Vorlage an den Landrat

6. Umfrage nach Mehraufwand und zusätzlichem Nutzen in der Verwaltung

Bei der Frage nach dem Mehraufwand muss einerseits unterteilt werden nach der Ursache und andererseits muss damit die Frage nach allfälligem zusätzlichem Nutzen verbunden sein.


Die Ursache des Mehraufwandes sei eingeteilt in folgende Felder:




6.1 Mehraufwand wegen der Einführung der Justitiabilität der Beschaffungsver-fahren


Dass die "neu" (per 1. Juli 1998) eingeführte Justitiabilität der Beschaffungsverfahren zu Mehr-arbeit führt, die aus Sicht der Beschaffungsstellen keinen Zusatznutzen mit sich bringt, ist derart offensichtlich, dass diese Art von Mehraufwand auch ohne Umfrage spontan an erster Stelle genannt worden wäre. Dabei muss primär der zusätzliche Zeitaufwand für das Abwarten von Beschwerdefristen, ggf. Zusatzbegründungen nach BeGe § 27 2 sowie die Dauer von Beschwerdeverfahren in Betracht gezogen werden.


Beschwerdeverfahren können sogar sehr teuer zu stehen kommen: verwaltungsinterne Leistungen, Abklärungen durch Ingenieure, Architekten,..., ggf. Anwaltskosten. Dabei sind die Verzögerungen bzw. deren Kosten, vor denen sich die Bauherrschaften in der Regel am meisten fürchten, nicht eingerechnet. Bei Beschwerden, insbesondere mit aufschiebender Wirkung, sind zusätzlich folgende Verzögerungskosten zu nennen: auflaufende Teuerung, länger brachliegende Vorinvestitionen, allfällige Nachforderungen durch beauftragte Firmen für das Vorhalten von Personal und Material, Störung des ganzen Baustellenablaufes und Folgeverzögerungen für im Ablaufprozess nachfolgend vorgesehene Leistungen.


Auf der andern Seite der Skala ist das Beispiel einer Beschwerde zu nennen, welche zwar verwaltungsinterne Abklärungen zur Folge hatte (welche vom Aufwand her nicht unterschätzt werden dürfen), aber sonst keinerlei Auswirkungen auf das auslösende Vorhaben zeitigte. Im Vergleich zu den genannten Kosten sind die immer anfallenden Kosten für formal korrekte Absagen per Einschreiben fast vernachlässigbar.


Die Verwaltung macht sich zwar Gedanken über die Optimierung der Verfahrensabläufe zur Kostenminimierung, ABER : die Justitiabilität ist von übergeordneten Rechtsnormen vorge-geben, daher ist diese nicht diskutierbar.




6.2 Mehraufwand aus administrativen Gründen


Die Mehraufwendungen aus administrativen Gründen können auf die Dauer vernachlässigt werden. Diese bewegen sich im üblichen Rahmen irgend einer Neueinführung mit neuen Musterformularen und Verfahrensanpassungen, also im marginalen Bereich.




6.3 Mehraufwand, weil Leistungen im eigenen Haus erbracht werden müssen, welche bisher vernachlässigt oder von Dritten erbracht wurden


In unterschiedlichem Ausmass werden von verschiedenen Dienststellen Mehrkosten oder auch keine gemeldet. Jene der Justitiabilität sind objektiv als solche zu erkennen, auch wenn daran nichts geändert werden kann.




6.3.1 Leistungsbeschrieb, Zuschlagskriterien und Bewertungsmatrix


Die genaue Beschreibung der gesuchten Leistung (Leistungskatalog) und insbesondere die transparente Nennung der Zuschlagskriterien samt deren Gewichtung bereits in der Ausschreibung ist vom Beschaffungsgesetz gegenüber früher neu verlangt. Zwar tat man sich anfänglich mit den Zuschlagskriterien schwer, aber es zeigt sich in vielen Fällen, dass die Transparenz auch gegen Innen verbessert wird. Schliesslich wird das Thema Bewertungsmatrix oder Begleitbericht zum Vergabeentscheid als Mehraufwand angeführt, dies allerdings von Vergabestellen, welche sich bis anhin als nicht dem Beschaffungsrecht unterstellt wähnten. Bei seriöser Durchführung eines Beschaffungsverfahrens sind diese Informationen ohnehin alle zu sammeln, darzustellen und auszuwerten. Der Beschrieb der gesuchten Leistung, welcher gelegentlich von wenig beschaffungs-routinierten Dienststellen als neue, zusätzliche und aufwändige Arbeit moniert wird, stellt - gerade bei komplexen, grossen Beschaffungen - nicht bloss eine Selbstverständlichkeit, sondern geradezu ein MUSS dar. Aus diesem Grund dürfen für derartige Arbeiten keine oder jedenfalls keine wesentlichen Mehraufwendungen geltend gemacht werden, höchstens jene der Umstellung auf neuen Formulare und Darstellungen. Immerhin gehört es zum Kerngeschäft der Verwaltung zu wissen, was man von Dritten bestellen will, wie die Steuergelder eingesetzt werden.




