Vorlage an den Landrat

1. Zusammenfassung

Mit dieser Vorlage wird das Beschwerderecht der Gemeinden im Baubewilligungs- und im Erschliessungsabgabewesen vor Kantonsgericht erweitert. Zudem wird im Interesse der Rechtssicherheit das Erschliessungsabgabewesen besser geregelt und der Rechtsweg vereinheitlicht. Neu wird deshalb das Steuer- und Enteignungsgericht, Abteilung Enteignungsgericht, aufgrund des Sachzusammenhangs alle Beschwerden gegen Erschliessungsbeiträge, Anschluss- und Nutzungsgebühren sowie im Zusammenhang mit Erschliessungsabgaben stehende Klagen aus öffentlich-rechtlichen Verträgen zu beurteilen haben.


Das kantonale und das kommunale Raumplanungs- und Baurecht sind so eng miteinander verknüpft, dass die Anwendung von kantonalem Recht oft Reflexwirkungen auf das kommunale Zonenrecht hat und damit die Gemeinden in ihren spezifischen öffentlichen Interessen betroffen sind. Entsprechend dem Anliegen der Postulantin Elisabeth Schneider betreffend Beschwerderecht der Gemeinden im verwaltungs- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren rechtfertigt es sich daher, dass die Gemeinden im Baubewilligungswesen eine spezialgesetzliche Beschwerdebefugnis an das Kantonsgericht erhalten.


Auch im Gebiet der Erschliessungsabgaben sind die Gemeinden - gleich wie im Gemeindesteuerwesen - durch einen ablehnenden Entscheid des Steuer- und Enteignungsgerichts in ihren finanziellen Interessen tangiert, so dass auch hier eine spezialgesetzliche Beschwerdebefugnis sinnvoll erscheint. Um klare und einheitliche Rechtsmittelwege zu schaffen, wird neu die Zuständigkeit des Steuer- und Enteignungsgerichts im gesamten Erschliessungsabgabewesen mit umfassender Weiterzugsmöglichkeit für die Gemeinden an das Kantonsgericht eingeführt. Sowohl im Baubewilligungswesen als auch im Erschliessungsabgabewesen soll der Gemeinde die Beschwerde an das Kantonsgericht aber nicht zustehen, wenn es nicht mehr um die Sache, sondern nur noch um den Kostenentscheid geht.


Mit der Erweiterung des Gemeindebeschwerderechts wird zugleich eine differenzierte Kostenpflicht vorgeschlagen. Wie bisher werden den Gemeinden keine Verfahrenskosten auferlegt, wenn sie als Vorinstanzen oder Beigeladene am Verwaltungsgerichtsverfahren teilnehmen. Wenn sie hingegen gestützt auf die neu eingeführte Beschwerdebefugnis das Kantonsgericht in Anspruch nehmen und ganz oder teilweise unterliegen, haben sie die Verfahrenskosten zu tragen.


Bei dieser Gelegenheit werden im Enteignungsgesetz die Grundsätze des Erschliessungsabgabewesens geregelt, was zur Verbesserung der Rechtssicherheit in diesem Bereich führt.


Im Vernehmlassungsverfahren stiess die Vereinheitlichung des Rechtswegs im Erschliessungsabgabewesen auf vollumfängliche Zustimmung, während die Erweiterung des Gemeindebeschwerderechts teilweise kontrovers beurteilt wurde.


2. Ausgangslage

2.1 Die Stellung der Gemeinde gemäss Kantonsverfassung und Gemeindegesetz


Im föderalistischen Aufbau der Schweiz werden die Gemeinden von den Kantonen für die Besorgung von kommunalen öffentlichen Aufgaben eingesetzt. Bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben geniesst die Gemeinde Autonomie, deren Umfang sich nach dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht richtet. Wo die Gemeinde zu autonomer Rechtsetzung befugt ist, steht ihr auch die Auslegung ihrer Gemeindereglemente zu. Wo es aber um die Anwendung kantonalen Rechts geht, kann sie sich nur auf die Gemeindeautonomie berufen, wenn das kantonale Recht Vollzugsfragen nicht regelt und somit der rechtsanwendenden Gemeindebehörde einen Gestaltungsspielraum offen lässt. Gegen unzulässige Eingriffe in ihre Autonomie kann sich die Gemeinde mit den Rechtsmitteln, die ihr das kantonale Recht zur Verfügung stellt, zur Wehr setzen.


