Vorlage an den Landrat

5. Modell "Zusammenarbeit plus"

5.1 Grundsätze


Die beiden kantonalen Polizeiorganisationen nehmen ihre Aufgaben in den Geschäftsfeldern Sicherheitspolizei, Verkehrspolizei, Kriminalpolizei und Support eigenverantwortlich und selbständig wahr. Die bisherigen Formen der Zusammenarbeit (siehe Ziffer 3.3) werden weitergeführt.


Die bisherigen Ebenen der Zusammenarbeit werden durch die folgenden Module erweitert und aufgewertet:


- Bildung gemeinsamer Patrouillen.
- Bildung einer gemeinsamen Unfallgruppe.
- Gemeinsame Bewirtschaftung der Hochleistungsstrassen.
- Vereinheitlichung der Funksysteme.
- Angleichung der Rechtsgrundlagen.




5.2 Darstellung der zusätzlichen Module der Zusammenarbeit


5.2.1 Bildung gemeinsamer Patrouillen (Sicherheitspolizei)


Mit der Bildung von gemeinsamen Patrouillen soll insbesondere in den stadtnahen Agglomerationsgemeinden ein besserer Schutz der Bevölkerung erreicht werden.


Mit der Bildung gemeinsamer Patrouillen könnte folgendes erreicht werden:


- Synergiegewinne (Ausbildung, Fachkompetenz, Material, Kosten).
- stärkere mobile Präsenz.
- Verkürzung der Einsatzzeiten.




5.2.2 Bildung einer gemeinsamen Unfallgruppe


Die gemeinsame Unfallgruppe soll bei der Bearbeitung von schweren Verkehrsunfällen noch professioneller agieren können.


Die gemeinsame Unfallgruppe hätte speziell die folgenden Vorteile:




5.2.3 Gemeinsame Bewirtschaftung der Hochleistungsstrassen


Der Vorschlag der gemeinsamen Bewirtschaftung der Hochleistungsstrassen zielt darauf ab, ein gemeinsames "Verkehrsmanagement" (Verkehrslenkung und Verkehrssteuerung, Massnahmen zur Stauverhinderung und zur Staubekämpfung) auf den Hochleistungsstrassen in den beiden Kantonen herbeizuführen. Dabei sollen auch die Verkehrstelematiksysteme zusammengelegt werden.


Die gemeinsame Bewirtschaftung der Hochleistungsstrassen hätte die folgenden Vorteile:




5.2.4 Vereinheitlichung der Funksysteme


Die Kommunikation zwischen den Polizeiorganen der beiden Kantone soll durch die Vereinheitlichung der Funksysteme erleichtert werden. Dieses Vorhaben soll im Rahmen des Projekts Polycom verwirklicht werden. Polycom ist das neue nationale Sicherheitsnetz Funk der Schweiz für die Behörden und Organisationen für Rettung und Sicherheit (= BORS).


Die Vereinheitlichung der Funksysteme hätte die folgenden Vorteile:




5.2.5 Angleichung der Rechtsgrundlagen


Die zum Teil unterschiedlichen Rechtsgrundlagen behindern und erschweren die Zusammenarbeit zwischen den beiden Polizeiorganisationen. Die Polizeigesetzgebung der beiden Kantone enthält zahlreiche Gemeinsamkeiten, besonders bei der Regelung der polizeilichen Zwangsmittel. Andererseits erfordert die abweichende Strukturierung der beiden Kantone (Basel-Stadt als Stadtkanton mit zwei Landgemeinden; Basel-Landschaft als Flächenkanton mit 86 Gemeinden) auch spezifische Rechtsgrundlagen, die den unterschiedlichen Gegebenheiten in beiden Kantonen Rechnung tragen. Trotzdem besteht noch ein grosses Potential für eine stärkere Annäherung der polizeilichen Rechtserlasse.


Die Angleichung der Rechtsgrundlagen hätte die folgenden Vorteile:




5.3 Beurteilung des Modells "Zusammenarbeit plus"


5.3.1 Stärken


Die Variante "Zusammenarbeit plus" weist hauptsächlich die folgenden Stärken auf:




5.3.2 Schwächen


Als Schwäche des Modells "Zusammenarbeit plus" kann allenfalls die Tatsache bezeichnet werden, dass auch weiterhin Schnittstellen zwischen den beiden Polizeiorganisationen bestehen werden und der Koordinationsaufwand zwar verringert, aber nicht vermieden werden kann. Zudem gibt es auch Schnittstellen innerhalb der Kantonspolizei, die nicht wegfallen.