6.3.2 Ausschreibung von Dienstleistungen


Dass die Dienstleistungen, allen voran die überwiegend geistigen Leistungen der Planer, Architekten und Ingenieure ausschreibungspflichtig wurden, bringt eine Praxisänderung und offensichtlich auch Mehraufwand mit sich. Dass aber auch bei Dienstleistungen vor Auftragser-teilung eine präzise Definition des Auftrages erfolgt, scheint an sich eine Selbstverständlichkeit zu sein. Ist diese Definition aber erarbeitet, so ist an sich die Grundlage für ein Beschaffungs-verfahren bereitgestellt. Diese Arbeit dürfte eigentlich nicht als Mehraufwand deklariert werden. Dass aber Mehraufwand entsteht, liegt eben bereits darin begründet, dass heute im Dienst-leistungsbereich manche Arbeit ausgeschrieben werden muss, die früher freihändig vergeben wurde. Diese Mehrarbeit wird denn auch mit unterschiedlicher Akzentuierung angeführt, interessanterweise jedoch nicht von allen.


Für Vorhaben, in welchen das Finden der geeigneten Lösung und/oder Erscheinungsform im Vordergrund steht, gibt es - jedenfalls für einige Branchen - alternative Lösungen, welche längst vor dem Inkrafttreten des aktuell geltenden Beschaffungsrechtes mit Erfolg praktiziert werden: Gesamtleistungs-, Planungs-, Architektur-Wettbewerbe mit und ohne Kombination mit Machbar-keitsstudien in mehrstufigen Verfahren. Bei entsprechend komplexen, grösseren Vorhaben ist der doch beträchtliche Aufwand dafür gerechtfertigt.




6.3.3 Ausschreibung von Gütereinkäufen


Obwohl die Güterbeschaffung auf Anhieb als problemlos erscheint, sind bei genauerem Hinsehen vereinzelt Probleme zu erkennen. Dass die Kompatibilität von Geräten, Maschinen und Anlagen zu Vorbestehendem ein ernst zu nehmendes Kriterium darstelle, wird in keiner Weise bestritten. Allerdings heisst dies nicht automatisch, dass Beschaffungen, die zu Vorbestehendem (Maschinen, PC, Fahrzeugpark, Anlagen,...) kompatibel sein müssen, generell und unbesehen als Ausnahmen freihändig erfolgen können. Von einzelnen Beschaffungsstellen wird dies als lästiger, unbefriedigender Mehraufwand empfunden. Andere, welche den empfoh-lenen Weg über die Ausschreibung von Rahmenverträgen eingeschlagen haben, berichten im Nachhinein von einem lohnenden Aufwand.




6.4 Zusätzlicher Nutzen


Dem Mehraufwand muss zwingend ein zusätzlicher Nutzen entsprechen. Justitiabilität und Transparenz als grundsätzliche Werte stellen an sich einen zusätzlichen Nutzen nach Rechts- und Demokratieverständnis unserer Gesellschaft dar. Für wen diese Werte im Einzelfall dann einen Zusatznutzen darstellen, muss offen bleiben.


Es sei allerdings daran erinnert, dass für die Anbietenden nur dann ein Nutzen als Folge eines Beschaffungsverfahrens empfunden wird, wenn dies mit dem Zuschlag für die eigene Firma endet. Für die andern Mitanbietenden ist subjektiv kein Nutzen erkennbar, so jedenfalls die Äusserungen in der Praxis. Dies obwohl aus einem Wettbewerbsverfahren ohne erfolgreichen Ausgang sicherlich Lehren gezogen werden können, die in Folgeverfahren den Erfolg bringen könnten. Dies ist auch einer der Gründe, warum unter dem Titel Transparenz die wesentlichen Vorteile des jeweiligen erfolgreichen Angebotes im Zuschlagsentscheid, der für alle Verfahrens-teilnehmer erhältlich ist.