Nach § 44 der Kantonsverfassung vom 17. Mai 1984 (SGS 100) sind die basellandschaftlichen Gemeinden selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts, die einerseits Aufgaben von lokaler Bedeutung, soweit diese nicht in die Zuständigkeit anderer Organisationen fallen, und andererseits die ihnen vom Kanton übertragenen Obliegenheiten erfüllen. Die Selbständigkeit der Gemeinden wird in § 45 der Kantonsverfassung umschrieben, wo normiert ist, dass diese ihre eigenen Aufgaben nach freiem Ermessen erfüllen und ihre öffentlichen Sachen selbständig verwalten. Alle kantonalen Organe achten und schützen die Selbständigkeit der Gemeinden, und der Gesetzgeber gewährt ihnen möglichst grosse Handlungsfreiheit.


Nach § 40 des Gemeindegesetzes vom 28. Mai 1970 (GemG, SGS 180) kommen der Einwohnergemeinde im eigenen Wirkungskreis insbesondere die Wohlfahrtspflege, das Gemeindepolizeiwesen, die Bestellung einer zweckdienlichen Gemeindeorganisation und der Gemeindebehörden sowie die Führung des Gemeindehaushalts zu. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben erlässt die Gemeinde eine Gemeindeordnung (§ 45 GemG) sowie die notwendigen und zweckdienlichen Gemeindereglemente (§ 46 GemG). Die Aufsicht über die Gemeinden in der Form der Rechtsetzungsaufsicht und der Finanzaufsicht übt der Kanton durch den Regierungsrat aus (§§ 166 ff. GemG). Gegen Verfügungen und Entscheide der kantonalen Aufsichtsorgane steht der vollziehenden Gemeindebehörde das Beschwerderecht an den Regierungsrat zu (§ 173 Abs. 2 GemG).


Wegen Verletzung der Gemeindeautonomie können schliesslich die Einwohner- und Bürgergemeinden die Verfügungen und Entscheide letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden des Kantons beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht) anfechten (§ 41 Gesetz über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung vom 16. Dezember 1993 [VPO, SGS 271]).




2.2 Die Stellung der Gemeinde im Raumplanungs- und Bauwesen


Nach § 2 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 8. Januar 1998 (RBG, SGS 400) sind die Gemeinden befugt, im Rahmen des RBG eigene Vorschriften zu erlassen, die der Genehmigung des Regierungsrates bedürfen. Den Gemeinden obliegt die Pflicht, die Ortsplanung wahrzunehmen (§ 4 Abs. 1 RBG), welche die kommunale Richtplanung (§ 14 ff. RBG) und die kommunale Nutzungsplanung umfasst (§§ 18 ff. RBG). So erlassen die Gemeinden für das ganze Gemeindegebiet Zonenvorschriften, die aus Zonenplänen und Zonenreglementen bestehen (§ 18 RBG), kommunale Strassennetzpläne (§ 34 RBG), Bau- und Strassenlinienpläne (§ 35 RBB), Erschliessungsreglemente (§ 36 RBG) sowie Quartierpläne (§§ 37 ff. RBG). Alle Erlasse der Ortsplanung unterliegen der Genehmigung durch den Kanton (§§ 17 Abs. 2, 31 Abs. 5, 34 Abs. 3 sowie 46 Abs. 1 RBG).


Das Baupolizei- und Baubewilligungswesen ist Sache des Kantons, kann aber auch an die Gemeinde übertragen werden (§ 118 RBG). Für Kleinbauten und Fahrnisbauten erteilt der Gemeinderat die sogenannte kleine Baubewilligung (§ 92 Verordnung vom 27. Oktober 1998 zum RBG; SGS 400.11). Gegen die Abweisung eines Baugesuchs, gegen die an eine Baubewilligung geknüpften Nebenbestimmungen, gegen Entscheide über Einsprachen oder andere Verfügungen der Baubewilligungsbehörde können neben den Betroffenen auch die Gemeinden bei der Baurekurskommission Beschwerde erheben (§ 133 Abs. 1 RBG). Hingegen kann die Gemeinde einen Baurekurskommissionsentscheid nicht beim Kantonsgericht anfechten.