Die funktionierende Zusammenarbeit kann nicht erzwungen werden: ihr Erfolg hängt davon ab, dass sich Partnerorganisationen gegenüberstehen, die dialog- und kompromissbereit sind und die tatsächlich kooperieren wollen.


6. Modell der Initiative ("Polizei beider Basel")

6.1 Einführung


In der Jubiläumsinitiative Sicherheit wird verlangt, dass u.a. die Polizei mit dem Kanton Basel-Stadt als zusammengefasste Organisation mit einheitlicher Leitung geführt wird. Es stellt sich die Frage, wie - in den Grundzügen - die Strukturen, die Organisationsform und die Rechtsgrundlagen einer gemeinsamen Polizeiorganisation auszugestalten wären. Weiter sind die Vor- und Nachteile einer gemeinsamen Polizeiorganisation gegenüber dem heutigen System zu evaluieren und zu bewerten.




6.2 Strukturen und Voraussetzungen einer gemeinsamen Polizei


6.2.1 Strukturen einer gemeinsamen Polizei


Die Geschäftsbereiche der beiden kantonalen Polizeiorganisationen, nämlich die Sicherheitspolizei, die Kriminalpolizei, die Verkehrspolizei und der Support werden zu gemeinsamen Geschäftsfeldern vereinigt, die von gemeinsamen Organisationseinheiten betreut werden.


Die Leitungsorgane der beiden Polizeiorganisationen (Polizeikommandant, Stellvertreter, Bereichsleitungen) werden zu gemeinsamen Leitungsorganen verschmolzen.


Die bestehenden Polizeiposten und Polizeistützpunkte in den beiden Kantonen bleiben erhalten, ebenso der Personalbestand. Die dezentralen Strukturen der Polizei mit Schwerpunkten in beiden Kantonen bestehen fort.




6.2.2 Organisationsform


Um dem bikantonalen Charakter einer gemeinsamen Polizeiorganisation (im folgenden bikantonale Polizei genannt) gerecht werden zu können, müsste wohl eine selbständige, ausserhalb der Organisationsstruktur der beiden kantonalen Verwaltungen stehende Organisationsform gefunden werden. Die bikantonale Polizei kann nicht in die Verwaltungsorganisation des einen oder des anderen Kantons überführt werden, ohne dass die Anbindung an den anderen Kanton und dessen Behörden (Regierung, Parlament) substanziell eingeschränkt würde.


Denkbar ist die Bildung einer öffentlich-rechtlichen Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit, wie sie zum Beispiel in Gestalt der Motorfahrzeugprüfstation beider Basel (MFP) oder des Universitäts-Kinderspitals beider Basel (UKBB) bereits besteht.


Die Leitung (Polizeikommando oder Geschäftsleitung) der vereinheitlichten Polizeiorganisation müsste dem direkten Weisungsrecht der Vorsteherin bzw. des Vorstehers der Polizeidirektionen der beiden Kantone und den Regierungen der beiden Kantone unterstehen. Auf dieser Ebene müssten auch die strategischen Führungsentscheide getroffen werden. Eventuell müssten weitere gemeinsame Behörden geschaffen werden, wie bspw. ein "Polizeirat" (analog dem Spitalrat beim UKBB oder der Betriebskommission bei der MFP, die sich paritätisch aus Mitgliedern der beiden Kantone zusammensetzt).


Das parlamentarische Oberaufsichtsrecht - gemeinsam durch die beiden Kantonsparlamente ausgeübt - muss sichergestellt sein. Die bikantonale Polizei erstattet den Kantonsparlamenten jährlich Bericht über ihre Tätigkeit. Die beiden Kantonsparlamente sind gemeinsam für das Budget und die Jahresrechnung der bikantonalen Polizei zuständig. Im Sinne einer Variante wäre denkbar, die Zuständigkeit zur Festlegung des Budgets und zur Genehmigung der Jahresrechnung an den "Polizeirat" zu delegieren. Als Ausgleich dafür erhalten die beiden Kantonsparlamente die Kompetenz, der bikantonalen Polizei einen Leistungsauftrag mit den inhaltlichen und finanziellen Vorgaben zu erteilen.




6.2.3 Rechtsgrundlagen


Die Zusammenführung der beiden kantonalen Polizeiorganisationen muss auf der Grundlage eines Staatsvertrages zwischen den beiden beteiligten Kantonen erfolgen. In diesem Staatsvertrag (Konkordat) ist festzulegen, welches Polizeirecht zur Anwendung kommen soll. Denkbar ist, dass das Polizeigesetz eines der beiden Vertragskantone für beide Kantone gelten soll. Möglich ist auch, ein neues, für beide Kantone geltendes Polizeigesetz zu schaffen, das durch den Staatsvertrag in Kraft gesetzt wird.


