Vorlage an den Landrat

4. Erläuterungen zu den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Gesetzestitel
Der neue Gesetzestitel 'Verwaltungsverfahrensgesetz Basel-Landschaft' enthält einerseits die Unterscheidung zum gleichnamigen Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes und andererseits wird im Hinblick auf die Häufigkeit in der Rechtsanwendung die Kurzbezeichnung 'VwVG BL' in den Titel aufgenommen.


§ 1 Grundsatz
Absatz 1
Im geltenden Gesetz wird in § 1 der Begriff 'Verwaltungsbehörden' verwendet und in den folgenden Bestimmungen nur noch von 'Behörden' geredet. Deshalb wird nun in einem Klammerausdruck ergänzt, dass nachfolgend nur noch von 'Behörden' gesprochen wird.


Absatz 2
Heute ist das VwVG auf das Verfahren in Strafsachen für die Statthalterämter, welche Dienststellen der kantonalen Verwaltung waren, aufgrund eines ausdrücklichen Vorbehaltes nicht anwendbar. Mit der Gerichtsreform wurden die Statthalterämter dem Kantonsgericht unterstellt, weshalb sie nicht mehr als Verwaltungsbehörden gelten. Daher wird der heutige Anwendungsvorbehalt nicht mehr übernommen. Absatz 2 enthält demnach nur noch den Vorbehalt für sofort vollziehbare Verfügungen zum Schutz polizeilicher Güter.


Absatz 3
Übernimmt die geltende Bestimmung.


§ 2 Absatz 3 Buchstaben f, g und h (Begriffe)
Durch die Änderung des Gemeindegesetzes vom 19. Juni 2003 (GS 34.1211) wurde das VwVG auch für die kommunalen Zweckverbände und die Burgerkorporationen anwendbar erklärt. Deshalb sind die kommunalen Instanzen auch im VwVG zu verankern und die Behördendefinition zu ergänzen.


§ 4 Absatz 2 (Parteien)
Der Parteibegriff wird insofern präzisiert, als Personen, Organisationen oder Behörden, von denen die verfügende Behörde weiss, dass ihnen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht, beigeladen werden müssen. Dabei steht der beiladenden Behörde kein Ermessen zu, denn der Grundsatz des rechtlichen Gehörs gebietet ein solches Vorgehen.


§ 6 Absatz 3 (Zuständigkeit)
Wird von der unzuständigen Behörde eine Eingabe an die richtige Behörde weitergeleitet und wird dies von der Partei beanstandet, so verwendet die bisherige Bestimmung das Wort 'Einspruch' gegen die Weiterleitung einer Eingabe, was zum Missverständnissen führen kann. Deshalb wird nun eine bessere Formulierung verwendet.


§ 9 Absatz 3 (Feststellung des Sachverhalts)
Das geltende Recht enthält einen abschliessenden Katalog der Beweismittel. In der Praxis sind aber weitere Beweismittel denkbar (z.B. elektronische Aufzeichnungen), weshalb durch Einfügung des Wortes 'insbesondere' der Katalog der Beweismittel nicht mehr abschliessend sein soll.
Anzufügen bleibt aber, dass dadurch der Zeugenbeweis nicht zugelassen wird, denn dessen Einführung für das verwaltungsinterne Verfahren bedarf (wegen der strafrechtlichen Ahndung des falschen Zeugnisses nach Art. 307 Strafgesetzbuch) stets einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage.


§ 12 Absatz 1 (Verbeiständung und Vertretung)
Für den Vertretungsfall wird neu die Einreichung einer schriftlichen Vollmacht verlangt.


§ 15 Absatz 2 (Form und Begründung von Eingaben)
Neu wird nun auch erwähnt, dass bei Nichteinreichung der Vollmacht auf die Eingabe nicht eingetreten werden muss.


