Vorlage an den Landrat

A Einleitung

1. Beginn der regionalen Zusammenarbeit


1924 schlossen die beiden Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt das Schulabkommen. Dieses sicherte den Baselbieter Schülerinnen und Schülern den Zutritt in die Basler Gymnasien. Es war dies die erste vertragliche Vereinbarung zwischen den beiden Kantonen und damit der Beginn der Zusammenarbeit über die Kantonsgrenzen hinweg. 1948 folgte das Spitalabkommen. Das Abkommen legte die Höhe der Kostenbeteiligung des Kantons Basel-Landschaft für die Drittklasspatientinnen und -patienten in den städtischen Spitälern fest. 1965 wurde das Spitalabkommen dann wesentlich erweitert.


Nach der Ablehnung der Wiedervereinigung der beiden Kantone durch die Baselbieterinnen und Baselbieter nahmen Basel-Landschaft und Basel-Stadt 1974 einen Artikel in ihre Verfassungen auf, welcher die Zusammenarbeit verankerte. In der Baselbieter Verfassung hat der Artikel folgenden Wortlaut:


§ 3 Interkantonale und regionale Zusammenarbeit


1 Die Behörden arbeiten zur Erfüllung von Aufgaben, die im gemeinsamen Interesse liegen, mit anderen Kantonen und mit dem benachbarten Ausland zusammen.


2 Sie sind insbesondere bestrebt, mit den Behörden des Kantons Basel-Stadt Vereinbarungen abzuschliessen, gemeinsam Institutionen zu schaffen, den gegenseitigen Lastenausgleich zu ordnen und die Gesetzgebung anzugleichen.


3 Es sind Regeln für die wirksame Zusammenarbeit der Behörden aufzustellen.


Der aktuelle Entwurf der neuen baselstädtischen Kantonsverfassung enthält einen praktisch gleichlautenden Artikel, in welchem die Behörden zur kantons- und länderübergreifenden Zusammenarbeit aufgefordert werden. Auf die Erwähnung der Wiedervereinigung wird in diesem Entwurf - entgegen der bestehenden Verfassung - verzichtet.


In den achtziger und neunziger Jahren bauten Basel-Landschaft und Basel-Stadt ihre Zusammenarbeit schrittweise aus. Es entstanden Institutionen zur Planung, Koordination und Realisierung von kantonsüberschreitenden Tätigkeiten und zur gemeinsamen Leistungserbringung. Verschiedene Gesetze sind aufeinander abgestimmt und angeglichen worden. Die enge Zusammenarbeit drückt sich auch durch eine Reihe von parlamentarischen Geschäften aus, die von den beiden Verwaltungen gemeinsam vorbereitet und von den Parlamenten zeitgleich verabschiedet worden sind. Basel-Landschaft erhöhte zudem die Abgeltungen an städtische Zentrumsleistungen. Gemeinsame Ziele bei allen diesen Kooperationen bilden die Stärkung der Region Nordwestschweiz als Wirtschaftsraum und Wirtschaftsstandort, der Abbau von Hemmnissen aller Art (zum Beispiel im Bewilligungswesen für die Wirtschaft) und die Förderung der Mobilität (zum Beispiel mit gleichen Treffpunkten im Schulsystem).


Heute bestehen zwischen Basel-Landschaft und Basel-Stadt 84 finanzwirksame Dach- bzw. Einzelvereinbarungen. Dazu kommen neun Dach- bzw. Einzelvereinbarungen zwischen Basel-Landschaft und anderen Kantonen, vor allem mit Aargau und Solothurn. Aufgrund der seit 1925 schrittweise weiter entwickelten Kooperation gelten Basel-Landschaft und Basel-Stadt in der Schweiz als Pioniere der Zusammenarbeit über die Kantonsgrenzen hinweg.




