Vorlage an den Landrat

4. Das Konkordat über die Errichtung und den Betrieb einer Interkantonalen Polizeischule Hitzkirch

Zur Gründung und zum Betrieb der "Interkantonalen Polizeischule Hitzkirch" (IPH) schliessen sich die interessierten Kantone und Städte im Rahmen eines Konkordats zusammen (Ingress). Das Konkordat bildet das rechtliche Dach der IPH und soll das Verhältnis der verschiedenen Partner untereinander regeln. Nachfolgend werden die einzelnen Regelungsbereiche anhand der Bestimmungen im Konkordat kommentiert.




4.1 Allgemeine Grundsätze zur Gründung, Rechtsform und Betriebsführung


Artikel 1 - 2 Organisation der Schule
Die Ausbildung der Polizistinnen und Polizisten wird an einer gemeinsamen Schule mit Sitz in Hitzkirch erfolgen. Um der Schule eine möglichst hohe Handlungsfreiheit zu gewähren und gleichzeitig den Einfluss der Konkordatsmitglieder zu erhalten, wird mit dem Inkrafttreten des Konkordats unter dem Namen "Interkantonale Polizeischule Hitzkirch" (IPH) eine autonome, rechtsfähige öffentlichrechtliche Anstalt gegründet (Artikel 2 Absatz 1).


Die öffentlichrechtliche Anstalt ist ein von einem oder mehreren Gemeinwesen getragener, administrativ ausgegliederter Verwaltungsträger. Sie ist zur dauernden Erfüllung einer Aufgabe ihrer Träger bestimmt und wird dafür mit persönlichen und sachlichen Mitteln sowie einer gewissen Autonomie ausgestattet (Tschannen/Zimmerli/Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 35). Autonomie bezeichnet dabei den Spielraum der eigenen Entscheidfähigkeit der Anstalt bzw. deren Organe. Rechtsfähigkeit hingegen bezeichnet die Möglichkeit, in eigenem Namen Verpflichtungen einzugehen (vgl. Universität Bern, ETH-Zürich).


Eine Polizeischule, die von mehreren Kantonen und Städten getragen wird, muss notwendigerweise organisatorisch aus der Zentralverwaltung ausgegliedert werden. Durch Autonomie und Rechtsfähigkeit wird ihr dabei ein wesentlicher Entscheidungsspielraum zugemessen. Immerhin hat sie sich innerhalb der Ziele zu bewegen, die durch das Konkordat in allgemeiner Form und im Leistungsauftrag detailliert festgeschrieben sind. Das Konkordat sieht auch die Zurverfügungstellung der Mittel vor. Vorab zu erwähnen sind dabei die Schulinfrastruktur und die jährlichen Beiträge der Konkordatsmitglieder. Bereits im Konkordat wird festgehalten, dass die IPH ihre Leistungen zugunsten der Konkordatsmitglieder kostendeckend, nicht aber gewinnorientiert erbringt (Artikel 2 Absatz 3).


Artikel 3 Führung der Schule
Die Schule soll nach den heute geltenden Grundsätzen der Kunden-, Leistungs- und Wirkungsorientierung geführt werden. Damit verfügt die IPH über geeignete Steuerungsmittel. Auch ist sichergestellt, dass die Erreichung der im Leistungsauftrag zwischen Schule und Konkordatsbehörde vereinbarten Ziele wirksam überprüft werden kann.


Artikel 4 - 5 Auftrag
Die von der Schule zu erreichenden Ziele werden mittels Leistungsauftrag mit Globalbudget zwischen der Konkordatsbehörde und der IPH vereinbArtikel Die Vereinbarungspartner sind dabei an den Kernauftrag gebunden, wie ihn das Konkordat definiert.


Die IPH hat für die Konkordatsmitglieder die Grundausbildung der Polizistinnen und Polizisten deutscher Sprache, die Ausbildung zu besonderen polizeilichen Diensten und Teile der Weiterbildung sicherzustellen. Das Weiterbildungsangebot ist dabei auf die Angebote Dritter (z.B. Schweizerisches Polizeiinstitut Neuenburg) abzustimmen.