§ 19 Absatz 1 (Eröffnung)
Da sich die Parteien in den Verwaltungsverfahren nicht nur durch Anwältinnen und Anwälte, sondern auch durch Privatpersonen (z.B. Treuhänder) vertreten lassen können, wird der umfassende Begriff 'Vertretungen' verwendet.


§ 20 Kosten der erstinstanzlichen Verfahren
Absatz 1
Da die Kosten der Beschwerdeverfahren neu in § 20a VwVG geregelt werden, ist dieser Paragraf nur noch für die erstinstanzlichen Verfahren anwendbar.
Die Absätze 2 bis 4 übernehmen wörtlich die bisherige Regelung.


§ 20a Kosten der Beschwerdeverfahren
Absatz 1
Neu soll nun das Beschwerdeverfahren kostenpflichtig werden. Unter den 18 deutschschweizer Kantonen kennt heute nur noch das Baselbiet das kostenlose verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren.


Folgende Gründe sprechen für die Einführung der Kostenpflicht im Beschwerdeverfahren:

Gegen die Einführung der Kostenpflicht im Beschwerdeverfahren kann folgendes eingewendet werden:

Die Gründe, um nun den Wechsel von der Kostenlosigkeit zur Entgeltlichkeit des Beschwerdeverfahrens zu vollziehen, überwiegen die Kontra-Argumente. In der Vernehmlassung wurde die Einführung der Kostenpflicht mehrheitlich begrüsst. Ganz bestimmte Beschwerdeverfahren (Absatz 5) sollen im Grundsatz weiterhin kostenlos bleiben.


Absätze 2 und 3
Diese Bestimmungen lehnen sich an die analoge Regelung für das Beschwerdeverfahren vor dem Verfassungs-, Verwaltungs- und Sozialversicherungsgericht an (§ 20 Verwaltungsprozessordnung, SGS 271).


Absatz 4
Übernimmt hinsichtlich Gebührenrahmen, Umfang der Verfahrenskosten und Kompetenz des Regierungsrates zum Erlass eines Gebührentarifs die gleiche Regelung wie für die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens (§ 20 VwVG).


Ein Quervergleich mit dem Kantonsgericht BL und eine Umfrage bei einigen Kantonen über die Kosten von Beschwerdeverfahren zeigt folgendes Bild:

Aufgrund dieser Überlegungen dürfte ein Kostenrahmen für Beschwerdeentscheide von Fr. 300.--bis 600.-- angemessen sein, wobei anzufügen ist, dass dies nur einen Teil der effektiven Kosten decken wird. In der Vernehmlassung wird teilweise ein höherer Kostenrahmen gefordert.


Absatz 5
Um den in der Vernehmlassung vorgebrachten Bedenken Rechnung zu tragen, wird nun das Prinzip der Kostenpflicht in folgenden Beschwerdeverfahren aus sozialpolitischen bzw. demokratischen Überlegungen durchbrochen. Somit sind diese Beschwerdeverfahren weiterhin grundsätzlich kostenlos, sofern die Partei gemäss § 20 Absatz 2 VwVG nicht ihre gesetzliche Mitwirkungspflicht verletzt hat bzw. offensichtlich unzulässige Begehren gestellt hat. Dabei geht es um folgende Beschwerdeverfahren:


a. Beschwerden gegen Verfügungen der Sozialhilfebehörden
Da diese Beschwerden aufgrund des Sozialhilfegesetzes praktisch ausnahmslos von bedürftigen Personen erhoben werden, müsste fast immer die unentgeltliche Rechtspflege gewährt werden, was zusätzlichen Begründungsaufwand nach sich ziehen würde. Auch deshalb ist es sachlich richtig, dass diese Beschwerdeverfahren kostenlos bleiben.


b. Beschwerden gegen Verfügungen der Anstellungsbehörden
Die zivilrechtlichen Arbeitsstreitigkeiten nach Obligationenrecht sind bis zum einem Streitwert von Fr. 30'000.-- kostenlos. Aus Gründen der Gleichstellung müssen deshalb auch die personalrechtlichen Streitigkeiten für die öffentlich-rechtlichen Angestellten ohne Kosten ausgetragen werden können.


