Vorlage an den Landrat

B. Ausgangslage

Gemäss § 129 Absatz 1 der Kantonsverfassung 2 soll der Finanzhaushalt auf die Dauer ausgeglichen sein. Diese rechtliche Zielvorgabe ist allerdings vage. Das Haushaltsgleichgewicht ist nicht quantifiziert und die Kennziffer, die ausgeglichen sein soll, wird nicht explizit bezeichnet (Saldo Laufende Rechnung). Mit der vorliegenden Defizitbremse wird der Ausgleich der Laufenden Rechnung angestrebt. Damit wird auch die Neuverschuldung gesteuert. Die untenstehende Grafik zeigt die Zusammenhänge.

Abbildung 1 : Zusammenhänge zwischen Laufender Rechnung, Finanzierungsrechnung und Bilanz 3

1. Existierende Einflussmöglichkeiten der politischen Behörden auf die finanzielle Planung

1.1 Kurzfristige Steuerung
Für den Landrat und den Regierungsrat bildet der Voranschlag für die kurzfristige Steuerung des Finanzhaushalts das wichtigste Führungsinstrument. Der Voranschlag enthält die den Staatshaushalt betreffenden geschätzten Aufwendungen und Erträge für ein Rechnungsjahr. Der jährlich erstellte und dem Voranschlag beigelegte rollende Finanzplan enthält jeweils einen Überblick für die nächsten vier Jahre (erstes Jahr = Budgetjahr). Er beinhaltet insbesondere die voraussichtliche Entwicklung von Aufwand und Ertrag der Laufenden Rechnung und der geplanten Investitionen.
Der Regierungsrat unterbreitet dem Landrat mit dem Jahresprogramm seine Vorhaben und Ziele für ein Jahr und berichtet über beabsichtigte Gesetzgebungsarbeiten, Planungen und Vertragsverhandlungen. Zudem stehen dem Regierungsrat sowie den Direktionen für den verwaltungsinternen Planungsprozess die Leistungsaufträge der Dienststellen zur Verfügung. Diese werden jährlich geprüft und allenfalls angepasst. Die Direktionen müssen grössere Anpassungen dem Regierungsrat zur Kenntnis unterbreiten.
Der Aufwand muss im Rahmen der Budgetierung an die finanziellen Möglichkeiten bzw. an den Ertrag angepasst werden. Gelingt dies nicht, resultiert ein Defizit, was zu einer Erhöhung der Verschuldung führt. Im Rahmen der kurzfristigen Planung hat der Landrat mit der Budgethoheit, die ihm die Verfassung einräumt, weitgehende Einflussmöglichkeiten: Der Landrat setzt den Voranschlag im Rahmen des Finanzplans fest und die vom Landrat beschlossenen Budgetanträge sind verbindlich 4 . Verbindlich heisst, dass diese Budgetbeträge nur für den vorgesehenen Zweck ausgegeben werden dürfen. Der Landrat kann zusätzlich einzelne Budgetpositionen als verbindlich erklären. 5
Wie die Erfahrung zeigt, kann der Finanzhaushalt im Rahmen des jährlichen Budgetprozesses nicht dauerhaft verbessert werden. Zum Zeitpunkt der Budgetierung sind wesentliche Aufwandposten bereits durch frühere Landratsbeschlüsse fixiert und/oder aufgrund des gebundenen Ausgabencharakters nicht mehr veränderbar. Der Aufwand entwickelt sich in Abhängigkeit von den an den Kanton übertragenen Aufgaben und ist im gebundenen Bereich durch Kantons- oder Bundesrecht sowie durch interkantonale Vereinbarungen vorgeschrieben. Der Ertrag entwickelt sich nicht nach demselben Schema wie der Aufwand, sondern im Wesentlichen nach der Wirtschaftsentwicklung.
Während der Budgetierung sind lediglich kurzfristige Anpassungen möglich, wobei die Gefahr besteht, dass nicht wirklich gespart wird, sondern lediglich Lasten in die Zukunft verschoben werden (z.B. im Bereich Unterhalt, Renovationen). Zudem fehlen im Finanzbereich allgemein anerkannte und rechtsverbindlich definierte Zielwerte. Dies erschwert die Zusammenarbeit zwischen Legislative und Exekutive, da z.B. kein Konsens darüber besteht, ob bei einem bestimmten Budgetsaldo Entlastungsmassnahmen notwendig sind oder nicht. Vielmehr muss dieser Konsens jährlich neu gefunden werden.

1.2 Mittelfristige Steuerung
Zur mittelfristigen Steuerung des Finanzhaushalts steht dem Landrat und dem Regierungsrat das Regierungsprogramm zur Verfügung. Beim Regierungsprogramm handelt es sich um ein strategisches Instrument der mittelfristigen Planung der staatlichen Tätigkeit.
Um der strategischen Bedeutung gerecht zu werden, legt der Regierungsrat im Regierungsprogramm 2004-2007 6 die übergeordneten Legislaturziele und die politischen Schwerpunkte der Regierungstätigkeit der kommenden vier Jahre fest. Daneben sind die Programmpunkte und Massnahmen der Direktionen sowie die Finanzentwicklung (Finanz- und Investitionsplan 2005 - 2008) dargestellt.
Gemäss aktuellem Regierungsprogramm 2004-2007 verfolgt der Regierungsrat u.a. eine nachhaltige Finanz- und Steuerpolitik mit den vier Zielen Nachhaltigkeit, Standortqualität, Effizienz und Gerechtigkeit:

2. Geltende Rechtsgrundlagen der Haushaltsführung
Die Verfassung des Kantons Basel-Landschaft beinhaltet die Vorschrift, dass der Finanzhaushalt des Kantons auf Dauer ausgeglichen sein soll. 8
Das Finanzhaushaltsgesetz konkretisiert wie folgt: 9 Die Haushaltsführung hat sich nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, des Haushaltsgleichgewichts, der Sparsamkeit, der Wirtschaftlichkeit und der Dringlichkeit der Aufgaben zu richten. Ausgabenbedürfnisse sind auf ihre Notwendigkeit und Tragbarkeit zu prüfen, die Ausgaben sind in der Reihenfolge ihrer Dringlichkeit vorzunehmen, und für jedes Vorhaben ist die wirtschaftlich günstigste Lösung zu suchen. Die Haushaltsführung hat zudem die Höhe der Schulden im Hinblick auf eine tragbare Zinsbelastung zu begrenzen.
Zur Erreichung dieser Ziele stellen Verfassung und Finanzhaushaltsgesetz diverse institutionelle Instrumente zur Steuerung des Haushalts zur Verfügung, die nachfolgend beschrieben werden.

2.1 Verfassungsbestimmungen
Hinsichtlich der Steuerung des Finanzhaushalts ist der institutionalisierte Einfluss des Souveräns von Bedeutung. Im Kanton Basel-Landschaft existieren verfassungsmässig garantierte, vergleichsweise stark ausgebaute direkte Volksrechte bei Ausgabenbeschlüssen des Landrats. So unterstehen Beschlüsse des Landrats über neue einmalige Ausgaben von mehr als 500'000 Franken oder über neue jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 50'000 Franken dem fakultativen Referendum. 10 Dabei ist die Referendumsgrenze im interkantonalen Vergleich tief angesetzt 11 . Für das Zustandekommen des Referendums müssen 1'500 gültige Unterschriften innerhalb von 8 Wochen gesammelt und eingereicht werden. 12 Diese existierende finanzielle Hürde, oberhalb welcher bei einem Zustandekommen eines Referendums abgestimmt werden muss, kann als gemässigte Defizitbremse bezeichnet werden.
Das fakultative Finanzreferendum übt erfahrungsgemäss einen dämpfenden Effekt auf die Staatsquote aus. Allein die Möglichkeit, dass es ergriffen werden kann, wirkt dämpfend.

2.2 Gesetzesbestimmungen
Finanzbeschlüsse mit grosser Tragweite bedürfen der Zustimmung der Mehrheit aller Mitglieder des Landrats. Dies gilt für Beschlüsse über neue oder zusätzliche, einmalige Ausgaben von mehr als 2'000'000 Franken sowie für Beschlüsse über neue oder zusätzliche, jährlich wiederkehrende Ausgaben von mehr als 500'000 Franken und auch für Beschlüsse, die eine jährlich wiederkehrende Einnahmenminderung von mehr als 500'000 Franken zur Folge haben. 13 Diese Gesetzesregelungen wirken mittelbar dämpfend auf die kantonalen Ausgaben.
Das Finanzhaushaltsgesetz postuliert zudem die transparente Darstellung der finanziellen Konsequenzen in finanzwirksamen Vorlagen (siehe dazu auch Kapitel 4.2) . 14
Die rechtlichen Zielvorgaben sind allerdings vage. Das Haushaltsgleichgewicht ist nicht quantifiziert und die Kennziffer, die ausgeglichen sein soll, wird nicht explizit bezeichnet (Saldo Laufende Rechnung).

3. Überblick über finanzielle Bremsen 15 in der Schweiz
In der Bundesverfassung wie auch den Kantonsverfassungen wird die langfristige Einhaltung des Haushaltsgleichgewichts gefordert. Konkretisiert werden die Gleichgewichtsvorgaben durch eine Vielzahl unterschiedlicher Budgetregeln. Die empirische Überprüfung der Wirkung von Budgetregeln in der Schweiz zeigt, dass Ausgaben, Einnahmen und Defizite in Kantonen mit einer gesetzlich verankerten Budgetregel niedriger sind als in allen anderen Kantonen. 16 Eine Übersicht über diese Regelungen gibt Beilage 3. Im Folgenden werden die Regelungssysteme der Kantone St. Gallen und Solothurn dargestellt, da diese mit der hier vorgeschlagenen Defizitbremse gewisse Ähnlichkeiten aufweisen. Des Weiteren sei darauf hingewiesen, dass beim vorliegenden Vorschlag für eine basellandschaftliche Defizitbremse auf eine Berücksichtigung der Konjunkturentwicklung als Parameter für die Saldosteuerung, wie dies beim Bund geschieht, verzichtet wird. 17
Der Kanton St. Gallen kennt eine Regelung, die den Ausgleich der Laufenden Rechnung anstrebt. Der Aufwandüberschuss darf maximal 3% des Ertrags der einfachen Steuern betragen. Des Weiteren ist ein Eigenkapital von mindestens 20% des geschätzten Ertrags der einfachen Steuern anzustreben. Sofern im betreffenden Budget mit dem bisherigen Steuerfuss kein Ausgleich herbeigeführt werden kann, muss der Grosse Rat entweder die Ausgaben kürzen oder die Einnahmen über einen Eigenkapitalbezug bzw. über eine Heraufsetzung der Entgelte oder der Steuerfüsse erhöhen, oder eine Kombination dieser Korrekturmöglichkeiten vorsehen. Soweit das Defizit in der Staatsrechnung nicht durch Eigenkapital gedeckt ist, wird es dem Budget des übernächsten Jahres belastet.
Ähnliches gilt für den Kanton Solothurn . Der Ausgabenüberschuss darf 5% des budgetierten Ertrags der Staatssteuer der natürlichen Personen nicht übersteigen. Zudem soll ein Eigenkapital von 25% des budgetierten Ertrags der Staatssteuer der natürlichen Personen angestrebt werden. Übersteigen die Ausgaben diese Schwellenwerte, so wird eine Steuererhöhung notwendig. Steuererhöhungen von mehr als 10% sind im Kanton Solothurn zusätzlich vom Volk gutzuheissen.