2. Erwartungen an den Bericht über die regionale Zusammenarbeit


Seit dem Beginn wird über die Zusammenarbeit von Basel-Landschaft und Basel-Stadt viel geredet und geschrieben. Es wird mehrheitlich sachlich diskutiert, und immer wieder dringen auch Emotionen durch. Die weitere Entwicklung der Kooperation wird je nach politischem Standpunkt unterschiedlich gesehen. Während die einen den heutigen Stand als Richtwert festschreiben wollen, nennen andere konkrete Bereiche, die sich für einen Ausbau der Zusammenarbeit aufdrängen. Wiederum andere sehen Anzeichen für eine Verschlechterung der Zusammenarbeit von Basel-Landschaft und Basel-Stadt.


Die Baselbieter Regierung kann und will mit diesem Bericht nicht alle Fragen beantworten und Erwartungen erfüllen. Der Regierungsrat sagt klar ja zur regionalen Zusammenarbeit mit dem Kanton Basel-Stadt, aber auch mit den Kantonen Aargau und Solothurn sowie mit Deutschland und Frankreich. Eine enge Kooperation bildet die Voraussetzung für einen konkurrenzfähigen Wirtschaftsraum und einen attraktiven Standort mit dem Zentrum Basel.




3. Fakten und Zahlen zu den Kantonen Basel-Landschaft und Basel-Stadt


Die beiden Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt sind wirtschaftlich und gesellschaftlich eng miteinander verknüpft. Im täglichen Leben wird das Überschreiten der Kantonsgrenze kaum bewusst wahrgenommen.


Basel-Landschaft ist in 86 Einwohnergemeinden gegliedert. Das Baselbiet bildet einen typischen schweizerischen Flächenkanton mit einer ausgeprägten kommunalen Ebene. Basel-Stadt ist das Gegenteil, umfasst der Kanton neben der Stadt Basel doch nur zwei Einwohnergemeinden (Riehen und Bettingen). Als eigentlicher Stadtkanton stellt Basel-Stadt in der Schweiz einen Sonderfall dar.


Basel-Stadt hat deutlich weniger Einwohnerinnen und Einwohner sowie Erwerbstätige als Basel-Landschaft (siehe Tabelle 1). Rund 45'000 Baselbieterinnen und Baselbieter haben ihren Arbeitsplatz im Kanton Basel-Stadt. Dies entspricht einem Drittel der Baselbieter Erwerbstätigen. Bei den wirtschaftlichen Kennzahlen wirkt sich auf der Seite von Basel-Stadt die nach wie vor starke Präsenz der chemisch-pharmazeutischen Industrie aus. Das Volkseinkommen pro Kopf liegt in Basel-Landschaft rund 40 Prozent tiefer als in Basel-Stadt.


Die Staatsausgaben des Kantons Basel-Stadt liegen um 30 Prozent über denjenigen des Kantons Basel-Landschaft (siehe Tabelle 2). Ein noch grösserer Unterschied besteht bei den Staatsausgaben pro Kopf: Diese betragen in Basel-Stadt 21'248 Franken, in Basel-Landschaft 10'902 Franken. Bei den Steuereinnahmen zeigt der Vergleich eine zwar kleinere, aber immer noch deutliche Differenz: Basel-Stadt weist 11'725 Franken pro Kopf aus, Basel-Landschaft 6'497 Franken pro Kopf. Basel-Stadt hat einen Ressourcenindex von 144, Basel-Landschaft einen solchen von 110. Dieser Index widerspiegelt das Steuerpotenzial, also die Summe aller Steuern aus Erwerbs- und Kapitaleinkommen sowie aus Vermögen und Gewinnen.




Unterschiede zwischen den beiden Kantonen bestehen auch bei der Besteuerung. Bei den Indizes sämtlicher Gruppen der natürlichen Personen liegt der Kanton Basel-Landschaft deutlich tiefer als Basel-Stadt; der Totalindex der Einkommens- und Vermögensbelastung weist einen Wert von 91.9 Punkten für Basel-Landschaft und 118.4 Punkten für Basel-Stadt aus (siehe Tabelle 3).