c. Beschwerden wegen Verletzung der Volksrechte
In diesen Verfahren stehen vielfach nicht der individuelle Rechtsschutz einer Person, sondern Fragen der Allgemeinheit und des demokratischen Verständnisses zur Diskussion, weshalb diese ebenfalls kostenlos bleiben sollen.


d. Beschwerden gegen Beschlüsse der Gemeindeversammlung und des Einwohnerrates
Auch hier führen die gleichen Argumente wie bei den Volksrechtsbeschwerden zur grundsätzlichen Kostenlosigkeit des Beschwerdeverfahrens.


e. Einsprachen gegen kommunale und kantonale Nutzungspläne
In diesen planungsrechtlichen Einspracheverfahren, die vom Kantonsgericht als Beschwerdeverfahren eingestuft werden, geht es in erster Linie darum, dass die aufgelegten Nutzungspläne mit der Grundeigentümerschaft bereinigt und damit vielfach in planungsrechtlicher Hinsicht verbessert werden. Somit dienen diese Verfahren nicht in erster Linie dem individuellen Rechtsschutz, sondern auch planerischen Interessen. Deshalb drängt sich auch hier die Kostenlosigkeit dieser Verfahren auf.


§ 22 Parteientschädigung
Absatz 1
Heute werden im erstinstanzlichen Verfahren keine Parteientschädigungen zugesprochen. Nach der Praxis des Kantonsgerichts ist trotzdem gestützt auf die Bundesverfassung ausnahmsweise eine Parteientschädigung in den Fällen geschuldet, in denen die Verweigerung der Parteientschädigung im Einzelfall in stossender Weise dem Gerechtigkeitsempfinden zuwiderläuft (Verwaltungsgerichturteil VGE Nr. 54 vom 20.9.1989). In Sinne dieser Rechtsprechung können im erstinstanzlichen Verfahren ausnahmsweise Parteientschädigungen zugesprochen werden.


Absatz 2
Nach geltendem Recht konnte nur vor letztinstanzlichen Beschwerdebehörden, nicht aber vor unteren Beschwerdeinstanzen eine Parteientschädigung zugesprochen werden. Auch diese Einschränkung ist heute rechtlich nicht mehr haltbar und wird deshalb aufgehoben.


Hingegen wird die Einschränkung nach dem heutigen Recht übernommen, wonach eine Parteientschädigung nur ausgerichtet wird, wenn der Vorinstanz Rechtsverletzungen oder grobe Verfahrensfehler unterlaufen sind. Diese Einschränkung aufzuheben, drängt sich nicht auf.


Auf Grund eines Urteils des Kantonsgerichts (VGE Nr. 27 vom 22.3.1995) wird statuiert, dass auch Drittpersonen, die durch eine Verfügung mitbetroffen sind, einen Anspruch auf Parteientschädigung haben. Konkret geht es etwa um Fälle, in denen ein Gesuch eines Privaten von der zuständigen Direktion zu Recht bewilligt wird, diese Verfügung aber von einer legitimierten Drittperson oder einer Gemeinde erfolglos angefochten wird. Hier kann nun dem obsiegenden Privaten zu Lasten des privaten Beschwerdegegners eine Parteientschädigung zugesprochen werden.


Absätze 3 - 6 werden systematischer gefasst, übernehmen aber die bisherige Regelung.


§ 23 Unentgeltliche Rechtspflege
Absatz 1
Einer Partei, welcher die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, kann die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt werden. Für den Nachweis der Mittellosigkeit verweist das geltende Recht auf § 71 Absatz 1 der Zivilprozessordnung (ZPO), welcher eine amtliche Bescheinigung über die Bedürftigkeit (sog. Armenrechtszeugnis) verlangte. Inzwischen wurde § 71 Absatz 1 ZPO insofern geändert, als nur noch ein Glaubhaftmachen der Bedürftigkeit verlangt wird. Inhaltlich (d.h. nicht mehr durch Formulierung einer Verweisungsnorm) wird nun diese für die Gerichte anwendbare Regelung übernommen.


