Vorlage an den Landrat

8. Pilotprojekt wirkungsorientierte Gesetzgebung

8.1 Einleitung


Seit längerer Zeit werden Gesetze nicht nur in einem formellen Sinne aufgefasst, sondern auch in ihren Wirkungsverläufen zu erfassen versucht. Im Zentrum steht die Frage nach einer Klärung der Wirkung und der Wirkungsweise der Gesetze. Seit den achziger Jahren ist die Wirkungsprognose und -kontrolle in der Gesetzgebung auch in der Schweiz ein Thema. Verschiedene Projekte förderten die intensivierte Befassung mit den Problemen, Möglichkeiten und Grenzen der prospektiven ("ex ante") und retrospektiven ("ex post") Gesetzesevaluation.


Begünstigt durch die Sichtweise der wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WoV), ist auch im Kanton Basel-Landschaft die Beschäftigung mit der Wirksamkeit staatlichen Handelns (einschliesslich der wirkungsorientierten Gesetzgebung) zum Thema geworden - ohne dass bisher eine institutionalisierte, methodische Gesetzesevaluation, welche die wirkungsorientierte Verwaltungsführung komplementär ergänzen kann, eingeführt wurde:


- Dekret zum Gesetz über die Organisation und die Geschäftsführung des Landrats (Geschäftsordnung des Landrates) vom 21. November 1994, § 58 lit. e: (6) "Die Vorlagen des Regierungsrats und der Gerichte sollen enthalten ... Ausführungen über die finanziellen, volkswirtschaftlichen und wesentlichen regionalen Auswirkungen der Vorlage."


Demnach soll eine prospektive Analyse die Anhaltspunkte für die wirtschaftlichen und/oder regionalen Auswirkungen der geplanten staatlichen Massnahme liefern. Im Zentrum steht zweifelsohne die Frage nach der Angemessenheit von Kosten und Nutzen. Bei der Gesetzesevaluation geht es aber nicht in erster Linie um die bestmögliche Allokation von Ressourcen oder um die Optimierung der Finanzaufwendungen. Bei Gesetzesvorlagen geht es darüber hinaus um Fragen der Effektivität, der Durchsetzbarkeit und der Praktikabilität der beschlossenen Normen. Trotz dieser Einschränkungen kann diese Bestimmung als Beginn einer systematischen Evaluation betrachtet werden: So liefert die prospektive Wirkungsprognose (resp. die dazu erhobenen Daten) die Basis für die retrospektive Wirkungskontrolle.


- Handbuch für die Geschäftsprüfungskommission des Landrates vom 19. Oktober 1983, Stand 25. April 1994, 1.3. f.: "Der Geschäftsprüfungskommission sind insbesondere folgende Aufgaben übertragen: ... Wirkungskontrolle im Gesetzgebungsverfahren"


Somit fällt der GPK die abschliessende Kompetenz zu, Wirkungskontrollen zu initiieren. Die GPK kann vom Regierungsrat und den Verwaltungsstellen die Konkretisierung von Zielvorgaben verlangen. Sie kann vom Regierungsrat fordern, vermehrt begleitende und nachträgliche Erfolgskontrollen vorzunehmen. Sie kann von Experten Umfragen und Fallstudien verlangen. Sie kann schliesslich wünschen, dass die Gesetzesevaluation systematisch und explizit in das Rechtsetzungsverfahren eingebaut wird.


- Finanzhaushaltsgesetz vom 18. Juni 1987, § 40 (7) : "Die Finanzkontrolle übt ihre Tätigkeit nach anerkannten Revisionsgrundsätzen aus, insbesondere nach den Kriterien der Ordnungsmässigkeit, der Rechtmässigkeit, der Wirtschaftlichkeit und der Wirksamkeit. "


Seit der letzten Gesetzesrevision übt die Finanzkontrolle ihre Tätigkeit nicht nur nach den Kriterien der Rechtsmässigkeit und Wirtschaftlichkeit, sondern auch nach dem Kriterium der Wirksamkeit aus.


- Controlling: Durch die Bereitstellung permanenter Informationen über Aspekte des Vollzugs und der Wirkungen dient das Controlling vor allem zur Vollzugssteuerung. Über alle Stufen der Verwaltungstätigkeit sollen die Steuerungsinstrumente der Planung, der Kontrolle und des Berichtswesens aufeinander abgestimmt werden. Voraussetzung ist die Kenntnis über die Ist- und Soll-Werte, die miteinander verglichen werden. Der Bezug auf zielrelevante Grössen (Standards) soll Einblick in deren Entwicklung geben, der Output der Verwaltung und die erzielten Wirkungen sollen anhand von Leistungsindikatoren ermittelt werden.


Das Verwaltungscontrolling wird im Kanton Basel-Landschaft als Optimierungsprozess verstanden, der auf die Steigerung von Effektivität (Grad der Zielerreichung), Effizienz (Kosten-/Nutzen-Verhältnis) und der Angemessenheit (Abstimmung der Massnahmen auf die politischen Zielsetzungen) abzielt.