Abzuklären ist auch, ob bestimmte Regelungsbereiche der beiden kantonalen Strafpro-zessordnungen zu vereinheitlichen sind. Solche Anpassungen sind wahrscheinlich, da in Basel-Stadt die Kriminalpolizei organisatorisch und funktionell zur Staatsanwaltschaft und nicht zur Kantonspolizei gehört. In unserem Kanton bildet die Kriminalpolizei eine von vier Hauptabteilungen der als Dienststelle zur Justiz-, Polizei- und Militärdirektion (JPMD) gehörenden Polizei Basel-Landschaft.


Schliesslich müssten bei einer Vereinigung der beiden kantonalen Polizeiorganisationen auch die Bestimmungen unseres Gemeindegesetzes über die gemeindepolizeilichen Aufgaben überprüft und gegebenenfalls revidiert werden.




6.3 Beurteilung des Modells der Initiative ("Polizei beider Basel")


6.3.1 Stärken


Die Variante einer vereinten, bikantonalen Polizeiorganisation weist gegenüber der herkömmlichen Organisationsform mit zwei getrennten kantonalen Polizeiorganisationen folgende Vorteile auf:




6.3.2 Schwächen


Den Vorteilen stehen folgende Nachteile gegenüber, die mit dem Modell einer gemeinsamen, bikantonalen Polizeiorganisation verbunden wären:


7. Stellungnahme des Regierungsrates

Der Regierungsrat vertritt die Auffassung, dass insgesamt keine überzeugenden Vorteile für die Bildung einer bikantonalen Polizei sprechen. Die Verantwortlichkeiten sind nicht eindeutig und klar zuteilbar, was vor allem bei Polizeiaufgaben von grosser Wichtigkeit ist. Die Sicherheitslage wird in den beiden Kantonen als positiv beurteilt. Eine wesentliche Steigerung der Sicherheit kann aus der "Fusion" der beiden kantonalen Polizeiorganisationen realistischerweise nicht erwartet werden. Hingegen müssten die Vorteile einer mittelgrossen Organisation, wie zum Beispiel die übersichtlichen Führungsstrukturen und die klaren Entscheidungswege, wenigstens zum Teil aufgegeben werden.


Die Zusammenlegung würde in beiden Kantonen in konzeptioneller, betrieblicher, rechtlicher, personeller und auch finanzieller Hinsicht einen grossen Aufwand verursachen. Es stellt sich die Frage, ob dem beträchtlichen Mehraufwand auch ein entsprechender Mehrwert gegenüber steht. Eine gemeinsame Polizeiorganisation verhindert gewisse Doppelspurigkeiten und Schnittstellen. Sie ermöglicht, eine gemeinsame Führungs- und Einsatzdoktrin für beide Kantone anzuwenden. Speziell im Bereich Support können Synergien genutzt und die Kosten gesenkt werden. Allerdings stehen diesen Vorteilen, die zum Teil auch durch eine intensivere Zusammenarbeit erreicht werden können, beträchtliche Nachteile gegenüber. Mit einer gemeinsamen Polizei wird die Selbständigkeit unseres Kantons, für eine hohe Qualität der polizeilichen Dienstleistung zu sorgen, eingeschränkt. Errungenschaften und Fortschritte, die unmittelbar mit dem Reformprozess der "Polizei 2000" verknüpft sind, werden bei einer Fusion möglicherweise in Frage gestellt, da bei einer Fusion immer auch Lösungen der Partnerorganisation zu berücksichtigen sind. Weitere Polizeireformen könnten nicht mehr autonom und nach eigenen inhaltlichen und zeitlichen Vorstellungen initialisiert werden, sondern sie wären nur mit Zustimmung des Partnerkantons möglich, da Veränderungen und Weiterentwicklungen der gemeinsamen Polizei immer auch den Partnerkanton beträfen.