C. Zur Lage des Finanzhaushalts im Kanton BL
Die Lage der Baselbieter Kantonsfinanzen war in den vergangenen Jahrzehnten im interkantonalen Vergleich und im Vergleich zu den Bundesfinanzen solide. Dies zeigt Beilage 4 mit einem langfristigen Vergleich der relevanten Pro-Kopf-Werte.
Abbildung 2 zeigt die Entwicklung seit 1990: In den vergangenen 14 Jahren hat sich der Staatsaufwand um 97% und der Staatsertrag um 86% erhöht. Der untere Teil der Abbildung zeigt, dass im Zeitraum 1991 bis 1993 und seit 2001 wieder ein negativer Saldo der Laufenden Rechnung besteht. Die Bandbreite beim Saldo der Laufenden Rechnung beträgt in den 14 Jahren rund 100 Mio. Franken.
Mit den Abschlüssen seit 2001 musste eine jährliche Eigenkapitalreduktion in Kauf genommen werden. Das Eigenkapital reduzierte sich von 323 Mio. Franken per Ende 2000 auf 132 Mio. Franken per Ende 2004. Für die Finanzierung dieser Defizite in der Laufenden Rechnung wurde in diesen vier Jahren über die Hälfte des Eigenkapitals aufgebraucht.

Abbildung 2 : Aufwands- und Ertragsentwicklung 18

Bei der Beurteilung des Finanzhaushalts kommen den Defiziten und der Verschuldung zentrale Bedeutung zu. Die folgende Grafik zeigt, dass sich die relevanten Kennziffern des Finanzhaushalts im Zeitablauf stark verändert haben. Die Kennziffern folgen dem Konjunkturverlauf bzw. reagieren auf gesetzliche Massnahmen, wie z.B. die Einführung des 8-Prozent-Steuerrabattes während der Jahre 1991 bis 1994.

Abbildung 3 : Finanzergebnisse 19

Aus der folgenden Grafik ist die Entwicklung der festen Schulden, 20 welche für den Finanzbedarf der allgemeinen Staatstätigkeit aufgenommen wurden, ersichtlich. Die Schuldenentwicklung widerspiegelt die Entwicklung des Finanzierungssaldos. Allerdings besteht aufgrund der Umschuldungen (Ablösung vorhandener Staatsanleihen durch neue) in zeitlicher Hinsicht keine deckungsgleiche Entwicklung zwischen dem jährlichen Finanzierungssaldo und der jährlichen Schuldenbestandsveränderung.
Deutlich erkennbar ist der Schuldenanstieg zu Beginn der neunziger Jahre aufgrund der stark angestiegenen Finanzierungssaldi. Dies zeigt, dass die Aufwandseite nicht rechtzeitig an den Ertragsrückgang infolge des 8%-Steuerrabatts angepasst werden konnte. Seit 2002 zeichnet sich erneut ein steigender Trend in der Entwicklung der festen Schulden ab.

Abbildung 4 : Entwicklung feste Schulden

Für die Staatsanleihen und Darlehen fallen beim Kanton Schuldzinsen an (Passivzinsen). Die Entwicklung des Zinsaufwands für die festen Schulden widerspiegelt grundsätzlich die Entwicklung des Finanzierungssaldos. Dabei haben allerdings auch die Zinssatzschwankungen auf den Kapitalmärkten einen nicht zu unterschätzenden Einfluss auf die Passivzinsbelastung des Kantons. Der aktuelle Zinsaufwand beträgt rund 29 Mio. Franken pro Jahr.

Abbildung 5 : Zinsaufwand für Staatsanleihen und Darlehen 21

Neben den Erträgen (z.B. Steuererträge) dienen die Schulden zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben. Die Finanzierung mit Fremdkapital (Verschuldung) ist eine legitime Finanzierungsart, sofern Investitionen mit grösserem Nutzen als Kosten und einem Beitrag zur Verbesserung der kantonalen bzw. regionalen Standortattraktivität getätigt werden.
Grundsätzlich sind auch Investitionen soweit wie möglich mit eigenen Mitteln zu finanzieren. Jede Generation profitiert von früheren Generationen und ist, zur Gewährleistung der Gerechtigkeit zwischen den Generationen, verpflichtet, auch Investitionen im mindestens gleichen Ausmass für zukünftige Generationen zu schaffen. Dabei sollte jede Generation einen angemessenen (und in etwa gleich bleibenden) Anteil mit selbst erarbeiteten Mitteln finanzieren.
Zudem hat eine tiefe Verschuldung bedeutende Vorteile:
D. Perspektiven des Finanzhaushalts bis 2009
Die Erarbeitung des Voranschlags 2004 und des Finanzplans 2004-2007 hatten aufgezeigt, dass sich die Schere zwischen Aufwand und Ertrag weiter öffnet. Mit dem Voranschlag 2004 wurden deshalb Entlastungsmassnahmen eingeleitet.
Um das Ausgabenniveau wieder den finanziellen Möglichkeiten des Kantons anzupassen, hat der Regierungsrat die GAP initiiert. Der Voranschlag 2006 und der Finanzplan 2006-2009 zeigen, dass die Entlastungen aus der GAP zu einer wesentlichen Verbesserung des Finanzplans führen (s. Abbildung 6).