Die Konkordatsmitglieder sind verpflichtet, die von der IPH angebotene Aus- oder Weiterbildung zu nutzen. Es besteht damit nicht ein Gebot, Mitarbeitende an bestimmte Kurse zu entsenden, jedoch das Verbot, Mitarbeitende an Kurse Dritter oder an selbst organisierte Veranstaltungen zu senden, sofern die IPH eine entsprechende Ausbildung anbietet. Für den zweisprachigen Kanton Bern schafft das Konkordat die Möglichkeit, seine französischsprachigen Auszubildenden einem anderen zweisprachigen Kanton anzuvertrauen und im Gegenzug dessen deutschsprachigen Auszubildenden an die IPH zu entsenden (Artikel 27 Absatz 4).


Die IPH kann neben ihrer Lehrtätigkeit Forschung betreiben. Es wird primär Sache der Konkordatsbehörde sein, im Leistungsauftrag den konkreten Rahmen vorzugeben. Zu Beginn wird die Forschung lediglich marginale Bedeutung haben, was insbesondere auch bei den der Schule zu Beginn zur Verfügung zu stellenden finanziellen Mitteln berücksichtigt wurde. Sobald sich die Schule mittelfristig etabliert hat, wird zu entscheiden sein, wie weit die - primär angewandte - Forschung zu verstärken ist und in welchem Rahmen diese durch Erhältlichmachen von Drittmitteln selbsttragend ausgestaltet werden kann.




4.2 Organisation


Artikel 6 Schulorgane
Oberste Schulbehörde und Bindeglied zu den politischen Behörden der Konkordatsmitglieder ist die Konkordatsbehörde. Als Bindeglied zur Praxis wird der Schulrat die operative Führung der Schule überwachen. Die operative Führung selbst erfolgt durch die Schuldirektion. Die Rechnungslegung ist durch eine externe Buchprüfungsstelle zu kontrollieren (vgl. auch Artikel 23 Absatz 5).


Als politisches Kontrollorgan wird eine interparlamentarische Geschäftsprüfungskommission eingesetzt. Die justizielle Kontrolle erfolgt durch eine unabhängige Rekurskommission, deren Entscheide mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde an die Verwaltungsjustiz weitergezogen werden können.


Artikel 7 - 9 Konkordatsbehörde
Oberste Schulbehörde der IPH und damit Exekutivorgan ist die Konkordatsbehörde. Sie besteht aus je einem Regierungsmitglied der beteiligten Kantone und Städte. Die Tätigkeit in der Konkordatsbehörde erfolgt in der amtlichen Funktion und wird von der Schule nicht besonders entschädigt.


Die Konkordatsbehörde schliesst mit der IPH den Leistungsauftrag mit Globalbudget, prüft die Rechnung und genehmigt das von der Schule zu erstellende Jahresbudget. Die auf das Konkordat gestützten Erlasse der Konkordatsbehörde werden formelle Verordnungen darstellen. Dabei wird die Konkordatsbehörde neben der Regelung reiner Vollzugsfragen auch selbständiges Recht schaffen, wie etwa bei der Festlegung der konkreten Schulorganisation.


Beim Erlass des Globalbudgets ist die Konkordatsbehörde an enge Grenzen gebunden. Die für den Beginn des Schulbetriebs relevanten Betriebskosten legt das Konkordat verbindlich auf maximal Fr. 13.66 Mio pro Jahr fest. Dieser Betrag ist für die ersten vier Jahre bindend. Eine Erhöhung des Globalbudgets über den Teuerungsausgleich hinaus ist in dieser Zeit für die Konkordatsbehörde ausgeschlossen und kann nur mit der Zustimmung der zuständigen Organe aller Konkordatsmitglieder beschlossen werden (Artikel 42 Absatz 3). Nach Ablauf dieser ersten vier Jahre darf die Konkordatsbehörde eine Erhöhung des Globalbudgets um 2 % (exklusive Teuerung) beschliessen (Artikel 9 lit. f). Dieser Beschluss bedarf des doppelten Quorums von 2/3 der Stimmenden, die gleichzeitig mindestens 2/3 der Beitragslast tragen. Damit ist sichergestellt, dass weder gegen eine Minderheit kleiner Partner noch gegen eine Minderheit der grossen Beitragszahler eine Budgeterhöhung und damit Mehrkosten für die Konkordatspartner bewilligt werden. Ein solcher Beschluss der Konkordatsbehörde ist abschliessend. Für die beteiligten Kantone liegen gebundene Ausgaben vor. Weitergehende Budgeterhöhungen fallen nicht in die Kompetenz der Konkordatsbehörde. Sie bedürfen immer der Zustimmung der finanzkompetenten Organe der Konkordatsmitglieder und stellen damit nicht per se gebundene Ausgaben dar. Die Erhöhung von mehr als 2 % wird erst dann für alle Partner verbindlich, wenn mindestens 2/3 der zuständigen Organe der Kantone und Städte, welche zusammen mindestens 2/3 der Beitragslast tragen, einer Erhöhung zugestimmt haben.