6.4.1 Qualitätsgewinn


Der Zusatznutzen liegt primär - durchgehend durch alle Verfahren - in der systematischen Vorgehensweise, welche nebst den positiven Effekten bei Standardisierung, Dokumentierung sowie Transparenz bei der einen oder andern Vergabestelle eine straffere, objektivere und intensivere Bearbeitung und somit auch Qualitätssteigerungen mit sich gebracht haben.




6.4.2 Preiseffekte


Der Nutzen durch verbesserten Wettbewerb und daher generell tieferen Preis wurde kaum genannt. In jenen Verfahren, in welchen Wettbewerb direkt preiswirksam wird, haben wir in in der kantonalen Verwaltung (überwiegend) bereits eine lange Wettbewerbstradition. In den andern Branchen, in welchen unsere Wettbewerbserfahrung noch jung ist, stehen eher qualitative Kriterien im Vordergrund, somit bleiben deutlich erkennbare Preiseffekte in jedem Fall aus. Grundsätzlich ist festzuhalten, dass - gerade wegen unserer bereits wettbewerbsorientierten Tradition - allfällige Preiseffekte des Wettbewerbes ohnehin durch die konjunkturell bedingten Effekte überlagert werden und daher nicht eindeutig erkennbar sind.


Was hingegen als eine Art Preiseffekt aufgeführt werden kann: Wettbewerb mit einer offenen Anbieterschaft kann als Prävention gegenüber Absprachen aller Art (technischer wie auch preislicher) deklariert 1 werden. Versuche in der Praxis haben erkennen lassen, dass unter der Bedingung, dass sich die Anbietenden eines geschlossenen, bekannten Angebotskreises sicher wähnenden, Phänomene bei Preisen und auch Leistung erscheinen lassen, welche im offenen, anonymisierten Wettbewerb nicht zu beobachten sind: insbesondere Preise steigen kurzfristig in wundersame Höhen, die kurz darauf unter offener, effektiver Konkurrenz bei weitem nicht mehr erreicht werden. So wurde in solchen Testfällen plötzlich Angebotspreise von 1/3 und mehr über dem Kostenvoranschlag erreicht, was in den Jahren davor und in anschliessenden Verfahren, in welchen wieder tatsächlicher Wettbewerb herrschte, nicht vorgekommen ist.


Diese Erkenntnisse aus der Praxis entsprechen den auch tatsächlich den bekannten Thesen aus der allerwärts anerkannten Theorie der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften 2 , dass in einem geschlossenen Markt sich die Anbietenden rasch organisieren, somit quasi nahezu im Sinne eines Angebots-Oligopols oder gar Angebots-Monopols auftreten und daher das Preis-niveau aufgrund ihrer Marktmacht hausgemacht gegenüber dem Marktpreis erhöhen. Dabei profitieren einige wenige (der jeweilige Anbieter) von den öffentlichen Mitteln, die der Allgemein-heit dienen müssen. Bei zu hohen Preisen können mit den gleichen Mitteln weniger Leistungen eingekauft werden, was der Summe der Steuer- und Gebührenzahler einen Nutzenverlust zufügt.


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Fussnoten:


1 Vgl. dazu auch die Veröffentlichungen von Transparency Switzerland, Chairman Philippe Lévy, www.transparency.ch ; Transparency International, Peter Eigen Chairman of the Board of Directors, www.transparency.com oder etwa die Ausführungen von Prof. Dr. Johann Graf Lambsdorff, Lehrstuhl für Volkwirtschaftstheorie, insbesondere The Economics of Corruption, www.wiwi.uni-passau.de/lehrstuehle/lambsdorff .


2 z.B. J. Schuhmann, Grundzüge der mikroökonomischen Therorie, 1972, Berlin Heidelbergn New York; P.A. Samuelson, Economics, 1967, New York; W.H. Baranson & J.M.Litvack,Macroeconomics, 1976 New York, Hagerstow, San Francisco, London; E.H. Chamberlin, The theorie of monopolistic competition, a reorientation of the theorie of value, 1933/1965, Cambridge, Massachusetts; W. Fellner, Competition among the few, oligopoly and similar market structures, 1949, New York; R.L. Hall, Price theory and business behavior, 1939/1951 Oxford; J. Robinson, The economics of imperfect competition, 1933, London; Peter Bernholz, Preise und Märkte, Vorlesungen an der UNI Basel 1974 bis 1996; u.a.m.