2.3 Die Stellung der Gemeinde im Steuerwesen


Zur Erfüllung ihrer Aufgaben erheben Kanton und Einwohnergemeinden die Einkommens- und Vermögenssteuern von den natürlichen Personen und die Ertrags- und Kapitalsteuern von den juristischen Personen (§ 3 Gesetz vom 7. Februar 1974 über die Staats- und Gemeindesteuern, Steuergesetz; StG, SGS 331). Einschätzungsbehörden für die Gemeindesteuern der Unselbständigerwerbenden und der ambulanten Steuerpflichtigen sind die von den Gemeinden bezeichneten Organe (§ 108 StG). Gegen den Einspracheentscheid kann neben den Steuerpflichtigen auch die Gemeinde beim Steuer- und Enteignungsgericht, Abteilung Steuergericht, Rekurs erheben (§ 124 Abs. 1 StG). Dessen Entscheid kann auch von der Gemeinde an das Kantonsgericht weitergezogen werden (§ 131 StG).


Dieses spezielle Beschwerderecht der Gemeinde an die Abteilung Steuergericht und das Kantonsgericht wurde eingeführt, weil die Gemeinde durch die Einspracheentscheide der Steuerverwaltung und der Abteilung Steuergericht hinsichtlich der Gemeindesteuer in ihren finanziellen Interessen betroffen ist.




2.4 Die Stellung der Gemeinde im Erschliessungsabgabewesen


Für ein öffentliches Werk dürfen Kanton und Gemeinden Erschliessungsabgaben erheben, welche Vorteilsbeiträge und Gebühren umfassen können. Dieses Erschliessungsabgabewesen ist im heutigen Gesetz vom 19. Juni 1950 über die Enteignung (EntG, SGS 410) im Abschnitt Vorteilsausgleichung (§§ 90 EntG) nur rudimentär geregelt. In § 90 EntG ist der Grundsatz festgehalten, dass die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, denen durch ein öffentliches Unternehmen besondere Vermögensvorteile erwachsen, zur angemessenen Beitragszahlung herangezogen werden. Unter anderem im Zusammenhang mit der Erschliessung von Grundstücken durch die öffentliche Kanalisation werden die Gemeinden in § 13 Abs. 4 des Gesetzes über den Gewässerschutz vom 5. Juni 2003 (SGS 782) zudem spezifisch zur Erhebung von Erschliessungsbeiträgen und Anschlussgebühren legitimiert.


Die Beitragsverfügungen für alle Erschliessungsabgaben werden in der Regel von der Gemeinde erlassen und können von den betroffenen Bürgerinnen und Bürgern entweder beim Regierungsrat (Gebühren) oder beim Steuer- und Enteignungsgericht (Vorteilsbeiträge) angefochten werden. Anschliessend können Entscheide in Erschliessungssachen von den privaten Betroffenen an das Kantonsgericht weitergezogen werden, jedoch nur in Ausnahmefällen von den Gemeinden. Letztere besitzen kein spezialgesetzliches Beschwerderecht.




2.5 Postulat von Landrätin Elisabeth Schneider betr. Beschwerderecht der Gemeinden im verwaltungs- und verfassungsgerichtlichen Verfahren


Am 13. November 2003 reichte Landrätin Elisabeth Schneider das Postulat Nr. 2003/282 betreffend Beschwerderecht der Gemeinden im verwaltungs- und verfassungsgerichtlichen Verfahren ein. Sie führte aus, dass die basellandschaftlichen Gemeinden in den Bereichen des Baubewilligungswesens und der Vorteilsbeiträge (Strassen- sowie Wasser- und Kanalisationsanschlussbeiträge) eine gewisse Autonomie haben, die ihnen gestatte, entsprechende Reglemente zu erlassen. Wenn die Gemeinde der Auffassung sei, kantonale Behörden hätten das kommunale Recht unrichtig angewendet, könne sie beim Kantonsgericht Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie erheben. Dieses Rechtsmittel helfe aber nicht, wenn die Gemeinde rügen wolle, dass ihrem kommunalen Recht aufgrund kantonalrechtlicher Regelungen die Anwendung versagt wird. Die Beschwerdebefugnis zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde stehe nämlich der Gemeinde nur aufgrund spezialgesetzlicher Beschwerdeermächtigung zu. Einzig im Steuerrecht bestehe eine derartige spezielle Beschwerdebefugnis.


