Vorlage an den Landrat

1. Einleitung

1.1. Ausgangslage


Der moderne Bundesstaat besticht seit der Gründung durch seine Vielfalt; er ist polykulturell (mehrkonfessionell und mehrsprachig), stark föderalistisch durch gleichberechtigte Kantone und teilautonome Kommunen, sowie aussenpolitisch neutral und humanitär ausgerichtet. Er verfügt über eine beeindruckende Migrations- und Integrationsgeschichte, die bis vor 150 Jahren vor allem durch Auswanderung geprägt war. Seit der Gründung auf der Grundlage der liberalen Verfassung von 1848 ist der Ausländeranteil von 3% (im damaligen Agrarland) bis 1911 auf 17% gestiegen. Eine erste grosse Einwanderung in die Schweiz erfolgte zwischen 1888 und 1914 im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Entwicklung und der Erschliessung durch den Bau der Eisenbahnen. Die ausländischen Arbeitskräfte konnten sich damals frei in der Schweiz niederlassen und verfügten über volle Mobilität. Staats- und gesellschaftspolitisch im Vordergrund standen die Assimilation und Einbürgerung. Im und nach dem ersten Weltkrieg wurde die internationale Freizügigkeit beschränkt. Es folgte die Wirtschaftskrise der Dreissiger Jahre. Der Ausländeranteil ging zwischen 1914 und 1941 von 15.4% auf 5.2% zurück.


Die anhaltende Hochkonjunktur nach dem zweiten Weltkrieg liess die ausländische Bevölkerung wieder anwachsen (der Ausländeranteil stieg zwischen 1950 und 1970 von 6% auf 16%). Da diese Migration vorwiegend arbeitsmarktrechtlich motiviert war, vollzog sich auch die Integration über den Arbeitsmarkt oder bezüglich der Kinder der Immigrierten über die Schule. Die weiterführende umfassende gesellschaftliche Integration erfolgte nicht oder nur bedingt. Die Ausländerpolitik des Bundes verstand sich als Rekrutierungspolitik in Funktion des Arbeitsmarktes und der wirtschaftlichen Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften. Die Integration gehörte zwar mit zu den erklärten Zielen dieser Politik, sie wurde aber hauptsächlich als Aufgabe der Sozialpartner verstanden.


In den Neunziger Jahren zeigte sich, dass sich der Bedarf der Wirtschaft auf qualifizierte Fachleute konzentriert und die Zuwanderung ausserhalb der arbeitsmarktlichen Rekrutierung an Bedeutung gewinnt, namentlich durch Familiennachzug und binationale Heiraten. Heute ist jede dritte in der Schweiz geschlossene Ehe eine binationale. Es wurde erkannt, dass es einer ergänzenden, namentlich auf Familien, Jugendliche und Kinder ausgerichteten Integration bedarf (vgl. § 4 Absatz 2). In den Medien wurden hauptsächlich Flüchtlinge und Asylbewerber thematisiert, obwohl sie an der Migration nur mit wenigen Prozenten beteiligt sind.


Heute beträgt der Ausländeranteil an der schweizerischen Wohnbevölkerung 20%; im Kanton Basel-Landschaft 17.7% (Stand Ende 2004). Der Ausländeranteil eines Landes spiegelt seit jeher vor allem die Wirtschaftskraft. So beträgt dieser in den reichsten europäischen Ländern, Luxemburg und Liechtenstein, rund 37%, und in den ärmsten, Albanien und Rumänien, 0.4%. In unseren Nachbarländern beträgt er: Deutschland 9%, Frankreich 10.6%, Italien 2.8% und Oesterreich 9.4% (Stand Oktober 2002).