Der Belastungsunterschied zwischen den beiden Basel ist im Einkommensbereich von 35'000 bis 80'000 Franken (Brutto-Arbeitseinkommen) über alle Gruppen der natürlichen Personen am grössten und ist im Kanton Basel-Landschaft mehr als ein Viertel tiefer. Beispielhaft wird in Abbildung 1 für eine Verheiratete oder einen Verheirateten mit zwei Kindern die mittlere, gewogene Steuerbelastung (Kantons-, Gemeinde- und Kirchensteuer) für Basel-Landschaft und Basel-Stadt sowie für Aargau und Solothurn dargestellt. Werden zusätzlich die Mietkostenabzüge und die tieferen Eigenmietwerte im Kanton Basel-Landschaft berücksichtigt, so verstärkt sich die steuerliche Attraktivität des Kantons Basel-Landschaft deutlich.


Abbildung 2 relativiert die Attraktivität des Baselbietes allerdings. Sie zeigt die Einkommens- resp. Steuerbelastung von Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Aargau und Solothurn in allen vier Haushalttypen. Baselland liegt bei der Gesamtbelastung nur dank der sehr geringen Besteuerung der Rentnerinnen und Rentner (-37 Prozent) unter dem schweizerischen Mittel.


Bei den juristischen Personen weisen Basel-Landschaft und Basel-Stadt im Vergleich mit den übrigen Kantonen der Schweiz eine überdurchschnittliche Belastung auf; bei den Aktiengesellschaften ist Basel-Stadt mit 122.7 Indexpunkten noch etwas höher als Basel-Landschaft mit 115.1 Punkten. Stark ins Gewicht fällt die progressive Ertragssteuer des Kantons Basel-Landschaft, welche das Baselbiet gerade bei gewinnträchtigen und damit speziell interessanten Unternehmen weniger wettbewerbsfähig erscheinen lässt. Die Kapitalbelastung in den beiden Kantonen liegt um mehr als die Hälfte über dem schweizerischen Durchschnitt.




4. Definition des Begriffes "Region Nordwestschweiz"


Gemäss der Wirtschaftsstudie Nordwestschweiz (9) umfasst die Region Nordwestschweiz die schweizerischen Gebiete auf der nördlichen Seite der Jurakette: die Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt, die aargauischen Bezirke Rheinfelden und Laufenburg sowie die solothurnischen Bezirke Thierstein und Dorneck. Trotz vielfältiger politischer Grenzen bildet dieser Raum eine wirtschaftliche Einheit, die dadurch definiert ist, dass ihr Pendlersaldo nahezu Null ist (mit Ausnahme der Grenzgängerinnen und Grenzgänger). Die Jurakette bildet also im Wirtschaftsalltag eine deutliche Barriere. Im vorliegenden Bericht wird, wenn von der Region Nordwestschweiz oder dem Wirtschaftsraum Nordwestschweiz gesprochen wird, von dieser Definition ausgegangen.


Der Kanton Jura zählt gemäss der Definition der Wirtschaftsstudie Nordwestschweiz nicht zur Region Nordwestschweiz. Er wird jedoch bei einzelnen Bereichen in die regionale Zusammenarbeit eingeschlossen, zum Beispiel bei der Universität Basel und dem Spitalwesen.




5. Definition des Begriffes "Regionale Zusammenarbeit"


Unter dem Begriff "Regionale Zusammenarbeit" wird in diesem Bericht das Zusammenarbeiten der Kantone Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Aargau und Solothurn sowie Baden-Württemberg (Deutschland) und Elsass (Frankreich) verstanden. Mit dieser Definition wird nicht nur die Kooperation zwischen Basel-Landschaft und Basel-Stadt berücksichtigt, sondern auch die Zusammenarbeit mit Aargau und Solothurn sowie dem benachbarten Ausland.