In den Bereichen des Baubewilligungswesens und der Vorteilsbeiträge führe aber die fehlende Beschwerdelegitimation zu stossenden Ergebnissen. Wenn beispielsweise ein Bauherr entgegen den bewilligten Plänen baue, verletze er dadurch die kommunale Zonenvorschrift. Wenn nun das Bauinspektorat die Entfernung anordne und dieser Entscheid von der Baurekurskommission - trotz Verletzung der Zonenvorschriften - auf Beschwerde hin wegen Unverhältnismässigkeit aufgehoben werde, dann könne die Gemeinde nicht an das Kantonsgericht gelangen. Weiter könne es vorkommen, dass sich die Gemeinde und eine Liegenschaftseigentümerin oder ein Liegenschaftseigentümer über den Wasseranschlussbeitrag uneinig seien. Wenn nun das Steuer- und Enteignungsgericht, Abteilung Enteignungsgericht, den Standpunkt der Gemeinde ablehne und die Beschwerde gutheisse, habe die Gemeinde keine Weiterzugsmöglichkeit. Deshalb werde der Regierungsrat ersucht zu prüfen, ob das Beschwerderecht der Gemeinden in den genannten Bereichen sichergestellt werden könne.


In der Sitzung vom 22. Januar 2004 überwies der Landrat dieses Postulat mit deutlichem Mehr.




2.6 Interdepartementale Arbeitsgruppe


Im August 2005 wurde eine Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion gebildet. Diese setzte sich aus Mitgliedern der FKD, der VSD, der BUD und des Kantonsgerichts (Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht) zusammen. Die Arbeitsgruppe erhielt den Auftrag, diese Fragen zu prüfen und einen Vorschlag zu unterbreiten. In mehreren Sitzungen analysierte sie unter Beizug der Präsidentin der Abteilung Enteignungsgericht diese Problemkreise und schlug die vorliegenden Gesetzesänderungen vor.


3. Keine allgemeine Beschwerdebefugnis der Gemeinde an das Kantonsgericht

Zunächst ist der Grundsatz festzuhalten, dass der Gemeinde kein allgemeines Beschwerderecht zusteht, wenn sie ausserhalb des geschützten Autonomiebereichs die unrichtige Rechtsanwendung rügen will. Der Gemeinde kommt nämlich keine Ombudsfunktion gegenüber der kantonalen Verwaltung zu und sie hat nicht das objektiv rechtmässige Staatshandeln zu gewährleisten. Der Gemeinde ergeht es hier gleich wie einer erstinstanzlichen kantonalen Verwaltungsbehörde, die vor der Beschwerdeinstanz unterliegt und die auch keine allgemeine Weiterzugsmöglichkeit an das Kantonsgericht hat.


Die Schaffung einer spezialgesetzlichen Beschwerdebefugnis bedarf daher als Durchbrechung vom obigen Grundsatz immer einer speziellen Begründung, indem die Gemeinde als Institution in besonderer Weise durch einen kantonalen Entscheid betroffen ist. Dies ist in nun im Baubewilligungswesen und im Erschliessungsabgabewesen zu prüfen.


4. Beschwerderecht der Gemeinde im Baubewilligungswesen an das Kantonsgericht

Nach der heutigen Rechtsprechung des Kantonsgerichts kann die Gemeinde einen Baurekurskommissionsentscheid nicht weiterziehen, wenn es um Bauänderungs- und Baueinstellungsverfügungen geht. Es geht in diesen Bereichen nämlich weder um geschützte autonome Bereiche der Gemeinde (keine Anwendung von Gemeinderecht), noch ist die Gemeinde wie eine private Person betroffen, noch hat die Vorinstanz in einer aufsichtsrechtlichen Funktion entschieden (KGE VV vom 5.11.03 i.S. Einwohnergemeinde B. gegen Baukonsortium H. [2003/111] und KGE VV vom 12.5.04 i.S. Einwohnergemeinde O. gegen M.S. und W.H. = KGEBL 2004 II Nr. 22).