Wichtig für die Planung der Integrationspolitik ist neben der wirtschaftlichen die demographische Entwicklung. Die Schweiz ist einerseits wie ganz Europa von geringen Geburtsraten betroffen, andererseits steigt die Lebenserwartung. Europas Bevölkerung altert und schrumpft, die Bevölkerung in der Schweiz wird dank dem hohen Anteil an (mehrheitlich jungen) Migrantinnen und Migranten im Gegensatz zu Italien oder Deutschland, die jährlich um 1% schrumpfen, erst in circa 20 Jahren abnehmen. Von der Altersstruktur her ist die ausländische Bevölkerung jung: so entfallen auf 100 Personen im Erwerbsalter nur 8 im Rentenalter gegenüber 30 bei der schweizerischen. Dies erklärt auch, dass über ein Drittel der in der Schweiz geborenen Kinder eine ausländische Staatsangehörigkeit haben. Ausländerinnen der ersten Generation haben 2.0, Schweizerinnen und Ausländerinnen der zweiten Generation 1.2 Kinder pro gebährfähige Frau ("Fruchtbarkeitsziffer"), für die Reproduktion der Bevölkerung bräuchte es 2.1 Kinder pro Frau. Über die Hälfte der ausländischen Bevölkerung lebt seit mehr als 15 Jahren in der Schweiz oder ist in der Schweiz geboren. Über ein Viertel des gesamten Arbeitsvolumens wird von ausländischen Arbeitskräften erbracht. Ein Drittel der Gesamtbevölkerung sind Immigranten oder haben einen Migrationshintergrund. Die Migration hat die Schweizer Bevölkerung in den letzten Jahren stärker geprägt als klassische Einwanderungsländer wie die USA, Kanada oder Australien. Über 620'000 SchweizerInnen leben im Ausland, Tendenz zunehmend. Die Forschung geht davon aus, dass sich die Zuwanderung trotz Öffnung der Europäischen Union nach Osteuropa nicht wesentlich ändern und sich die Auswanderung ebenfalls im bekannten Rahmen entwickeln wird. Europas Bevölkerungsverlust wird auch durch tendenziell zunehmende Einwanderung nicht ausgeglichen. Die Integration ist also vor allem qualitativ gefordert und neben den neu Zuwandernden wesentlich auf die bereits in der Schweiz lebenden Migrantinnen und Migranten auszurichten, die noch der Integration bedürfen.


Die Bevölkerungs-Prognosen für die Basler Kantone gehen bis 2040 von einem Bevölkerungsrückgang von 5% in Baselland und von 10 bis 20% in Basel-Stadt aus. Die Anzahl Ausländer bewegt sich im Kanton Basel-Landschaft im Rahmen von 47'000, in Basel-Stadt von 55'000 (Stand Ende 2004).




1.2. Integration - eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe


In der Botschaft des Bundesrates vom März 2002 zu einem neuen Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) ist der aktuelle Diskussionsstand zur Integration erläutert. Die Integration ist als gesamtgesellschaftliche Aufgabe bezeichnet. Dies aufgrund der Erkenntnis, dass Integrationsprozesse unterstützt und begleitet werden müssen, und zwar auch durch den Staat. Es sei Aufgabe der Behörden, Rahmenbedingungen zu schaffen, um allen einen chancengleichen Zugang zu den gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Ressourcen zu ermöglichen. Aufgrund der (alternden) Bevölkerungsstruktur und des grossen Potenzials von 1.5 Mio (relativ jungen) Migrantinnen und Migranten aus 200 Ländern liegt es im Landesinteresse, diese möglichst zu integrieren, ihr Potenzial zu entfalten und zu nutzen und so mit ihnen unsere gemeinsame Zukunft zu gestalten.


Integration ist deshalb zu einer Gesamt- und Querschnittsaufgabe geworden, die alle gesellschaftlichen Bereiche betrifft. Sie ist von der Gesellschaft sowie von den Behörden auf allen drei Ebenen (Bund, Kantone, Städte und Gemeinden) gemeinsam wahrzunehmen. Aus der Sicht des Bundes können dabei drei "Säulen" der Integration unterschieden werden:




1.3. Begriff und Ziele der Integration


Der Bundesrat umschreibt in seiner Botschaft zur (gescheiterten) Revision des Bürgerrechts 1 die Integration wie folgt:


Integration bedeutet die Aufnahme in die schweizerische Gemeinschaft und die Bereitschaft der ausländischen Personen, sich in das gesellschaftliche Umfeld einzufügen, ohne deswegen ihre Eigenart und Staatsangehörigkeit preiszugeben. Die Integration wird heute allgemein als gegenseitiger Annäherungsprozess zwischen der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung betrachtet, welcher sowohl die Bereitschaft der Ausländer und Ausländerinnen zur Eingliederung als auch die Offenheit der schweizerischen Bevölkerung voraussetzt.


