Vorlage an den Landrat

3. Standortwettbewerb und volkswirtschaftliche Bedeutung der KMU

3.1 Stellenwert der KMU


Die kleinen und mittleren Untenehmen (KMU) nehmen in der schweizerischen Volkswirtschaft eine bedeutsame Stellung ein. Rund 99.7 Prozent aller Betriebe zählen weniger als 250 Arbeitsplätze und beschäftigen über 65 Prozent aller Erwerbstätigen.


Im Kanton Baselland zeigt sich diese Relation noch ausgeprägter: Über 84 Prozent aller Beschäftigten haben ihren Arbeitsplatz in einem KMU und lediglich 41 der im Kanton niedergelassenen Unternehmen zählen mehr als 200 Arbeitsplätze.


Die kleinen und mittleren Unternehmen bilden somit das Rückgrat unserer Volkswirtschaft und nehmen in der Schweizer Wirtschaft eine bedeutsame Stellung ein - dies sowohl bezüglich Wertschöpfung als auch aus arbeitsmarktpolitischer Sicht.


Die Erhaltung resp. Stärkung ihrer Vielfalt und Konkurrenzfähigkeit ist deshalb ein wichtiges wirtschafts-, sozial- und gesellschaftspolitisches Ziel.




3.2 Rahmenbedingungen als Standortfaktor


Im Zeichen der Globalisierung verliert der geographische Ursprungsort eines Unternehmens zunehmend an Bedeutung. Es verstärkt sich der Wettbewerb um die besseren staatlichen Rahmenbedingungen als ein wesentlicher Standortfaktor.


Wenn infolge des wachsenden Konkurrenzdruckes ein immer rascheres und beweglicheres Handeln der Unternehmungen verlangt wird, so bedeutet dies auch, dass sie in ihrer Handlungsfreiheit nicht durch langwierige staatliche Bewilligungsverfahren eingeschränkt und durch aufwändige administrative Arbeiten von ihrer eigentlichen unternehmerischen Tätigkeit abgelenkt werden sollten. Dies gilt insbesondere für die kleinen und mittleren Unternehmen, die im Zeichen des Wandels und ohne über grosse Stäbe zu verfügen heute aus dem geschützten Raum lokalgewerblicher Traditionen heraustreten und sich gleichfalls in zunehmendem Mass internationalisieren.




4. Staatliche Regulierungen im Kontext der wirtschaftspolitischen Diskussion


4.1 Was sind Regulierungen - Begriffsabgrenzung


Regulierung in der ökonomischen Theorie bezeichnet eine vom Staat erlassene, generelle und abstrakte Rechtsnorm, deren Zweck darin liegt, das Verhalten wirtschaftlicher Akteure zu beeinflussen. Im Folgenden wird der Begriff "Regulierung (3) " immer im juristischen Kontext verwendet.


In einem demokratischen Rechtsstaat sind Regulierungen immer Ausdruck und Ergebnis gesellschaftlicher Bedürfnisse. Die Legitimität von Interventionen speist sich daher nicht nur aus dem ökonomischen Nutzen, sondern auch aus dem demokratischen Prozess ihrer Entstehung und dem dadurch geäusserten gesellschaftlichen Willen.


Während bis in die 80er Jahre "Marktversagen" als legitimierendes Argument für wirtschaftspolitische Interventionen diente, ist das "Staatsversagen" als gleichberechtigte Möglichkeit immer mehr in den Vordergrund der politischen Rechtfertigung staatlicher Interventionen gerückt.




4.2 Regulierungsdynamik im wirtschaftspolitischen Diskurs


Im Zuge des Ausbaus des Sozialstaates, der immer feineren Regulierung bestehender und neuer Bereiche (Energie, Umwelt etc.) sowie der Angleichung an internationale Normen und Vereinbarungen hat sich in den vergangenen 25 Jahren auf Bundes- wie auf Kantonsebene eine eigentliche regulatorische Dynamik entwickelt. Eine umfassende Analyse der Bundesregulierungen durch das EVD (4) im Jahre 1997 ergab, dass rund zwei Drittel der damals geltenden Bundeserlasse weniger als 20 Jahre alt waren. Die Entwicklung im Verlauf der letzten sieben Jahre dürfte diesen Trend kaum gebrochen und sich auf Kantonsebene in ähnlichem Rahmen eingestellt haben.


