Vorlage an den Landrat

7. Finanzierung

7.1 Kostenbeteiligung der Unterhaltspflichtigen (§ 28a SHG)


Die Regelung der Kostenbeteiligung der Unterhaltspflichtigen wird neu für beide Arten der Unterbringung, ob Heim oder Pflegefamilie, gleich gehandhabt. Im Unterschied zur jetzigen Regelung mit einem festen Betrag, wird mit der Gesetzesänderung die Kostenbeteiligung der Unterhaltspflichtigen abgestuft nach Massgabe ihrer finanziellen Leistungskraft. Dabei legt der Regierungsrat die Abstufungen und eine obere Beteiligungsgrenze fest. Bei ungenügender finanzieller Leistungskraft entfällt die Kostenbeteiligung. Der Regierungsrat erlässt Bestimmungen über das massgebende Jahreseinkommen, das für die Berechnung der finanziellen Leistungskraft angewendet wird.


Selbst für einkommensstarke Familien ist eine Kostenbeteiligung bis zur Vollkostenübernahme kaum vorstellbar, angesichts von Heimkosten bis zu 10'000 Franken pro Monat. In der Praxis ist davon auszugehen, dass in einem solchen Fall eine Heimunterbringung kaum mehr zustande käme und dem Kindeswohl ungenügend Rechnung getragen wird. Für viele betroffene Familien wird die Kostenbeteiligung nicht erheblich von der heute einheitlich geltenden Pauschale von 520 Franken pro Monat abweichen. Im Fall von sehr starker finanzieller Leistungskraft wird die Beteiligung mehr als doppelt soviel betragen.


Neu werden zweckgerichtete Sozialversicherungsleistungen bei der Kostenbeteiligung mit einbezogen werden. Dabei geht es vor allem um jene Situationen, in denen Leistungen der IV oder der Ergänzungsleistungen für die Kosten ausgerichtet werden, die durch die Fremdunterbringung und Betreuung verursacht werden. Es kann sich dabei um Ergänzungsleitungen zu Zusatzrenten der AHV oder der IV, Hilflosenentschädigungen der IV und Kostgeldbeiträge der IV für hilflose Minderjährige handeln.


In den verhältnismässig wenigen Situationen, in denen mündige Jugendliche sich in Heimen oder - vereinzelt - in Pflegefamilien aufhalten, beteiligen sie sich ebenfalls nach Massgabe ihrer finanziellen Leistungskraft sowie mit zweckgerichteten Sozialversicherungsleistungen.


Es ist Aufgabe der indizierenden Stelle oder der anordnenden Behörde den Sachverhalt für die Verfügung der Kostenbeteiligung abzuklären. Die Kostenbeteiligungen werden von der Fachstelle für Sonderschulung, Jugend- und Behindertenhilfe verfügt.


Bei Pflegeverhältnissen werden die Kostenbeteiligungen durch die Fachstelle bei den Unterhaltspflichtigen eingezogen. Dies ist im Falle einer Unterbringung in einer Pflegefamilie von Vorteil, um das Verhältnis zwischen Herkunftsfamilie und Pflegefamilie nicht zusätzlich zu belasten. Bei Heimunterbringungen stellt das Heim auf Grund der Verfügung der Fachstelle den Unterhaltspflichtigen Rechnung. Erst wenn sich beim Einzug der Kostenbeteiligung Schwierigkeiten ergeben, übernimmt der Kanton die Aufgabe des Einzuges. Diese Form der Kostenbeteiligung entlastet die kommunalen Sozialhilfebehörden und die Gemeindeverwaltungen.


Mit dieser Lösung liegt das Rechnungswesen für die Aufenthalts- und Betreuungskosten vollständig bei der kantonalen Fachstelle. Verbunden ist dies mit einem zusätzlichen personellen Aufwand auf Seiten des Kantons. Ob der Mehraufwand mit den vorhandenen Arbeitskapazitäten aufgefangen werden kann, hängt vor allem von der Zahlungsmoral der Unterhaltspflichtigen ab. Leider ist die Zahlungsmoral in letzter Zeit drastisch gesunken, so dass die Fachstelle zu aufwändigen Inkassoverfahren gezwungen wird. In der Vorlage wird mit einer 20%-Stellenerweiterung gerechnet, die jedoch nur bei Bedarf realisiert wird.