Abbildung 6 : Entwicklung des Aufwands und Ertrags der Laufenden Rechnungen und des Finanzplans Kanton Basel-Landschaft 1985-2009 22

Aber auch unter Berücksichtigung der GAP ist der Finanzhaushalt noch nicht vollständig im Gleichgewicht. Ohne Berücksichtigung der ausgeschütteten Goldreserven der Schweizer Nationalbank ist für die Rechnung 2005 zum heutigen Zeitpunkt ein Defizit von ca. 35 Mio. Franken zu erwarten (s. Balken 2005 im negativen Bereich). Unter Einbezug der ausgeschütteten Goldreserven der Schweizer Nationalbank (SNB), der Wertberichtigung der Bestände an Investitionsbeträgen sowie der Bildung von Rückstellungen für die Abschreibung der Autobahnwerkhöfe wird für 2005 ein positiver Abschluss mit einem Ertragsüberschuss von 110 Mio. Franken erwartet (s. Balken 2005 im positiven Bereich). In den Jahren 2006 und 2007 resultieren erneut Defizite, wobei diese noch deutlich unter 100 Mio. Franken gehalten werden können. Ab 2008 führt die Einführung der NFA (Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen) zu einer dauerhaften Verschlechterung des Saldos der Laufenden Rechnung um 45 Mio. Franken. Dadurch steigt das Defizit im Jahr 2008 voraussichtlich auf 147 Mio. Franken. Im Jahr 2009 wird ein Defizit von 151 Mio. Franken erwartet.
Die wiederholt erwirtschafteten Defizite sind nicht in erster Linie auf wirtschaftliche Konjunkturzyklen zurückzuführen, sondern sie sind weitgehend struktureller Art. Mit anderen Worten kann der Finanzhaushalt nicht alleine mit einer verbesserten Konjunkturlage ins Gleichgewicht gebracht werden. Die Defizitbremse trägt diesem Umstand Rechnung. Sie unterstützt die Behörden in ihren Bemühungen, den Staatshaushalt auszugleichen.
E. Defizitbremse Baselland

1. Ziele der Defizitbremse
Mit der Defizitbremse wird die Realisierung des verfassungsmässig gebotenen Haushaltsgleichgewichts auf Gesetzesstufe definiert. Die Ziele der Defizitbremse sind:

2. Die einzelnen Elemente
Eine Defizitbremse, die wirken soll, muss bestimmte Kriterien erfüllen. Dabei ist das Ziel vorzugeben (Grundregel) und aufzuzeigen, wie gesteuert werden soll (Steuerungsregel). Zudem sind bei Missachtung die Sanktionen bereits im Voraus zu definieren. Grundsätzlich gilt: Je strikter und eindeutiger die Vorgaben und die Sanktionen, desto wirksamer die Defizitbremse.

2.1. Grundregel
Die Grundregel definiert den anzustrebenden Zielwert. Als Zielwert wird der Ausgleich der Laufenden Rechnung gefordert. Damit die Grundregel nicht manipuliert werden kann, ist die Schnittstelle zwischen Laufender Rechnung und Investitionsrechnung genau zu definieren. Die Defizitbremse darf nicht zu einer Verschiebung von Ausgaben aus der Laufenden Rechnung in die Investitionsrechnung führen (s. Kapitel 4.1).

2.2. Steuerungsregel
Die Steuerungsregel definiert den Mechanismus, mit welchem das Ziel gemäss Grundregel erreicht werden soll. Grundsätzlich soll mit dem Eigenkapital der Aufwandüberschuss gedeckt werden (s. Kapitel 3).

2.3. Sanktionsmechanismus
Reicht das verfügbare Eigenkapital (s. Kapitel 3) nicht aus, muss der Landrat den Steuerfuss je nach Aufwandüberschuss zwischen 100% und 105% festlegen.
Die Möglichkeit einer Steuerfusserhöhung wirkt wie ein Sanktionsmechanismus und dämpft die Ausgabendynamik. Der Regierungsrat wird dem Landrat nach Möglichkeit ein ausgeglichenes Budget mit möglichst geringer Eigenkapitalentnahme bzw. Steuerfusserhöhung unterbreiten. Der Sanktionsmechanismus ist für die Funktionsweise der Defizitbremse entscheidend, da er deren Umgehung verhindert.