Gemäss der Baselbieter Kantonsverfassung (KV) sollen im Rahmen der regionalen Zusammenarbeit insbesondere mit dem Kanton Basel-Stadt Vereinbarungen abgeschlossen, die Gesetzgebung angeglichen, gemeinsam Institutionen geschaffen und der gegenseitige Lastenausgleich geordnet werden (KV § 3 Absatz 2). Zusätzlich sollen Regeln für eine wirksame Zusammenarbeit der Behörden aufgestellt werden (KV § 3 Absatz 3).




6. Zum vorliegenden Bericht und weiteren Vorgehen


Mit dem vorliegenden Bericht zur regionalen Zusammenarbeit präsentiert der Kanton Basel-Landschaft eine breite Auslegeordnung der vertraglichen Vereinbarungen mit den Kantonen Basel-Stadt, Aargau, Solothurn und vereinzelt weiteren Kantonen. Es handelt sich um insgesamt 93 finanzwirksame Dach- bzw. Einzelvereinbarungen. Die Auslegeordnung ist mit sechs Thesen verbunden, die durch den Bericht erläutert werden und die Grundhaltung der Baselbieter Regierung verdeutlichen. Der Bericht soll als Basis für Diskussionen mit den Kantonen Basel-Stadt, Aargau und Solothurn, den Baselbieter Gemeinden sowie dem umliegenden Ausland über das weitere Vorgehen im Bereich der regionalen Zusammenarbeit dienen.


Der Bericht geht im letzten Teil auch auf die drei so genannten "Jubiläumsinitiativen" zu den Bereichen Gesundheit, Bildung und Sicherheit (Polizei, Feuerwehr, Bevölkerungsschutz) sowie auf die "Initiative für eine faire Partnerschaft" ein. Weiter beantwortet die Regierung die Interpellation 1997 / 217 von Landrat Paul Schär. Abschliessend nimmt sie Stellung zu zwei Motionen (2001 / 023 der Erziehungs- und Kulturkommission und 2001 / 005 der FDP-Fraktion) und zwei Postulaten (2000 / 198 der FDP-Fraktion und 2001 / 237 von Landrätin Sabine Pegoraro) zum Thema regionale Zusammenarbeit.


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Fussnoten:


1 Quelle: Statistisches Amt des Kantons Basel-Landschaft und Bundesamt für Statistik.


2 Quelle: Öffentliche Finanzen der Schweiz 2001, Eidgenössische Finanzverwaltung, Bern 2003.


3 Gemeinden = Einwohnergemeinden.


4 Dem Kanton Basel-Stadt entstehen durch seine Zentrumsfunktion und -leistungen zusätzliche, nicht bezifferbare Kosten, beispielsweise im Gesundheitswesen und bei der Kultur).


5 Der Ressourcenindex eines Kantons setzt dessen Ressourcenpotenzial pro Einwohner ins Verhältnis zum gesamtschweizerischen Mittel. Der Ressourcenindex basiert auf der aggregierten Steuerbemessungsgrundlage. Datenbasis 1998 / 1999.


6 Bereinigt gemäss Fachgruppe für kantonale Finanzfragen (Rückzahlung von Darlehen der ALV in der Investitionsrechnung enthalten).


7 Bereinigt gemäss Fachgruppe für kantonale Finanzfragen; Definition Selbstfinanzierungsgrad = Saldo der Laufenden Rechnung plus Abschreibungen auf dem Verwaltungsvermögen als Prozentsatz der Nettoinvestitionen.


8 Basel-Landschaft und Basel-Stadt definieren die öffentlichen Dienste unterschiedlich. In Basel-Landschaft sind die EBL und die EBM (Energieversorgung) sowie die BLT (öffentlicher Verkehr) selbstständige privatwirtschaftliche Unternehmen, im Gegensatz zu Basel-Stadt, wo die IWB und die BVB Teile des Staatswesens sind. Quelle: Eidgenössische Betriebszählung 2001.


9 Der Wirtschaftsraum 31 gemäss IHA-GfK (Marktforschungsinstitut) stimmt überein mit der Region Nordwestschweiz gemäss der Wirtschaftsstudie Nordwestschweiz.