7.2 Kostentragung


Weil die Unterbringung in Pflegefamilien neu nach den Bestimmungen über die Jugendhilfe im Sozialhilfegesetz abgewickelt wird, richtet sich auch die Kostentragung nach diesem Modell. Das bedeutet, dass wie bei den Heimunterbringungen der Kanton die Bestimmungen vollzieht und vorerst die Kosten übernimmt. Die Gemeinden vergüten dem Kanton die Kosten für die Jugendhilfe, das heisst die Aufenthalts- und Betreuungskosten in Heimen und Pflegefamilien.


Der einzelne Gemeindeanteil richtet sich nach der Finanzausgleichsgesetzgebung (§ 36 SHG). Diese Form der Kostentragung hat sich bei der Heimunterbringung bewährt. Sie stellt sicher, dass Massnahmen der Jugendhilfe in erster Linie unter dem Aspekt des Kindesschutzes und im Interesse der betroffenen Kinder und Jugendlichen ergriffen werden und nicht primär von finanziellen Überlegungen geleitet werden. Das andere Modell, die lineare Übernahme der Kosten durch die betroffene Gemeinde hätte zur Folge, dass beispielsweise eine kleine Gemeinde in Folge einer Heimunterbringung über Gebühr belastet würde. Dies kann dazu führen, dass eine an sich fachlich gerechtfertigte Massnahme der Jugendhilfe aus finanziellen Gründen nicht ergriffen wird. Die basellandschaftliche Methode der Kostentragung der stationären Jugendhilfemassnahmen geht von einer „Risikogemeinschaft" der Gemeinden aus und wird im schweizerischen Vergleich als vorbildlich gelobt. Die Ausdehnung dieser Finanzierung auf die Unterbringung in Pflegefamilien ist konsequent.


Bisher sind die festen Kostenbeteiligungen subsidiär Leistungen der Sozialhilfe. Mit der neuen Regelung der abgestuften Kostenbeteiligung entfällt die Übernahme durch die Sozialhilfe. Die Sozialhilfeausgaben der Gemeinden werden entlastet. Die neue Lösung verhindert, dass ausschliesslich wegen einer Fremdunterbringung von Kindern und Jugendlichen eine Familie sozialhilfebedürftig wird. Konsequenterweise wird bei der Festlegung des Unterstützungsumfanges im Sozialhilfegesetz (§ 6 Absatz 1) die Fremdbetreuung nicht mehr aufgeführt.


Beim Kanton bleiben die Kosten der Fachstelle für Sonderschulung, Jugend- und Behindertenhilfe für Planung, Koordination, Verwaltung und Aufsicht der stationären Angebote der Jugendhilfe (Heime und Pflegefamilien). Folgerichtig werden die Direktbeiträge an Einrichtungen für Pflegefamilien, wie den Pflegefamiliendienst beider Basel, ausschliesslich vom Kanton getragen.


8. Organisatorische und finanzielle Auswirkungen

8.1 Organisatorische Auswirkungen


8.1.1 Konsequenzen der Ausweitung der Bewilligungspflicht


Die Erfassung der Pflegeverhältnisse ist heute ungenügend. Insbesondere werden die Unterbringungen in ausserkantonalen Pflegefamilien erst seit einem Jahr systematisch erfasst. Dabei können nur Pflegeverhältnisse erfasst werden, bei denen ein Sozialdienst oder eine Amtsvormundschaftsstelle beteiligt sind. Die Ausweitung der Bewilligungspflicht auf Unterbringungen innerhalb der Verwandtschaft und auf Pflegeverhältnisse bis zum Erreichen der Volljährigkeit wird zu einer umfassenden Erfassung aber auch zu einem grösseren Aufwand bei den Vormundschaftsbehörden und bei der kantonalen Fachstelle führen.


Ein Mehraufwand entsteht durch vermehrte
- Bewilligungsabklärung für die Vormundschaftsbehörden durch die Sozialdienste,
- Aufsichtsausübung durch die Vormundschaftsbehörden,
- Erfassen der Pflegeverhältnisse durch die kantonale Fachstelle.