Obwohl die Notwendigkeit staatlicher Interventionen in der Wirtschaft an und für sich unbestritten ist, hat sich seit einigen Jahren die Auffassung in Politik und Wirtschaft verstärkt, dass eine zunehmende Einschränkung eines freien und funktionsfähigen Marktes vorherrsche und damit nicht zuletzt die staatlichen Rahmenbedingungen eine der wesentlichsten Ursachen für die wirtschaftliche Stagnation und die Wachstumsschwäche unserer Volkswirtschaft darstellen.


Die entscheidende Frage dreht sich um das "Wie" und das "Wieviel" staatlicher Einflussnahme.


In zahlreichen Vorstössen in den Parlamenten auf Bundes- und Kantonsebene bringen Politikerinnen und Politiker ihre Sorge um die zukünftige Entwicklung der Wirtschaft angesichts dieser Regulierungsdynamik zum Ausdruck und fordern konkrete Vorschläge und Instrumente zur wirkungsvollen und nachhaltigen Entlastung der Unternehmen von staatlichen Auflagen. Dabei sollen mit Liberalisierung, Privatisierung und Deregulierung der gesetzlichen Rahmenbedingungen die Maschen dieses sich von Legislaturperiode zu Legislaturperiode immer dichter werdenden Netzes gesetzlicher Bestimmungen gelockert und eine Revitalisierung der Innovationstätigkeit des schweizerischen Unternehmertums eingeleitet werden, mit dem Ziel, den Wirtschaftsstandort Schweiz wieder attraktiver zu machen.




4.3 Auswirkungen der Regulierung auf die Volkswirtschaft


Unternehmen sehen sich mit Regulierungen konfrontiert, die - entsprechend dem föderalistischen Aufbau der Schweiz - durch den Bund, die Kantone oder auch die Gemeinden erlassen und durchgesetzt werden. Zudem sind innerhalb des Wirtschaftssystems selbst unterschiedliche privatrechtliche Regelwerke vorhanden, welche die Form allgemeingültiger Normen und/oder Branchenvereinbarungen (ISO-Normen etc.) haben. Nachstehende Abbildung verdeutlicht das Regelwerk, innerhalb dessen sich die Unternehmen in unserem Staatssystem bewegen und entfalten können.


Grafik


Wie bereits dargelegt, wird die Notwendigkeit staatlicher Interventionen in die Wirtschaft in ihrem Grundsatz nicht bestritten. Für eine direkte staatliche Einflussnahme in Form von Regulierungen sprechen deshalb viele wirtschaftliche und gesellschaftliche Gründe. Einerseits bringen sie der Wirtschaft organisatorische und administrative Erleichterungen wie Rechtssicherheit, Senkung der Transaktionskosten (5) durch Standardisierung etc. Andererseits ermöglichen sie dem Staat Korrekturen unerwünschter Nebenwirkungen wirtschaftlicher Tätigkeiten wie z.B. externe Effekte aus Umweltbelastung, Ressourcenverschleiss, aber auch Verteilungsprobleme, Kartelle, natürliche Monopole etc.


Ohne gewisse technische oder qualitative Standards wäre weder ein störungsfreier Handel, noch die Kommunikation zwischen den Menschen möglich. Regulierungen verschaffen somit auch Rechtssicherheit und klare Bedingungen für den Wettbewerb. Die globale Ausdehnung der wirtschaftlichen Interdependenzen unterstützt die wachsende explizite Normierung von Produkten, Dienstleistungen und Qualitätsstandards durch private Initiativen.


Infolge der gesellschaftlichen Entwicklung und eines steten technologischen Wandels öffnen sich aber auch immer wieder neue Bereiche, in denen über die bestehende Ordnung nachgedacht werden muss und Änderungen und Anpassungen vorzunehmen sind. Eine gewisse regulatorische Dynamik ist daher unvermeidlich.


Führen alle diese Entwicklungen aber in ihrem Ergebnis zu ständig steigenden Kosten für die Wirtschaft in Form von Zeitbeanspruchung durch administrative Arbeiten, von hohen Nebenkosten und von neuen Abgaben können sich sehr rasch hinsichtlich des internationalen Standortwettbewerbes substanzielle Nachteile mit folgender Ausprägung einstellen:




4.4 Erkenntnisse und Massnahmen des Bundes


Die ökonomische Rationalität, die Fragen nach Kosten und Nutzen vieler Regulierungen und solche nach den Auswirkungen auf ökonomische Variabeln, wie Beschäftigung, Investitionen, Standortattraktivität u.a. standen bis Ende der 90-er Jahre bei der meist politisch motivierten Einführung von neuen Gesetzen zunächst einmal nicht im Vordergrund.