Artikel 10 - 12 Schulrat
Der Schulrat ist die oberste operative Schulbehörde und besteht aus je einem Mitglied pro Konkordatsmitglied sowie der Schuldirektorin oder dem Schuldirektor. Als Bindeglied und Vertretung der direkt betroffenen Korps stellt er sicher, dass die Schule die Ausbildungsbedürfnisse der Praxis tatsächlich abdeckt. Damit die Bindegliedfunktion optimal wahrgenommen werden kann, sollen in der Regel die Polizeikommandantinnen und -kommandanten in den Schulrat entsandt werden.


Anders als bei der Konkordatsbehörde wird im Schulrat das Stimmrecht auf die Beitragslast der Konkordatsmitglieder abgestimmt (Artikel 11 Absatz 2). Den praxisorientierten Bedürfnissen grösserer Konkordatsmitglieder wird damit ein grösseres Gewicht beigemessen. Kleinere Konkordatsmitglieder werden durch ein 2/3 Quorum sowie den Umstand geschützt, dass in der Konkordatsbehörde jedes Konkordatsmitglied eine Stimme besitzt.


Wichtigste Aufgabe des Schulrats ist der Erlass von Reglementen zum Schulbetrieb, Prüfungswesen und Diplomerteilung. Mit Ausnahme des Schuldirektors (Zuständigkeit Konkordatsbehörde) ernennt der Schulrat das höhere Kader der Schule.


Auch die Mitglieder des Schulrats werden nicht von der IPH entschädigt. Wie bei der Konkordatsbehörde ist dies Sache der entsendenden Konkordatsmitglieder.


Artikel 13 Schuldirektion
Die Schule wird durch eine Schuldirektorin oder einen Schuldirektor geleitet. Aufgabe der Schuldirektion ist es, die IPH zu führen sowie die Mittel dem Leistungsauftrag und den besonderen Anordnungen von Schulrat und Konkordatsbehörde entsprechend zu verwenden. Wo nicht ausdrücklich eine andere Behörde für zuständig erklärt wird, liegt die Entscheidzuständigkeit bei der Schuldirektion.


Artikel 14 - 16 Interparlamentarische Geschäftsprüfungskommission
Die Parlamente der Konkordatsmitglieder sollen durch eine interparlamentarische Geschäftsprüfungskommission einen eigenständigen kontinuierlichen Einblick in den Vollzug des Konkordats erhalten. Ihre Berichterstattung erfolgt - unabhängig von jener der Konkordatsbehörde - zuhanden der Parlamente. Damit wird eine Kontrolle auf parlamentarischer Ebene ermöglicht.


Die interparlamentarische Geschäftsprüfungskommission setzt sich aus je zwei Mitgliedern der Parlamente der Konkordatsmitglieder zusammen und konstituiert sich selbst. Die Mitgliedschaft in der interparlamentarischen Geschäftsprüfungskommission ist dabei für jedes einzelne Mitglied an dessen persönliche Parlamentszugehörigkeit gebunden. Ein Ausscheiden aus dem Parlament beendet automatisch auch das Mandat in der Geschäftsprüfungskommission IPH und das Parlament des betreffenden Konkordatsmitglieds hat die Nachfolge zu regeln. Ebenso ist die Entschädigung Sache des Konkordatsmitglieds.


Die Geschäftsprüfungskommission nimmt ihre Oberaufsicht über die IPH in Bezug auf Zielerreichung und Mittelverwendung wahr, indem sie alle notwendigen Einsichts- und Anhörungsrechte hat und jährlich zu Handen der Legislativen der Konkordatsmitglieder einen Bericht erstattet. Wo dies notwendig ist, gibt sie Empfehlungen zu Handen der Konkordatsbehörde ab.


