behörden ihr Verfahren rechtskräftig abgeschlossen, so melden sie dem KIGA Baselland den von ihnen oder von einer allfälligen Rechtsmittelinstanz getroffenen Entscheid.




g) § 7 Ermächtigung an Dritte


Kontrollen im Bereich der Schwarzarbeitsbekämpfung müssen nicht zwingend von staatlichen Behörden durchgeführt werden. Der Beizug von privaten Kontrollorganisationen wie beispielsweise derjenigen der Sozialpartner kann sich als sinnvoll erweisen. Der Bundesrat hat daher in Artikel 3 Absatz 1 VOSA explizit die Möglichkeit geschaffen, dass die Kantone die Kontrolltätigkeiten an Dritte delegieren können. Diesfalls sind der Umfang der delegierten Kontrolltätigkeiten sowie die Höhe der Entschädigung in einer Leistungsvereinbarung zwischen dem Kanton und dem jeweili-gen Kontrollgremium zu regeln.


Von dieser bundesrechtlich eingeräumten Befugnis einer Delegation von Kontrolltätigkeiten an Dritte soll im Kanton Basel-Landschaft Gebrauch gemacht werden können. Allerdings sind dazu verschiedene Vorgaben des Bundesgesetzgebers einzuhalten. Gemäss Artikel 4 Absatz 3 BGSA dürfen Personen, die für ein Kontrollorgan tätig sind, auf keinen Fall in einem direkten wirtschaftli-chen Konkurrenzverhältnis zu den kontrollierten Personen stehen. Die Verbindung mit der Vorga-be von Artikel 3 Absatz 2 VOSA, wonach paritätische Organe lediglich Betriebe kontrollieren dür-fen, die dem betreffenden Gesamtarbeitsvertrag unterstehen, macht die konkrete Ausgestaltung einer rechtmässigen Ermächtigung an paritätische Kommissionen schwierig, weil deren Arbeitge-bendenvertreter oftmals direkte Konkurrenten der zu kontrollierenden Betriebe sind.


Sollen die Sozialpartner oder die paritätische Kommission einer bestimmten Branche einbezogen werden, so besteht eine praktikable Lösung darin, ein unabhängiges, allenfalls neu zu gründen-des Kontrollorgan einzusetzen, welches im Auftrag der Sozialpartner oder der paritätischen Kommission entsprechende Kontrollen durchführt. Auf dieser Grundlage basiert die konkrete Ausgestaltung des GSA, das zur Sicherstellung der Unabhängigkeit der privaten Kontrollorgane verschiedene Zulassungskriterien stipuliert. So werden nur Organisationen zur Durchführung von Kontrollen ermächtigt, die auf der Basis einer statutarischen Grundlage als selbständige juristische Personen (z.B. Vereine) bestehen, von anerkannten Dachverbänden der Sozialpartner errichtet wurden und getragen werden und über ein Reglement für die Durchführung der Kontrollen verfügen, worin festgelegt ist, wie die Einhaltung der massgebenden Gesetzesbestimmungen kontrolliert wird. Schliesslich haben die Organisationen sicherzustellen, dass die von ihnen mit der Durchführung der Kontrollen betrauten Personen die dafür erforderlichen Kenntnisse aufweisen.


Im Weiteren auferlegt das GSA den ermächtigten Organisationen eine gesetzliche Dokumentati-ons- und Berichterstattungspflicht gegenüber der TPK. Überdies müssen diese Organisationen das KIGA Baselland in der Regel kontaktieren, wenn die Durchführung einer Kontrolle den Beizug von Behörden mit Polizeigewalt erfordert. Auf diese Koordination durch das KIGA Baselland kann nur verzichtet werden, wenn eine laufende Kontrolle eskaliert und der unverzügliche Beizug der Polizei wegen einer Personengefährung notwendig wird. In der abzuschliessenden Leistungsvereinbarung zwischen dem Kanton und der Organisation werden der genaue Umfang der Ermächtigung sowie die Höhe der Entschädigung geregelt, wobei weitere Pflichten aufgenommen werden können. Verletzt eine ermächtigte Kontrollorganisation ihre Pflichten oder erfüllt sie die gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen nicht mehr, so kann ihr die Ermächtigung entzogen werden.