Der Umfang des Mehraufwandes lässt sich nicht voraus sagen, da über die Zahl der Pflegeverhältnisse innerhalb der Verwandtschaft keine Informationen vorliegen. Die Ausweitung auf Pflegeverhältnisse auf Jugendliche bis 18 Jahre dürfte nur einen geringen Mehraufwand im Bewilligungsverfahren verursachen, da wahrscheinlich die meisten Jugendlichen bereits vor Abschluss der Schulpflicht in Pflegefamilien untergebracht werden und damit bereits eine Bewilligung vorliegt.


Durch die kürzlich erfolgte Revision der eidgenössischen Bestimmungen über die Adoption wurden die Vormundschaftsbehörden in diesem Bereich auf den 1.1.2003 entlastet. Artikel 316 Absatz 1bis regelt, dass für Pflegekinder, die zum Zweck der späteren Adoption aufgenommen werden, eine einzige kantonale Behörde zuständig ist.



8.1.2 Auswirkungen bei Beratung und Information


Mit der Aufnahme der Tätigkeit des Pflegefamiliendienstes beider Basel (siehe 4.1) können Umfang und Qualität der Unterstützung der Pflegefamilien durch Information, Beratung, Aus- und Weiterbildung stark verbessert werden. Zudem wird durch die Vermittlungstätigkeit des Dienstes und das differenziertere Unterbringungsangebot die Arbeit der unterbringenden Sozialdienste und Behörden erleichtert. Die kantonale Fachstelle, die bisher diesen Teil ihrer Aufgabe nur minimal bewältigen konnte, wird entlastet.


In den letzten Jahrzehnten hat der Kanton Basel-Landschaft wenig in die Entwicklung des Pflegefamilienangebotes investiert. Die jetzigen Anstrengungen sind nötig, wenn es gelingen soll, die Unterbringungen in Pflegefamilien als gleichwertiges Angebot im Vergleich zu den Heimunterbringungen zu fördern. Dazu braucht es verstärkte Informations- und Beratungstätigkeit, um erstens die bestehenden Pflegefamilien zu unterstützen und zweitens neue Familien für diese Aufgabe zu gewinnen.


Wie sich das Angebot entwickelt und ob sich eine Verschiebung der heute bevorzugten Unterbringung in Heimen zu Gunsten von Unterbringungen in Pflegefamilien ergibt, wird erst durch eine Evaluation des Projektes nach frühestens zwei Jahren festgestellt werden können.



8.1.3 Auswirkungen der Beiträge an Aufenthalte in Pflegefamilien und der Neuregelung der Kostenbeteiligung der Unterhaltspflichtigen.


Mit der Gleichstellung der Finanzierung von Aufenthalten in Pflegefamilien mit jenen in Heimen ergibt sich in jenen Situationen, in denen bisher die Sozialhilfe involviert war, für die kommunalen Behörden und Dienste eine administrative Vereinfachung, da eine Meldung an das kantonale Sozialamt wegfällt. Statt der bisherigen Sozialhilfeberechnung müssen indizierende Stellen und Behörden die finanzielle Leistungskraft der Unterhaltspflichtigen berechnen. Die kantonale Fachstelle wird dazu Hilfsmittel entwickeln und die kommunalen Stellen beraten und unterstützen. Ein organisatorischer Mehraufwand ergibt sich für jene Unterbringungen in Pflegefamilien, die bis jetzt nicht über die Sozialhilfe finanziert wurden. Eine Quantifizierung ist im jetzigen Zeitpunkt nicht möglich.


Mehraufwand entsteht für die kantonale Fachstelle. Zu den neuen Aufgaben gehören:


8.2 Personelle Konsequenzen


Die Fachstelle schätzt den personellen Mehraufwand für die administrativen Arbeiten auf ein 20%-Pensum im Sekretariat, wenn von zirka 80 Unterbringungen in Pflegefamilien und 320 Unterbringungen in Heimen ausgegangen wird. Der Mehraufwand entsteht durch die Fakturierung der Kostenbeteiligung der Unterhaltspflichtigen in Pflegeverhältnissen und durch das Inkasso säumiger Zahlerinnen und Zahler der Kostenbeteiligung bei Heimunterbringungen. Durch die Entlastung in der Informations- und Beratungstätigkeit durch den Pflegefamiliendienst sollten die bisherigen Kapazitäten der Fachstelle von zirka 30-Stellenprozent für die Anerkennungsverfahren für Pflegefamilien, das Controlling des Pflegefamiliendienstes und die Unterstützung der Gemeinden in ihren Aufgaben ausreichen.