In seiner Botschaft zum AuG 2 umschreibt der Bundesrat die Ziele der Integration folgendermassen:
Ziel jeglicher Integrationsbemühungen, die sowohl von den zugezogenen Personen als auch von der Aufnahmegesellschaft ausgehen müssen, ist ein Zusammenleben, das von Achtung und Toleranz geprägt ist. Von den Ausländerinnen und Ausländern wird dabei nicht verlangt, dass sie ihre persönliche Lebensauffassung oder ihre Herkunft aufgeben. Vielfalt ist ein wesentliches Element jeder freiheitlichen Ordnung, welches zu schützen ist. Indessen bilden demokratische und rechtsstaatliche Prinzipien die unabdingbare Voraussetzung für ein friedliches Zusammenleben. Von allen Ausländerinnen und Ausländern, welche sich in der Schweiz aufhalten, ist deshalb zu verlangen, dass sie die Rechtsordnung und die für ein friedliches Zusammenleben elementaren Verhaltensregeln und Prinzipien - wie z.B. den Grundsatz der Gleichheit der Geschlechter, die Achtung gegenüber Andersdenkenden und Andersgläubigen, das Gewaltmonopol des Staates oder den Verzicht auf gewaltsame Konfliktlösung - respektieren. Der Staat hat diese Werte auch gegenüber kulturell begründeten abweichenden Ansprüchen zu verteidigen.


Integration kann nur gelingen, wenn Ausländerinnen und Ausländern echte und effektive Möglichkeiten gewährt werden, am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben in der Schweiz teilzuhaben.
Die Integration umfasst gemäss der vom Bund formulierten Integrationspolitik alle Bestrebungen, die dem gegenseitigen Verständnis zwischen der schweizerischen und der ausländischen Bevölkerung dienen. Zentrale Anliegen sind auch das Zusammenleben auf der Basis gemeinsamer Grundwerte und Verhaltensweisen, die Information der Migrantinnen und Migranten über unsere Einrichtungen, Rechtsvorschriften und Lebensbedingungen sowie die Schaffung von günstigen Rahmenbedingungen für die Chancengleichheit und für die Teilnahme am Gesellschaftsleben.


Das regierungsrätliche Leitbild des Kantons Basel-Stadt von 1999 zur Integrationspolitik beschreibt die Integration als Herstellung der tatsächlichen Chancengleichheit mit Zugang zu allen Statuspositionen nach dem Prinzip "Fördern und Fordern" und als einen dynamischen Prozess (Ideen und Konzepte, die noch vor einigen Jahren ihre Gültigkeit hatten, sind heute z.T. unanwendbar geworden, und die jetzt diskutierten Denkmodelle mögen in einigen Jahren überholt sein) und als einen gesamtgesellschaftlichen Prozess, für den alle Beteiligten (Migrantinnen und Migranten, Schweizerinnen und Schweizer) in gegenseitigem Nehmen und Geben mitverantwortlich sind.


Der Entwurf vom April 2003 für ein Integrationsleitbild des Kantons Aargau beschreibt die Integration als einen fortlaufenden, nie abschliessenden Prozess. Sie wirkt langfristig und soll den sozialen Frieden in der Schweiz fördern, indem sie soziale Probleme vermindert, der Desintegration entgegenwirkt und Folgekosten verringert. In diesem Sinne sind Adressaten der Integration nicht nur die auf Dauer hier lebenden Migrantinnen und Migranten, sondern auch die Schweizerinnen und Schweizer.


Fortsetzung >>>
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Fussnoten:


1 BBl 2001 1942


2 BBl 2002 3797