Erstmals mit seinem Zwischenbericht zur administrativen Entlastung vom 22. Januar 1997 zeigte der Bundesrat konkrete Strategien zur Vereinfachung und Beschleunigung von administrativen Verfahren mit den Bundesstellen auf, welche zum Teil heute noch in verschiedenen Bereichen, in denen es zum Kontakt zwischen Unternehmen und Behörden kommt, konkret angewendet werden.


1998 erfolgte eine Inventur bundesrechtlicher Bewilligungspflichten und in der Folge eine Überprüfung aller damit zusammenhängenden Verfahren mit dem Ziel, die Abläufe zu optimieren und Überflüssiges ersatzlos zu streichen.


Mit seinem Beschluss vom 15. September 1999 schuf der Bundesrat drei Instrumente, die über alle wirtschaftsrelevanten Rechtsbereiche hinweg Leitplanken für eine gesamtwirtschaftlich zweckmässige Rechtsordnung setzen sollen. Es sind dies:

Diese Aktivitäten haben im Verlauf der vergangenen Jahre eine Vielzahl punktueller Verbesserungen in Gesetzen und Verordnungen aufgezeigt, die zur Revision oder Neueinführung anstanden.


Mit seinem bisher letzten Bericht vom 16. Juni 2003 beleuchtet der Bundesrat all jene Arbeiten, die periodisch wiederkehrend in den Unternehmen zu leisten sind. Gefragt wird dabei vor allem nach Wegen, um ein gegebenes gesellschaftliches Anliegen mit weniger Aufwand für die KMU zu erreichen. Diese Fokussierung auf Alternativen bei gegebenem Ziel gestattet es auch, Fragen nach dem Nutzen der derzeit geltenden staatlichen Auflagen hinten anzustellen.




4.5 Fazit


Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass in den letzten Jahren mit einer Vielzahl von Abklärungen und Untersuchungen das ganze Spektrum an staatlichen Rahmenbedingungen auf die eine oder andere Weise durchleuchtet und geprüft wurde.


Grundlegende Disfunktionalitäten im Rechtsbestand des Bundes und bei der Intervention der Behörden traten dabei aber keine zutage. Wo möglich und nötig hat der Bundesrat den Handlungsbedarf erkannt, die Verbesserungsmöglichkeiten aufgezeigt und innerhalb seines Handlungsspielraum mit zahlreichen Initiativen und Projekten eine Entlastung der Unternehmen eingeleitet.


Was jedoch eine hohe Regulierungsdichte ist, beziehungsweise wo die Grenzen gezogen werden zwischen tolerierbar und zu hoch, ist und bleibt zum heutigen Zeitpunkt immer noch ziemlich unklar, was in der politischen Debatte immer wieder zu spekulativen Aussagen verleitet, Einzelfallbeschreibungen provoziert und schlussendlich nur bedingt konstruktive, allgemeinere Einsichten zulässt.


Auch fehlen nach wir vor standardisierte und einfache Instrumente zur Erfassung und Darstellung der administrativen Belastung von Unternehmen durch regulatorische Massnahmen. Es ist deshalb auch schwierig, aussagekräftige Vergleiche zwischen einzelnen Kantonen resp. anderen Ländern oder Wirtschaftsregionen anzustellen.


Auch wenn mit der Schaffung eines Regulierungsdichteindikators (RDI (6) ) ein wissenschaftstheoretisches Instrument zur Messung von Umfang und Interventionstiefe des wirtschaftsrelevanten Bundesrechtes vorhanden ist und damit gewisse Aussagen über die Einschränkungen der unternehmerischen Handlungsfreiheit gemacht werden können, lassen sich damit weder Kostenfolgen von Regelungen für den einzelnen Betrieb ermitteln, noch das Ausmass an bürokratischen Umtrieben, das eine Bestimmung auslöst, reflektieren. (7)


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Fussnoten:


3 Der Begriff "Regulierung" wird sowohl in verschiedenen Wissenschaftsberichten (Kybernetik, Systemtheorie, Biologie etc.) als auch auf Kantonsebene in sehr unterschiedlicher Weise verwendet.


4 Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement (2000): Handbuch Regulierungsfolgeabschätzung


5 Unter Transaktionskosten versteht man alle mit dem Transfer von Verfügungsrechten, zu deren Verteilung der Staat aufgrund seines Monopols in der Rechtssetzung und der Rechtsprechung per se exklusiv zuständig ist, verbundenen Kosten, zu denen insbesondere Informations-, Verhandlungs- und Kontrollkosten gehören.


6 Ledergerber et al. (1998)


7 Koch, Philippe (2003)