8.3 Finanzielle Konsequenzen


8.3.1 Beiträge an Aufenthalte in Pflegefamilien


Bei der nachstehenden Kostenberechnung wird von folgenden Annahmen ausgegangen:


Zahl der Unterbringungen


Höhe der Beiträge


8.3.2 Neuregelung der Kostenbeteiligung der Unterhaltspflichtigen


Von den Beiträgen des Kantons kommen die nach finanzieller Leistungskraft abgestuften Beiträge der Unterhaltspflichtigen in Abzug. Für die Berechung muss von einer Schätzung ausgegangen werden, weil keine Erfahrungszahlen vorliegen.


8.3.3 Anrechnung zweckgerichteter Sozialversicherungsleistungen (siehe 7.1)


Diese Leistungen wurden bisher bei der Kostenbeteiligung der Unterhaltspflichtigen nicht berücksichtigt. Deshalb ist auch nicht bekannt, in wie vielen Fällen solche Sozialversicherungsgelder tatsächlich fliessen. In der Berechnung wird von 50000 Franken jährlich ausgegangen.


8.3.4 Kostenzusammenstellung der Beiträge an Unterbringungen in Pflegefamilien


Das kantonale Sozialamt schätzt, dass 2003 für Unterbringungen in Pflege- und Grosspflegefamilien durch die Sozialhilfe der Gemeinden zirka 900000 Franken aufgewendet wurden. Um diesen Betrag würde die Sozialhilfe der Gemeinden entlastet. Der geschätzte Mehraufwand für Unterbringungen in Pflegefamilien beträgt demgemäss etwas mehr als eine halbe Million Franken. Mittelfristig ist es möglich, dass durch eine Verlagerung von Heimunterbringungen zu Pflegeverhältnissen ein Teil des Mehraufwandes kompensiert werden kann.



8.3.5 Beiträge an Aufenthalte in Heimen


Dadurch, dass Grosspflegefamilien den Status von Heimen bekommen sind bei den Heimunterbringungen neu rund 10 Aufenthalte in Grosspflegefamilien zu rechnen. Die Kosten dafür belaufen sich auf zirka 400000 Franken. Ein Teil davon wird heute durch die Sozialhilfe finanziert. Dieser Anteil wird auf 50% geschätzt.


Die Umstellung bei der Berechnung der Kostenbeteiligung sollte kostenneutral sein. Heute werden in rund der Hälfte der Fälle die Kostenbeteiligungen von 520 Franken pro Monat von den Unterhaltspflichtigen aufgebracht. In den anderen Fällen übernimmt die Sozialhilfe der Gemeinden die Kostenbeteiligung. Für das Jahr 2003 wird von Sozialhilfeausgaben für die Kostenbeteiligung von 850000 Franken ausgegangen. Dieser Teil fällt bei den Sozialhilfeausgaben der Gemeinden künftig weg. Dafür steigt um diesen Betrag der Mehraufwand bei den Heimkosten, die wie bisher schon von den Gemeinden gemäss Finanzausgleichsgesetz getragen werden.


Im Rechnungsjahr 2003 betrugen die kantonalen Beiträge für Aufenthalt und Betreuung in Heimen 22,1 Millionen Franken. Die Ausgabenpositionen sind in der Staatsrechnung in folgenden Konti enthalten:


Dieser Aufwand wird von den Gemeinden rückerstattet (Konti 2405.462.71 und 2551.462.11).


Ob und wie weit sich die Zahl der Heimunterbringungen durch das verbesserte Angebot in Pflegefamilien vermindert, kann nicht genau vorausgesagt werden und wurde deshalb in den obigen Berechnungen nicht berücksichtigt.



8.3.6 Aufwand der kantonalen Fachstelle


Für den Kanton fallen ausschliesslich die Kosten der Fachstelle und der Beiträge an den Pflegefamiliendienst ins Gewicht. Für den Pflegefamiliendienst ist mit einem Beitrag von 150000 Franken jährlich zu rechnen. Dieser Betrag ist bereits mit dem Budget 2004 im Konto 2553.365.50 beschlossen worden. Zusätzlich kommen die Personalkosten für die Aufstockung des Sekretariates der Fachstelle um höchstens ein 20%-Pensum von rund 20000 Franken.



8.4 Zusammenstellung der finanziellen Auswirkungen der Vorlage [PDF]


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