Absatz 2
Die heutige Bestimmung, wonach der kostenlose Beizug einer Anwältin oder eines Anwalts nur im Beschwerdeverfahren anerkannt war, wurde vom Kantonsgericht (VGE Nr. 57 vom 28.5.1997) als verfassungswidrig anerkannt. Demzufolge besteht neu der Anspruch auf den Bezug einer kostenlosen Anwältin oder eines kostenlosen Anwalts in allen Verwaltungsverfahren.


§ 24 Absätze 5 und 6 (Gebührenerhebung)
Absatz 5
Regelt für die Aufwandgebühren als Erlassgründe den finanziellen Härtefall und den Fall, dass die Gebühr aufgrund der gesamten Umstände als zu hoch erscheint. Der heutige Erlassgrund der gemeinnützigen Zweckverfolgung wird nicht mehr übernommen. Die gemeinnützigen Institutionen sollen nämlich in Bezug auf die gebührenpflichtigen Handlungen gegenüber anderen Bezügern keine Vorzugsbehandlung erhalten. Die Frage der gemeinnützigen Zweckverfolgung kann nämlich nur in einem allfälligen Subventionsverhältnis eine Rolle spielen.


Welche Behörde für den Gebührenerlass zuständig sein soll, soll neu in der jeweiligen Gebührenverordnung bestimmt werden.


Absatz 6
Stellt klar, dass bei Promillegebühren, die aufwandunabhängig sind und sich nach dem Wert der Sache richten, von der Sache her als Erlassgrund nur der finanzielle Härtefall anwendbar ist.


§ 29 Absatz 4 (Beschwerdeinstanz)
Bei der Beschlussfassung im Rahmen des Bildungsgesetzes unterlief ein gesetzgeberisches Versehen, weshalb diese Bestimmung nun hier zu bereinigen ist.


§ 32 Absatz 1 (Beschwerdegründe)
Der Begriff 'Beschwerdeführer' wird durch das geschlechtsneutrale Wort 'beschwerdeführende Person' ersetzt. Bei der Umschreibung der Ermessensfehler in Buchstabe a ist der Vollständigkeit halber die sog. Unterschreitung des Ermessens ebenfalls zu erwähnen.


§ 33 Absatz 3 (Frist und Form)
Der Begriff 'Beschwerdeführer' wird durch das geschlechtsneutrale Wort 'beschwerdeführende Person' ersetzt.


§ 34 Aufschiebende Wirkung
Absatz 1
Der Lauf der Beschwerdefrist und die Beschwerdeeinreichung haben grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Aus bereichsspezifischen Gründen sind aber anderslautende Bestimmungen vorzubehalten (vgl. § 32 des Gesetzes über die öffentlichen Beschaffungen). Dieser Vorbehalt ist anzubringen.


Absatz 2
In der Verwaltungspraxis erweist es sich als ein Bedürfnis, dass neben der Beschwerdebehörde auch die verfügende Instanz (wie nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes) die aufschiebende Wirkung entziehen kann. Wo die verfügende Instanz dies bereits heute aufgrund einer speziellen Rechtsgrundlage (Vormundschaftsrecht) oder aufgrund des Bundesverwaltungsrechts tun kann, sind keine Fälle von missbräuchlicher Handhabung aufgetreten.