Zugunsten der Einwohnergemeinde P. gegen O. AG/SA hat das Kantonsgericht den Kreis der Beschwerdeberechtigten bewusst sehr weit gezogen (KGE VV vom 17.12.03 [2003/91, 100 und 107], in welchem es um ein Baugesuch für den Bau einer Mobilfunkantennenanlage ging). Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde wurde unter Hinweis auf die Bundesgerichtspraxis bejaht, wonach ein mit Immissionen verbundenes Werk die Gemeinde als Eigentümerin gleich wie Private mit Immissionen belasten kann bzw. die Gemeindeinteressen in legitimationsbegründender Weise berührt sind, wenn die Gemeinde als Gebietskorporation öffentliche Anliegen wie den Lärmschutz der Einwohner vertritt und insofern durch die Lärmeinwirkungen in hoheitlichen Befugnissen betroffen ist. Nach Auffassung des Kantonsgerichts könne der Schutz vor nicht-ionisierenden Strahlen mit dem Schutz vor übermässigem Lärm verglichen werden, so dass die Gemeinde im vorliegenden Fall in spezifisch kommunalen öffentlichen Interessen betroffen sei.


Dieser Kantonsgerichtsentscheid weist in die Richtung eines allgemeinen Gemeindebeschwerderechtes zum Schutz von spezifisch kommunalen öffentlichen Interessen. Es ist aber an sich problematisch, wenn die Rechtsprechung eine dermassen weit gezogene Beschwerdebefugnis begründet, denn dieser Entscheid sollte dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben. Es zeigt aber auch die Problematik der Wahrung der öffentlichen Interessen der Gemeinde im Raumplanungs-, Bau- und Umweltschutzwesen auf.


Wie dargelegt kann der Gemeinde dann ein spezielles Beschwerderecht zuerkannt werden, wenn diese als öffentlich-rechtliche Institution besonders betroffen ist. Im basellandschaftlichen Raumplanungs- und Baurecht sind die kommunalen Zonenvorschriften (Zonenplan und Zonenreglement) mit dem kantonalen Raumplanungs- und Baurecht so stark verwoben, dass die Gemeindeinteressen auch dann tangiert sein können, wenn es - wie beispielsweise anlässlich der Beurteilung von Entfernungsverfügungen - eigentlich um kantonales Recht geht. Dies zeigte sich im zitierten Kantonsgerichtsfall vom 5. November 2003 deutlich. In diesem Entscheid ging es um die kantonalrechtlich geregelte Wiederherstellung einer unerlaubten Abgrabung am Sockelgeschoss, welche zur Folge hatte, dass das Gebäude von der Gartenseite her als fünfgeschossig in Erscheinung trat, obwohl die kommunalen Zonenvorschriften nur vier Geschosse zugelassen hatten. Der beschwerdeführenden Gemeinde ging es deshalb letztlich um die korrekte Anwendung ihres kommunalen Zonenrechts. Aufgrund der engen Verknüpfung von kantonalem und kommunalem Raumplanungs- und Baurecht kann die Gemeinde bei der Anwendung von kantonalem Recht, welches Reflexwirkungen auf das kommunale Zonenrecht hat, somit in einer Weise in ihren spezifisch öffentlichen kommunalen Interessen tangiert sein, dass sich hier, wie die Postulantin zu Recht anmerkt, eine spezielle Beschwerdebefugnis in Bausachen rechtfertigt.


Dieses neue Beschwerderecht an das Kantonsgericht dient ausschliesslich dem Schutz des kommunalen Zonen- bzw. Baurechts. Ist nur der von der Baurekurskommission getroffene Kostenentscheid streitig, soll dieser deshalb von der Gemeinde nicht selbständig angefochten werden können. Verfahrenskosten können der Gemeinde im Verfahren vor der Baurekurskommission ohnehin nicht auferlegt werden und auch zur Leistung einer Parteientschädigung kann sie nur verpflichtet werden, wenn sie Vorinstanz war und der von ihr getroffene Entscheid ganz oder teilweise aufgehoben wird (vgl. zum Ganzen §§ 20a Absatz 2 sowie 22 Absatz 2a und Absatz 6 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Basel-Landschaft [VwVG BL, SGS 175] vom 13. Juni 1988).


Fortsetzung >>>
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