3. Wirkung der Defizitbremse
Die Defizitbremse sieht vor, dass das Eigenkapital die Funktion eines Reservefonds einnimmt. Ertragsüberschüsse werden u.a. dazu verwendet, den Eigenkapitalbestand aufzustocken. Ein Aufwandüberschuss im Voranschlag der Laufenden Rechnung ist gemäss der Steuerungsregel durch Eigenkapital zu decken, soweit dieses 150 Mio. Franken übersteigt. Somit bietet die Defizitbremse Spielraum, um kurzfristige, konjunkturelle Schwankungen ohne abrupte Aufgabenreduktion oder Steuererhöhungen auffangen zu können.
Diese genannte Eigenkapitalgrenze wurde unter Berücksichtigung der in der Staatsrechnung 2005 geplanten Bewegungen im Finanzhaushalt im Zusammenhang mit den ausgeschütteten Goldreserven der SNB festgelegt. Gemäss der Erwartungsrechnung für die Staatsrechnung 2005 und gemäss dem budgetierten Saldo für 2006 wird der Eigenkapitalbestand Ende 2006 220.5 Mio. Franken betragen.
Der gewählte Sanktionsmechanismus ist griffig. Die Hemmschwelle für die Verabschiedung eines mit Steuerfusserhöhungen verbundenen Voranschlags ist hoch, womit dem Landrat im Rahmen seiner Budgethoheit Anreiz gesetzt wird, seine Verantwortung gegenüber der heutigen und künftigen Generation wahrzunehmen. Weder für Steuerfusserhöhungen noch für die Beschneidung wichtiger Leistungen, sondern nur für den wirtschaftlichen Umgang mit knappen Ressourcen setzt die Defizitbremse Anreiz.
Wird die Defizitbremse wie vorgeschlagen eingeführt, wird der Steuerfuss vom Landrat per Dekret innerhalb der gesetzlich fixierten Bandbreiten festgelegt (s. dazu auch Kapitel 5. Erläuterung der Gesetzesänderungen). Dabei sind zu unterscheiden:

Voranschlag der Laufenden Rechnung weist einen Aufwandüberschuss auf:
Aufwandüberschuss im Voranschlagsjahr ist durch Eigenkapital (EK) zu decken .

Voranschlag der Laufenden Rechnung weist einen Ertragsüberschuss auf:
Landrat kann Einkommenssteuerfuss für das Voranschlagsjahr tiefer als 100%, jedoch nicht tiefer als 95% festlegen.

Hinsichtlich einer Senkung des Steuerfusses (von 100% bis zu 95%) wird eine "Kann-Formulierung" vorgeschlagen, während eine allfällige Erhöhung (in Abhängigkeit des jeweiligen Aufwandüberschusses) vorgenommen werden muss. Die "Muss-Formulierung" ist nötig, da sonst der Sanktionsmechanismus nicht wirken kann. Mit der "Kann-Formulierung" wird der Handlungsspielraum des Landrats nicht unnötig eingeschränkt. Die Festsetzung des Steuerfusses innerhalb des gesetzlich definierten Rahmens liegt in der Kompetenz des Landrats.

Die Budgetvorlage wird um zwei Aspekte ergänzt werden. Erstens wird in ihr zwecks Übersicht die Entwicklung des Eigenkapitals der fünf dem Budget vorangegangenen Jahre dargestellt werden. Zweitens wird die wie bis anhin enthaltene Übersichtstabelle, welche den Saldo der Laufenden Rechnung ausweist, erweitert. Zusätzlich zu den bisherigen Angaben wird eine allfällige Entnahme aus dem Eigenkapital (1) und die Variante Steuerfusserhöhung (2) dargestellt werden.

Bei einer reinen Eigenkapitalentnahme wird die Laufende Rechnung vollständig ausgeglichen sein, da die Eigenkapitalentnahme betragsmässig exakt dem ausgewiesenen Saldo entspricht. Muss der Steuerfuss erhöht werden, ist der Saldoausgleich nur annäherungsweise zu erreichen. 23

Hinsichtlich der vorgesehenen Steuerfussanpassungen in Abhängigkeit des Aufwandüberschusses zeigt sich bei aktuellem Steuerertrag (gemäss Voranschlag 2006) das folgende Bild:

Der Steuerfuss wird für die Ertragsschätzung im Rahmen der Budgetierung jährlich auf 100% festgesetzt. Wird z.B. im Budgetjahr X der Steuerfuss auf 103% festgelegt, gilt für das Budgetjahr X+1 wieder ein Steuerfuss von 100%. Das heisst die Basis verschiebt sich nicht automatisch nach oben.
Aus verwaltungsökonomischen Gründen, und weil es sich um die finanziell bedeutendste Position handelt, wird nur der Steuerfuss der kantonalen Einkommenssteuer der natürlichen Personen erhöht oder gesenkt. Auf den Einbezug der Quellensteuer soll verzichtet werden, da bei dieser, ein im Vergleich zur Einkommenssteuer, unterschiedlicher Erhebungsmodus gilt.
Mit dem Instrument der Budgetanträge hat der Landrat die Möglichkeit, auf das Budget Einfluss zu nehmen. Zusammen mit der Lesung des Budgets werden auch die Budgetanträge im Landrat behandelt. Beurteilt der Landrat die Entnahme aus dem Eigenkapital bzw. eine allfällige Steuererhöhung als zu hoch, wird er mit Budgetanträgen eine Aufwandreduktion beantragen. Dadurch kann sich wie bis anhin der Ertrags- bzw. Aufwandsüberschuss des vom Landrat beschlossenen gegenüber dem vom Regierungsrat vorgelegten Budget ändern, wobei dies neu auch die Eigenkapitalentnahme bzw. die Festsetzung des Steuerfusses beeinflussen wird. Bei der Berechnung des Steuerfusses gilt somit als Basis das Budget inklusiv Berücksichtigung der finanziellen Konsequenzen der Budgetanträge.
Der gesetzlich limitierte parlamentarische Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Festlegung des Steuerfusses umfasst 10 Prozentpunkte (Steuerfuss von 95% bis 105%). Reicht der Ertrag bei einem Steuerfuss von 105% immer noch nicht zur Finanzierung des Aufwandüberschusses in der Laufenden Rechnung, braucht es, falls die Steuern erhöht werden sollen, eine Gesetzesrevision, die dem fakultativen Referendum (falls 4/5-Mehr erreicht wird) oder dem obligatorischen Referendum (falls 4/5-Mehr nicht erreicht wird) unterliegt.
Den budgetierten Erträgen aus der Einkommenssteuer kommen im Zusammenhang mit der Defizitbremse eine besonders wichtige Rolle zu, da sie als Basis dienen, um den Steuerfuss festzulegen. Die Budgetierung dieser Erträge basiert auf anerkannten Prognosemodellen. 24
Ferner wird gesetzlich definiert, dass:

4. Flankierende Massnahmen

4.1 Verhinderung von Verschiebungen zur Investitionsrechnung
Die Defizitbremse kann zumindest teilweise durch Verschiebungen von Aufwandposten aus der Laufenden Rechnung in die Investitionsrechnung umgangen werden. So könnte unter Umständen erreicht werden, dass die Defizitbremse nicht greift, obwohl sie greifen müsste, da die Aufwendungen lediglich anders budgetiert werden (nämlich als Investitionsausgaben anstatt als Aufwand in der Laufenden Rechnung). Diese Ausweichreaktion zur Umgehung der durch die Defizitbremse definierten Grenzwerte muss von vornherein erkannt und verhindert werden.
Das Finanzhaushaltsgesetz 25 definiert, dass die Investitionsrechnung diejenigen Ausgaben und Einnahmen eines Rechnungsjahres enthält, die Vermögenswerte mit mehrjährigem Nutzen schaffen. Ausgaben für Investitionen ab 200'000 Franken je Objekt sind in der Regel der Investitionsrechnung und solche unter 200'000 Franken der Laufenden Rechnung zu belasten. Die Einhaltung dieser Bestimmung muss bei Inkrafttreten der Defizitbremse noch stärker als bisher mit entsprechenden Konzernrichtlinien (Verordnung) vorgeschrieben und kontrolliert werden.

4.2 Darstellung der finanziellen Konsequenzen in Vorlagen
Damit der Finanzhaushalt mittelfristig im Gleichgewicht gehalten werden kann, müssen alle Beschlüsse, welche das Parlament zu fällen hat, in einheitlicher Qualität vorbereitet werden. Finanzpolitik wird das ganze Jahr in jeder Landrats- und Regierungsratssitzung bei finanzwirksamen Vorlagen gemacht und nicht nur einmal anlässlich der Budgetdebatte. Vielmehr handelt es sich bei der Budgetdebatte in mancher Hinsicht um die Geschichtsschreibung aller Beschlüsse, die vorher im Landrat gefällt wurden.
Jedem finanzwirksamen Beschluss kommt eine grosse Bedeutung zu. Dementsprechend muss ein besonderes Augenmerk auf die Qualität der für die Beschlussfassung im Parlament vorliegenden Informationen gelegt werden. Das Finanzhaushaltsgesetz berücksichtigt diesen Aspekt, indem der Regierungsrat verpflichtet ist, in finanzwirksamen Vorlagen anzugeben: 26

4.3 Abschreibung Bilanzfehlbetrag
Die Verbuchung eines Aufwandüberschusses in der Staatsrechnung führt zu einer entsprechenden Verringerung des Eigenkapitals. Tritt der Fall ein, dass das gesamte Eigenkapital für die Finanzierung von Aufwandüberschüssen der Laufenden Rechnung nicht ausreicht, resultieren Bilanzfehlbeträge. Das Eigenkapital betrug per Ende 2004 132 Mio. Franken. Wie die Staatsrechnungsabschlüsse zeigen, ist der Saldo der Laufenden Rechnung seit 2001 negativ (s. auch Abbildung 2).
Obwohl aus heutiger Sicht keine Dringlichkeit für die Regelung zum Vorgehen bei einem allfälligen Bilanzfehlbetrag besteht, wird eine solche vorgeschlagen, da die Beseitigung eines allfälligen Bilanzfehlbetrags eine notwendige finanzwirtschaftliche Aufgabe darstellt. Die Beseitigung eines Bilanzfehlbetrags soll vor einem allfälligen Eintreten transparent geregelt werden. Dementsprechend wird ein neuer Passus im Finanzhaushaltsgesetz vorgeschlagen, der verlangt, dass Bilanzfehlbeträge innerhalb von fünf Jahren linear abzuschreiben sind. Der Regierungsrat erachtet dieses Zeitfenster als finanzpolitisch sinnvoll. Der fünfjährige Abschreibungsmodus wirkt als indirekter Konjunkturpuffer. Entscheidend ist jedoch, dass überhaupt ein Zeitfenster festgelegt wird. Schliesslich soll die Abschreibung linear vorgenommen werden, damit nicht der gesamte Betrag im fünften Jahr abgeschrieben werden muss.

5. Erläuterung der Gesetzesänderungen

5.1 Methodische Vorbemerkung
Zentrales Element der Defizitbremse ist der kantonale Einkommenssteuerfuss. Zu dessen Einführung sind das Steuergesetz, das Finanzhaushaltsgesetz und das Finanzausgleichsgesetz anzupassen: Das Steuergesetz regelt das Rechtsinstitut des kantonalen Einkommenssteuerfusses, das Finanzhaushaltsgesetz dessen Anwendung und das Finanzausgleichsgesetz dessen Unwirksamkeit für den Finanzausgleich.
Für das bessere Verständnis werden nachfolgend zuerst die beantragten Steuergesetzesänderungen (Ziffer II) und sodann die beantragten Finanzhaushaltsgesetzesänderungen (Ziffer I) erläutert. Am Schluss folgen die Erläuterungen zur beantragten Finanzausgleichsgesetzesänderung (Ziffer III).