Zudem werden weitere Gründe normiert, die den Entzug der aufschiebenden Wirkung zulassen (Buchstaben d und e). Namentlich die Erfahrungen im Vormundschaftsbereich haben gezeigt, dass dort Entscheide zu fällen sind, die sofort vollstreckt werden müssen (Sperrung Bankguthaben, Grundbuchsperre, Beschlagnahme von Wertsachen, notfallmässige Plazierung von Mündeln etc.). Bei Vorliegen der Gefahr eines Vermögensschadens oder bei Gefährdung der betroffenen Personen muss deshalb die Möglichkeit bestehen, dass die aufschiebende Wirkung entzogen werden kann (vgl. § 175a Gemeindegesetz).


Absatz 3
Im Bereich von Adoptions- und Namensänderungsverfahren kommt es immer wieder vor, dass auf Gesuch der Parteien Erklärungen auf Rechtsmittelverzicht entgegen genommen werden, damit diese Entscheide im Interesse der Parteien sofort wirksam sein können. Diese Praxis soll nun so geregelt werden.


§ 35 Verfahrensleitung
Absatz 1 Buchstabe c
Da die Vorinstanz neu auch die aufschiebende Wirkung entziehen kann, muss die verfahrensleitende Behörde auch die Möglichkeit haben, die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen.


Absatz 1 Buchstabe e
Aus Gründen der Effizienz soll die verfahrensleitende Instanz neu alle Abschreibungsverfügungen erlassen können.


Buchstaben a, b, d von Absatz 1 übernehmen die geltende Regelung.


Absatz 2
Dieser Absatz wird geschlechtsneutral formuliert.


§ 36a Wiedererwägung der Verfügung während des Beschwerdeverfahrens
Es kann sich anlässlich des Instruktionsverfahrens herausstellen, dass die angefochtene Verfügung in Wiedererwägung zu ziehen ist. Dies soll nun klar im Gesetz festgehalten werden.


§ 38 Absätze 2 und 3 (Änderung der angefochtenen Verfügung)
Absatz 2
Es wird klargestellt, dass die Beschwerdeinstanz die betroffene Partei auf die beabsichtigte Änderung und die Rückzugsmöglichkeit hinweisen muss.


Absatz 3
Die Regel des geltenden Rechts, wonach sich die betroffene Partei der beabsichtigten Änderung einer angefochtenen Verfügung durch den Beschwerderückzug nicht entziehen kann, dürfte verfassungswidrig sein (BGE 122 V 166). Deshalb wird sie ersatzlos aufgehoben.


§ 39 Absatz 1 (Grundsatz Wiederaufnahme)
Es wird präzisiert, dass mit der Wiederaufnahme eines abgeschlossenen Verfahrens geprüft wird, ob eine rechtskräftige Verfügung zu ändern ist.


§ 43 Absatz 2 (Aufsichtsrechtliche Anzeige) und § 46 (Vollzug gegen Private)
Es werden geschlechtsneutrale Formulierungen (anzeigende Person, pflichtige Person) verwendet. Zudem ist anstelle des Statthalters neu die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion die Vollstreckungsbehörde.


§ 46a Verjährung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen des Kantons
Mit Ausnahme einzelner Erlasse (z.B. § 147 Absatz 2 Steuergesetz (StG) , § 40 Sozialhilfegesetz) fehlt im kantonalen Recht eine Bestimmung, welche die Verjährung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen des Kantons regelt. Es wird aber in Lehre und Rechtsprechung als ein ungeschriebener Rechtsgrundsatz anerkannt, dass öffentlich-rechtliche Ansprüche auch dann verjähren, wenn es das Gesetz nicht vorsieht, wobei auf verwandte Sachverhalte abzustellen ist. So hat das Bundesgericht bei einer Gesetzeslücke zwingend die fünfjährige Frist angenommen (BGE 116 Ia 464 ff.).


In Anlehnung an die Steuerforderungen (§ 147 Absatz 2 StG) wird nun die vorliegende Verjährungsvorschrift für die öffentlich-rechtlichen Geldforderungen des Kantons formuliert, wobei spezialgesetzliche Regelungen vorbehalten bleiben.


Fortsetzung >>>
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