Die Kompetenz, solche Organisationen zur Durchführung von Kontrollen zu ermächtigen, soll beim Regierungsrat liegen, damit diesem Entscheid die notwendige politische Legitimation zukommt. Das konkrete Vorschlagsrecht zuhanden des Regierungsrates für eine derartige Delegation wird bei der TPK angesiedelt (vgl. § 3 Absatz 2 Buchstabe b GSA).




h) § 8 Einvernahmen


Nicht alle Kontrollen führen zur Eröffnung eines Strafverfahrens. Wird jedoch ein Strafverfahren wegen Schwarzarbeit eröffnet, so kann die zuständige Verfahrensleitung (in der Regel das örtlich zuständige Bezirksstatthalteramt) das KIGA Baselland mit den allenfalls erforderlichen Einver-nahmen der angeschuldigten Personen beauftragen. Derartige Einvernahmen führen die Schwarzarbeitsinspektoren des KIGA Baselland bereits heute durch, zumal sie über hohe und spezialisierte Fachkenntnisse verfügen. Von dieser Regelung sind selbstverständlich diejenigen Strafverfahren ausgenommen, welche wegen ihrer Komplexität zu einer Überforderung der Inspektoren führen würden. Dies trifft insbesonderen dann zu, wenn Delikte der organisierten Kriminalität zu bearbeiten sind, welche in den Bereich des Besonderen Untersuchungsrichteramtes (BUR) fallen.




i) § 9 Verfahrensabschliessende Entscheide


Alle verfahrensabschliessenden Entscheide, mit denen Schwarzarbeit im Sinne des Gesetzes festgestellt wird, sind dem KIGA Baselland zuzustellen. Diese Entscheide dienen dem KIGA Ba-selland als Grundlage für die zu erhebenden Gebühren gemäss § 10 GSA sowie die zu erlassen-den Sanktionen gemäss Artikel 13 BGSA (Ausschluss von künftigen Aufträgen des öffentlichen Beschaffungswesens oder Kürzung von Finanzhilfen).


Umgekehrt sorgt das KIGA Baselland dafür, dass die zur Durchführung von Kontrollen ermächtigten Organisationen Kopien der rechtskräftigen verfahrensabschliessenden Entscheide für ihren nachfolgenden Zuständigkeitsbereich erhalten.




j) § 10 Gebühren


Das KIGA Baselland hat Arbeitgebenden, Arbeitnehmenden und Selbständigerwerbenden, denen Schwarzarbeit nachgewiesen ist, eine Gebühr und die entstandenen Auslagen aufzuerlegen. Die Gebühr bemisst sich nach dem erbrachten Kontrollaufwand, wobei der bundesrechtliche Höchstansatz zur Anwendung kommt. Gemäss Artikel 7 Absatz 2 VOSA beträgt die Gebühr höchstens 150 Franken pro Stunde Tätigkeit der mit den Kontrollen betrauten Personen. Dieser Stundenansatz und Einzelheiten zu den Auslagen finden sich in der zeitgleich mit dem GSA in Kraft tretenden Verordnung des Regierungsrats. Die auf diesen Grundlagen berechnete Gebühr bildet den maximalen Rahmen, denn im Gesamtergebnis muss sie in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere des Verstosses und zum Verschulden der verantwortlichen Personen stehen. Die Berücksichtigung dieser relativierenden Elemente kann daher zu einer gewissen Reduktion der Gebühr führen.




k) § 11 Änderung des Steuergesetzes


Das BGSA sieht neben drei Massnahmen im Bereich der Repression als vierte Massnahme einen Anreizmechanismus vor, indem für gewisse Erwerbstätigkeiten administrative Erleichterungen bei den Sozialversicherungen und Steuern geschaffen werden.


Zu dieser letztgenannten Massnahme gehört eine Quellenbesteuerung von "kleinen" Er-werbstätigkeiten, die in einem vereinfachten Verfahren mit den kantonalen Ausgleichskassen ab-gerechnet werden können. Es sind gerade diese geringfügigen Erwerbstätigkeiten, die nach den Erfahrungen der Sozialversicherer in der Vergangenheit oft "vergessen" werden, d.h. dass bei Er-werbstätigkeiten mit geringem Arbeitspensum, geringer Entlöhnung oder nur gelegentlich ausge-führten Arbeitsleistungen häufig weder Sozialversicherungsbeiträge noch Steuern bezahlt werden.


Zur administrativ vereinfachten steuerlichen Abrechnung solcher Erwerbstätigkeiten sind Bestim-mungen im Steuerharmonisierungsgesetz (StHG) erlassen worden, welche es jetzt auf kantonaler Ebene per 1. Januar 2008 umzusetzen gilt.




l) § 12 Inkrafttreten


Das Gesetz sollte zusammen mit dem BGSA und der VOSA idealerweise am 1. Januar 2008 in Kraft treten. Allenfalls ist eine rückwirkende Inkraftsetzung per 1. Januar 2008 ins Auge zu fassen oder zumindest eine Inkraftsetzung, die zeitlich nahe bei diesem Datum liegt.


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