5.2 Steuergesetz

§ 18 bis VIIIa. Normale Staatsteuer
Diese Bestimmung wird aus gesetzessystematischen Gründen eingefügt. Ihr Inhalt ist nicht neu, dieser war bisher in § 19 Absatz 1 geregelt, der formell aufgehoben wird.
Die Bestimmung definiert den Begriff der normalen Staatsteuer. Darauf basieren nun nicht nur wie bisher die Gemeindesteuerfüsse für Einkommen und Vermögen (geltender § 19 Absatz 2), sondern neu auch der kantonale Einkommenssteuerfuss (neuer § 19 bis ). Die eigenständige Bestimmung stellt durch ihre gesetzessystematische Eingliederung sicher, dass die Gemeindesteuern durch die Einführung des kantonalen Einkommensteuerfusses nicht betroffen sind.

§ 19 Absatz 1
Die Aufhebung erfolgt aus gesetzessystematischen Gründen (siehe oben).

§ 19 bis IXa. Kantonaler Einkommenssteuerfuss
Die Bestimmung regelt die steuerrechtlichen Aspekte des kantonalen Einkommenssteuerfusses. Für dessen Bandbreite sowie die dazugehörigen Voraussetzungen wird auf das Finanzhaushaltsgesetz verwiesen.
Der bisherige § 19 bis (Reduktion der kantonalen Einkommenssteuer für die Veranlagungsperioden 1991/92 und 1993/94 sowie landrätliche Steuersenkungskompetenz um 10%) ist zu Folge Zeitablaufs bzw. zu Folge der neuen Steuerfusskompetenz des Landrats gegenstandslos geworden und wird durch die neue Regelung ersetzt.

5.3 Finanzhaushaltsgesetz

§ 16a Abschreibung des Bilanzfehlbetrages
Diese Bestimmung wird neu eingefügt und führt die Abschreibungspflicht für Bilanzfehlbeträge ein. Deren Abschreibung innerhalb von fünf Jahren dient der Umsetzung der Verfassungsnorm, wonach der Finanzhaushalt auf die Dauer ausgeglichen sein soll (§ 129 Absatz 1 Satz 2 Kantonsverfassung, KV, SGS 100).

§ 32a Ertragsüberschuss, Steuerfuss
Diese Bestimmung wird neu eingefügt und regelt die Beziehung zwischen einem Ertragsüberschuss im Voranschlag der Laufenden Rechnung und dem kantonalen Einkommenssteuerfuss. Der Landrat erhält die Möglichkeit, gute Rechnungsabschlüsse in Form beschränkter Steuersenkungen an die Steuerpflichtigen weiterzugeben.

§ 32b Aufwandüberschuss, Steuerfuss
Diese Bestimmung wird neu eingefügt und regelt die Beziehung zwischen einem Aufwand-überschuss im Voranschlag der Laufenden Rechnung und dem kantonalen Einkommenssteuerfuss.
Absatz 1 bestimmt, dass ein Aufwandüberschuss durch Eigenkapital zu decken ist, solange sich dieses auf mehr als 150 Mio. Fr. beläuft.
Absatz 2 bestimmt den kantonalen Einkommenssteuerfuss, den der Landrat im Falle genügenden Eigenkapitals zur Aufwandsüberschussdeckung festzulegen hat: 100%.
Absatz 3 regelt die kantonalen Einkommenssteuerfüsse, die der Landrat im Falle ungenügenden Eigenkapitals zur Aufwandsüberschussdeckung festzulegen hat und zwar in Abhängigkeit zu den budgetierten Einkommenssteuererträgen: 100 - 105 %.
Absatz 4 ist eine Methoden-Regelung, die angesichts der steuerpolitischen Tragweite der Schätzung der Einkommenssteuererträge angezeigt ist.

§ 33a Ertrags- und Aufwandüberschuss in der Staatsrechnung
Diese Bestimmung wird neu eingefügt und regelt die Vorgehen bei Ertrags- und bei Aufwandüberschuss in der Laufenden Rechnung der Staatsrechnung.
Absatz 1 regelt den Verwendungszweck eines Ertragsüberschusses in der Laufenden Rechnung der Staatsrechnung und korrespondiert inhaltlich mit der neuen Funktion des Eigenkapitals (neuer § 32b) sowie mit der neuen Abschreibungspflicht eines Bilanzfehlbetrags (neuer § 16a).
Absatz 2 regelt die Verbuchung bei einem Aufwandüberschuss in der Laufenden Rechnung der Staatsrechnung und dient der Umsetzung der Verfassungsnorm, wonach der Finanzhaushalt auf die Dauer ausgeglichen sein soll (§ 129 Absatz 1 Satz 2 KV).

§ 35 Absatz 4 Buchstabe e sowie Absatz 5
Absatz 4 Buchstabe e wird neu eingefügt und dient einer umfassenden Betrachtungsweise bei finanzwirksamen Beschlüssen.
Absatz 5 wird neu eingefügt und dient der finanzpolitischen Transparenz.

5.4 Finanzausgleichsgesetz

§ 6 Absatz 1 bis
Der Finanzausgleich unter den Gemeinden wird jährlich mit 7% der Staatssteuererträge auf dem Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen sowie auf dem Ertrag und Kapital der juristischen Personen alimentiert (§ 6 Absatz 1 Finanzausgleichsgesetz, SGS 185).
Die Bestimmung wird neu eingefügt und kalibriert den für den Finanzausgleich massgebenden Kantonssteuerertrag bei einem kantonalen Einkommenssteuerfuss von 100%, da dieser nur auf die Kantonsfinanzen und nicht auch auf den Finanzausgleich wirken soll.