Das grösste Problem erkennt der Regierungsrat aber darin, dass mit einer gemeinsamen Polizeiorganisation zentrale Regelungen wie jene der politischen Kontrolle (Aufsicht des Regierungsrates und Oberaufsicht des Parlaments) die heutigen klaren Konturen verlieren würden. Die Polizeihoheit und die Polizeigewalt gehören zu den originären und wichtigsten Aufgaben und Funktionen, die im föderalistischen Staatssystem der Schweiz den Kantonen zugeordnet sind. Unser Kanton verliert an Eigenständigkeit, wenn er künftig seine polizeiliche Verantwortung nicht mehr autonom, sondern "nur" noch im Verbund mit dem Partnerkanton wahrnehmen kann. Gemäss der basellandschaftlichen Kantonsverfassung (§ 92) gewährleisten Kanton und Gemeinden die öffentliche Ordnung und Sicherheit. Um diese Funktion erfüllen zu können, ist unser Kanton darauf angewiesen, selbständig über eigene Polizeiorgane verfügen zu können. Andernfalls kann er nicht garantieren, dass die polizeiliche Intervention rechtzeitig erfolgt.


Der Regierungsrat ist überzeugt, dass die Verschmelzung zu einer bikantonalen Polizei nicht die optimale Lösung darstellt. Vielmehr steht der Weg im Vordergrund, die polizeiliche Kooperation zwischen den beiden Kantonen, insbesondere aber im Rahmen des Nordwestschweizer Polizeikonkordats zu verstärken. Für den Bereich ausserhalb des Konkordats hat das Modell "Zusammenarbeit plus" gegenüber dem heutigen Zustand den Vorteil, dass die Zusammenarbeit zusätzlich intensiviert und ausgebaut wird. Das Sicherheitsniveau kann in beiden Kantonen zusätzlich gesteigert werden. Dieses Modell verhindert auch, dass aufsichtsrechtliche und oberaufsichtsrechtliche Zuständigkeiten verwischt werden und die bestehenden klaren Regelungen komplizierten und unübersichtlichen Hilfskonstruktionen weichen müssen.


Das Einsparungspotential des Modells "Polizei beider Basel" lässt sich ohne Detailanalyse nicht zuverlässig beurteilen. Es ist allerdings nicht anzunehmen, dass damit drastische Kostenreduktionen erzielt werden können. Zu einem Personalabbau würde die Zusammenlegung der beiden Polizeiorganisationen nicht führen, da die Personalbestände bei der Polizei in beiden Kantonen heute eher unterdotiert sind. Das polizeiliche Versorgungsgebiet bleibt in jedem Fall dasselbe, unabhängig davon, ob nun eine bikantonale Polizeiorganisation oder zwei getrennte, aber kooperierende Polizeiorganisationen dafür verantwortlich sind. Die bauliche und technische Infrastruktur wird zur Erfüllung des polizeilichen Auftrags weiterhin benötigt. Insgesamt kann gesagt werden, dass beide Modelle "Zusammenarbeit plus" und "Polizei beider Basel" die Synergien optimaler als bisher nutzen, wodurch die Kostenseite günstig beeinflusst wird.


Der Regierungsrat lehnt aus den geschilderten Gründen die Zusammenlegung der beiden kantonalen Polizeiorganisationen zu einer gemeinsamen Polizei ab. Hingegen ist er überzeugt, dass die polizeiliche Zusammenarbeit mit allen Nachbarkantonen, speziell aber mit Basel-Stadt, auf der Grundlage des Polizeikonkordats und des Modells "Zusammenarbeit plus" vertieft und ausgebaut werden muss.


Bereich Feuerwehr

8. Zusammenfassung


Der Bereich Feuerwehr ist im Kanton Basel-Landschaft Aufgabe der Gemeinden. Die basellandschaftliche Gebäudeversicherung (BGV) erfüllt den Koordinationsauftrag und übt darüber hinaus die Funktion einer Fachstelle für Feuerwehrfragen aus. In Basel-Stadt ist die Berufsfeuerwehr Basel für das Kantonsgebiet und darüber hinaus für sieben Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft (Allschwil, Bottmingen, Binningen, Birsfelden, Münchenstein, Oberwil und Schönenbuch) zuständig. Hierfür erhält der Kanton Basel-Stadt neben den Kosten für den Aufwand jedes Einsatzes eine jährliche Pauschale von Fr. 40'000.--. Zusätzlich ist die Basler Berufsfeuerwehr für den Ersteinsatz in den Baselbieter Rheinhäfen Birsfelden und Au/Muttenz zuständig, wofür Basel-Stadt - neben dem Kostenersatz für geleistete Einsätze - jährlich Fr. 80'000.- erhält.