Artikel 17 - 20 Unabhängige Rekurskommission


Die unabhängige Rekurskommission ist erste Beschwerdeinstanz und entscheidet über sämtliche Beschwerden gegen Verfügungen der IPH. Dabei ist die Rekurskommission weder an Weisungen der IPH gebunden noch dürfen ihr Mitglieder der übrigen Schulorgane oder vollamtlich an der IPH angestellte Personen angehören. Die Rekurskommission ist damit in ihrer Entscheidfindung von der Schule unabhängig.


Die Entscheide der Rekurskommission können an das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern weitergezogen werden. Hiervon gibt es eine Ausnahme: Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Schulverweise sind in demjenigen Kanton einzureichen, welcher die auszubildende Person angestellt hat. Damit kann verhindert werden, dass im Anfechtungsfall die Beschwerde betreffend Schulausschluss und jene betreffend die Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit der Anwärterin oder dem Anwärter (welches mit dem entsendenden Konkordatsmitglied geschlossen wurde) allenfalls von zwei verschiedenen Gerichten zu behandeln sind.




4.3 Rolle des Standortkantons, Finanzierung und Kostenverteilung


vgl. auch die Ziffer 5 , Finanzielles


Artikel 21 Sonderleistungen des Standortkantons
Erwachsen einem Standortkanton aus der interkantonalen Zusammenarbeit Vor- oder Nachteile, werden diese in der Regel finanziell ausgeglichen. Massgeblich ist dabei der volkswirtschaftliche Sondernutzen (bzw. eine Sonderbelastung), den ein Projekt dem Standortkanton im Vergleich zu seinen Zusammenarbeitspartnern bringt. Dies wird ausgeglichen, indem der Standortkanton einen höheren (bzw. tieferen) Beitrag leistet als die Vertragspartner.


Der Kanton Luzern erbringt zur Abgeltung seines Standortvorteils verschiedene Sonderleistungen, die in einem Artikel zusammengefasst sind. So räumt Luzern der IPH ein Baurecht über die benötigten Liegenschaften ein, die im Eigentum des Kantons Luzern sind. Diese weisen einen geschätzten realen Wert von 55 Mio Franken auf, das Baurecht ist aber nur mit einem einmaligen Baurechtszins von 20 Mio Franken abzugelten. Wird das Baurecht nicht mehr benötigt, fallen die Liegenschaften an den Kanton Luzern zurück. Diesen Heimfall hat Luzern mit einem Drittel des dann zu schätzenden Verkehrswertes zu entschädigen. Zusätzlich gewährt Luzern der IPH ein zinsloses Darlehen von 7 Mio Franken über 10 Jahre. Daneben erbringt Luzern verschiedene Realleistungen wie die Unterstützung durch seine Verwaltung oder das zur Verfügung Stellen von Räumlichkeiten in der Aufbauphase. Ebenso ist die IPH von allen Kantons- und Gemeindesteuern für die nicht gewinnorientierte Tätigkeit befreit.


Artikel 22 - 24 Finanz- und Rechnungswesen
Die IHP wird nach betriebswirtschaftlichen Verfahrensweisen geführt. Sie verfügt insbesondere über eine Kosten- und Leistungsrechnung sowie eine Finanzplanung. Die Arbeit der IPH richtet sich nach dem Leistungsauftrag, welcher mit einem Vierjahres-Globalbudget verknüpft ist.


Finanziert wird die IPH durch Beiträge der Partner und Dritter. Die Beiträge Dritter sind so zu berechnen, dass die Leistungserbringung an Dritte gewinnbringend erfolgt. Den Konkordatsmitgliedern hingegen werden die Leistungen der Grund- und Weiterausbildung zu den Selbstkosten verrechnet. Diese beinhalten neben den Betriebskosten einen angemessenen Risikozuschlag zur Bildung von Eigenkapital.


Die Rechnungsstellung erfolgt an die Konkordatsmitglieder mittels einer Leistungspauschale. Diese wird von der Konkordatsbehörde zusammen mit dem Globalbudget festgelegt. 70% der Leistungspauschale wird gemäss Tragfähigkeitsprinzip auf die Konkordatsmitglieder verteilt, 30% gemäss Verursacherprinzip. Das Tragfähigkeitsprinzip berücksichtigt je zu einem Drittel die Teilnehmertage der letzten vier Jahre, die Einwohnerzahl sowie die Korpsgrösse; das Verursacherprinzip entspricht den Teilnehmertagen des Vorjahres.


Fortsetzung >>>
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