5.5 Dekret über den Steuerfuss
Keine Bemerkung


Fortsetzung >>>
Fussnoten:
2 SGS 100
3 Das Beispiel illustriert die Zusammenhänge für einen Finanzhaushalt, der, wie im Kanton BL, Defizite der Laufenden Rechnung und einen negativen Finanzierungssaldo aufweist.
4 § 66 Buchstabe b der Kantonsverfassung (SGS 100)
5 § 29 Absatz 2 ter des Finanzhaushaltsgesetzes (SGS 310)
6 Vorlage an den Landrat Nr. 2003 / 232 A
7 § 44 Absatz 2 des Gesetzes über die Organisation und die Geschäftsführung des Landrats (SGS 131)
8 § 129 Absatz 1 Satz 2 der Kantonsverfassung (SGS 100)
9 § 2 Absatz 1 und § 4 des Finanzhaushaltsgesetzes (SGS 310)
10 § 31 Absatz 1 Buchstabe b der Kantonsverfassung (SGS 100)
11 Das fakultative Finanzreferendum ist bei den einmaligen Ausgaben bei 9 Kantonen und bei den wiederkehrenden Ausgaben bei 11 Kantonen höher angesetzt.
12 § 31 Absatz 1 und 2 der Kantonsverfassung (SGS 100)
13 § 34 Absatz 2 des Finanzhaushaltsgesetzes (SGS 310)
14 § 35 Absatz 4 des Finanzhaushaltsgesetzes (SGS 310)
15 Es existieren verschiedene Arten von Bremsen: Ausgaben-, Schulden- und Defizitbremsen. Als Unterscheidung kann die unmittelbare Zielsetzung dienen. Mit der Ausgabenbremse wird eine Reduktion der Ausgaben angestrebt. Bei der Schuldenbremse steht der Ausgleich der Finanzierungsrechnung im Vordergrund (eine nicht ausgeglichene Finanzierungsrechnung erhöht das Fremdkapital). Bei der Defizitbremse ist das Ziel eine ausgeglichene Laufende Rechnung (eine nicht ausgeglichene Laufende Rechnung verändert das Eigenkapi-tal). Mit dem vorliegenden Modell für Baselland wird angestrebt, dass sich in der Laufenden Rechnung der Aufwand im Gleichschritt mit dem Ertrag entwickelt und somit das Defizit gebremst wird. Deshalb wird die Be-zeichnung "Defizitbremse" verwendet.
16 C.A. Schaltegger (2002): Defizitbremse für den Kanton BL, Gutachten für die Finanzverwaltung des Kantons BL.
17 Die Berücksichtigung der Konjunkturentwicklung ist auf Bundesebene sinnvoll. Auf kantonaler Ebene kann angesichts der zunehmend grenzüberschreitenden Wirtschaftsverflechtungen keine wirkungsvolle Konjunktur-politik etabliert werden. Der Regierungsrat verfolgt eine auf ein langfristig stabiles Wirtschaftswachstum aus-gerichtete Politik, wobei sich die Ausgaben primär an den Einnahmen orientieren. Zudem werden die Investiti-onen seit einigen Jahren auf hohem Niveau konstant gehalten.
18 Zahlen siehe Beilage 5
19 Zahlen siehe Beilage 5
20 Entwicklung der mittel- und langfristigen Verbindlichkeiten, wie Staatsanleihen und Darlehen
21 Zahlen siehe Beilage 5. Ad Zinsaufwand in % des bereinigten Ertrags: Der bereinigte Ertrag entspricht dem Ertrag der Laufenden Rechnung minus durchlaufende Beiträge, Entnahmen aus Spezialfinanzierung und Stiftungen sowie interne Verrechnungen.
22 Sämtliche Daten nominal und damit vergleichbar. Daten bis 1993 beim Kanton und den Gemeinden ohne Be-zirk Laufen, ab 1994 inkl. Bezirk Laufen. Quellen: Statistisches Jahrbuch des Kantons Basel-Landschaft bis 2003; 2004: gemäss Jahresrechnung 2004 des Kantons Basel-Landschaft; 2005 bis 2009: gemäss vom Re-gierungsrat an den Landrat verabschiedeter Voranschlag 2006 des Kantons BL.
23 Muss der Steuerfuss erhöht werden, ist ein vollständiger Ausgleich nicht möglich. Es resultiert bei aktuellem Steuerertrag jeweils pro Steuerfussprozent eine Ertragszunahme bei der Einkommenssteuer der natürlichen Personen von rund 8.4 Mio. Franken (ohne Quellensteuer). Da die Steuerfusserhöhung auf ein Prozentpunkt genau festgelegt werden muss (z.B. 101%, entspricht Steuerertrag bei Steuerfuss 100% plus 8.4 Mio. Fran-ken) und der Aufwandüberschuss innerhalb der definierten Grenzen variieren kann (z.B. Aufwandüberschuss beträgt 1% oder weniger als 2%, d.h. er liegt zwischen 8.4 Mio. Franken und 16.8 Mio. Franken), wird der Sal-do nach Berücksichtigung des zusätzlichen Ertrags aus der Steuerfusserhöhung nicht exakt ausgeglichen sein.
24 U. a. "Finanzhaushaltsmodell" der BAK Basel Economics
25 § 11 Absatz 1 und 2 des Finanzhaushaltsgesetzes (SGS 310)
26 § 35 Absatz 4 des Finanzhaushaltsgesetzes (SGS 310)
27 § 35 Absatz 5 des Finanzhaushaltsgesetzes (SGS 310)
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