Die Zusammenarbeit zwischen den beiden Kantonen ist sowohl bei den Einsätzen als auch im Ausbildungsbereich eng und hat sich gut bewährt, wobei die beiden Kantone unterschiedliche Systeme aufweisen: Baselland kennt das Prinzip der Orts- und Betriebsfeuerwehren, die durch die Stützpunktfeuerwehren unterstützt werden. Basel-Stadt kennt das System der Berufsfeuerwehr. Die Zusammenarbeit zwischen den beiden Partnerkantonen kann ausgebaut werden, beispielsweise bei der Beschaffung und beim Unterhalt von Sonderfahrzeugen und besonderen Einsatzmitteln. Möglich wäre auch die Zusammenlegung der Berufsfeuerwehr Basel und der basellandschaftlichen Milizfeuerwehren. Allerdings könnten mit einem solchen Zusammenschluss weder zusätzliche Synergien noch andere wesentliche Vorteile gewonnen werden. Die Bildung einer gemeinsamen Berufsfeuerwehr für beide Kantone hätte zur Folge, dass in unserem Kanton die Vorteile des Milizsystems (Ortskenntnis und Ortsverbundenheit der Feuerwehr, insgesamt kostengünstige Lösung) aufgegeben werden müssten.


Die heutigen Feuerwehrstrukturen in unserem Kanton bieten bei günstigen Kostenverhältnissen eine optimale Sicherheit für die Bevölkerung. Der Regierungsrat lehnt die Zusammenlegung der Organisationen im Bereich der Feuerwehr ab, weil die Nachteile eines solchen Modells gegenüber den Vorteilen überwiegen.


9. Ausgangslage Feuerwehr

9.1 Grundsätzliches


Die wichtigsten Parameter für die strukturelle Organisation von Feuerwehren sind die Risiken, die zu erwarten sind und welche die Qualifikation und die Ausrüstung der Feuerwehren bestimmen; der Faktor Zeit, der zu minimieren ist von der Alarmierung bis zum Eintreffen des ersten und anschliessend weiterer Kontingente der Feuerwehr; der Personalbedarf, der hoch ist, weil eine ganze Reihe von Aufgaben beim Eintreten eines Schadenereignisses parallel durchgeführt werden müssen, um rasch zu retten und zu bekämpfen; die Ortskenntnis, die bei der Schadenbekämpfung eine grosse Rolle spielen kann; die Ortsverbundenheit, die für die Motivation der Freiwilligenarbeit bedeutsam ist; und schliesslich die gesellschaftliche Durchdringung, weil sie für die präventive Arbeit wichtig ist, dann aber auch für die Schadenbekämpfung beispielsweise bei Vorliegen von örtlicher Isolation.




9.2 Bestehende Grundlagen


Das Aufgabenfeld Feuerwehr ist im Kanton Basel-Landschaft Aufgabe der Gemeinden. Sie sind bei der Erfüllung des Auftrags autonom. Die Basellandschaftliche Gebäudeversicherung (BGV) erfüllt den Koordinationsauftrag und hat darüber hinaus die Funktion einer Fachstelle für Feuerwehrfragen.


Seit 1997 sind die Baselbieter Gemeinden zu sechs Feuerwehrstützpunkten zusammengefasst: Laufen, Reinach, Basel, Muttenz, Liestal und Sissach. Innerhalb des Stützpunktes Basel ist die Berufsfeuerwehr von Basel-Stadt u.a. zuständig für die Baselbieter Gemeinden Schönenbuch, Allschwil, Binningen, Bottmingen, Oberwil, Münchenstein und Birsfelden.


Die Stützpunktfeuerwehren unterstützen die Orts- und Betriebsfeuerwehren mit Sonderfahrzeugen und besonderen Einsatz- und Löschmitteln. Die Feuerwehren sind nach Definition des Schutzziels örtlich spätestens innerhalb von höchstens zehn Minuten nach Alarmierung mit mindestens acht Feuerwehrleuten vor Ort; damit befinden sich die Baselbieter Feuerwehren im interkantonalen Vergleich im vorderen Drittel.


Die BGV hat über die Jahre mit Erfolg die Zusammenarbeit unter den Gemeinden unterstützt, damit u.a. Investitionen in teueres Gerät optimiert und nicht von jeder Gemeinde selbständig getätigt werden. Das Stützpunktkonzept hat deshalb grosse Einsparungen für die Gemeinden gebracht. Ausserdem kommen die Angehörigen der Stützpunktfeuerwehren zu mehr Einsätzen und damit zu mehr Berufserfahrung.


Im Kanton Basel-Stadt ist die Berufsfeuerwehr Basel für das ganze Kantonsgebiet zuständig.


Fortsetzung >>>
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