Dagegen interessieren sich Evaluationen primär für die Wirkungen in der Gesellschaft und werden deshalb komplementär zum Controlling eingesetzt, um Kenntnisse mit methodischem Charakter über Wirkungsverläufe von staatlichen Massnahmen zu verschaffen.


- Effilex: Einen entscheidenden Anstoss für die Gesetzesevaluation und deren Akzeptanz in der kantonalen Politik leistet das Regierungsprogramm 1999-2003 (2001/234). Unter "1.2.10. Gesetzgebung" wird folgende Zielsetzung formuliert: "Gesetze sollen nicht nur produziert, sondern auch systematisch auf ihre Wirksamkeit und Notwendigkeit überprüft werden. Veraltete und unnötige Gesetze sind aufzuheben."


Das Ziel ist es, "bessere" Regelungen zu schaffen. Neben Fragen der Notwendigkeit und Aktualität bezieht sich diese Zielsetzung auf das Bemühen um die Verbesserung der Qualität der Rechtssetzung im Sinne einer Wirkungsprognose und Wirkungskontrolle. Im Rahmen des in der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion (JPMD) unter der Bezeichnung EFFILEX (vgl. Rechenschaftsbericht zum Regierungsprogramm 1999-2003, 2003/070) gestarteten Projektes zur Überprüfung der Gesetzgebung soll auch die Wirkungskontrolle der Gesetzgebung realisiert werden - zunächst anhand eines Pilotgesetzes. Damit sollen Erfahrungen gesammelt werden, wie die Gesetzesevaluation systematisch in den Rechtsetzungsprozess aufgenommen werden kann.




8.2 Tourismusgesetz als Pilotgesetz


Mit der Evaluation des Tourismusgesetzes soll eine Wirkungsprüfung der ergriffenen Massnahmen im Hinblick auf die Erreichung der mit dem Gesetz verfolgten Ziele vorgenommen werden. Dabei erfüllt die Evaluation die Funktion eines Informationsinstruments zu Handen des Landrates, um einerseits die finanziellen Mittel möglichst zielgerichtet einsetzen zu können. Andererseits erhält der Gesetzgeber - im Sinne einer Rückkoppelung die notwendigen Informationen, um allenfalls gesetzgeberische Korrekturen vornehmen zu können.


Die Evaluation soll im Sinne einer kausalorientierten Erfolgs- oder Nachkontrolle ("retrospektive Gesetzesevaluation") auf folgende Fragen Antwort geben:


Eine solche Auswertung stellt neben der Ausrichtung und den Anforderungen des Fördermodells eine zweite tragende Säule des Gesetzes dar. Durch sie soll sichergestellt werden, dass verlässliche, wissenschaftlich fundierte Ergebnisse über die eingeleiteten Massnahmen vorliegen und die Ziele des Gesetzes erreicht werden. Letztlich geht es um die Frage der Effektivität des Tourismusgesetzes im Sinne der Überprüfung der Wirkungen und der Wirksamkeit.


Neben der Aufnahme einer Evaluationsklausel in das neue Tourismusgesetz geht es bereits zum jetzigen Zeitpunkt auch um die Skizzierung des konkreten Evaluationskonzepts , um bereits im jetzigen Zeitpunkt die für die spätere Evaluation notwendigen und für die Analyse geeigneten Daten über den heutigen Zustand bereitzustellen resp. zu sichern.


Die Eignung des Tourismusgesetzes als Pilotgesetz betreffend wirkungsorientierte Gesetzgebung ist zweifellos gegeben: Es handelt sich erstens um ein neues, kurzes Gesetz, welches zweitens ein vom Kanton bisher nicht abgedecktes Feld betrifft und wo, drittens, aufgrund der durchgeführten Wertschöpfungsstudie und des vorliegenden Tourismuskonzeptes eine klare Ausgangslage vorhanden ist, die es gestattet, im Zeitablauf die Wirkung der Massnahme zu messen.


Die nachträgliche oder retrospektive Evaluation setzt voraus, dass geeignete und verlässliche Informationen vorhanden bzw. erreichbar sind und Indikatoren zur Beurteilung der kantonalen Tourismuspolitik existieren. Die Analyse der im Hinblick auf die vorliegende Gesetzgebung gebildeten Indikatoren und der erhobenen Daten (Wertschöpfungsstudie, qualitative Befragungen, Marketingkonzept) bildet deshalb die Grundlage der Evaluation. Im Rahmen der Wertschöpfungsstudie wurden beispielsweise auch die Frequenzen für die verschiedenen Gästekategorien mit den Frequenzangaben der Verkehrsträger verglichen. Damit wird es möglich sein, auch die vom V erband B asel L andschaftlicher G emeinden vermutete Wechselwirkung zum Gesetz zur Förderung des öffentlichen Verkehrs sowie durch Vergleiche der erhobenen Frequenzen von bekannten Restaurants, Kultureinrichtungen und touristischen Attraktionen die Wechselwirkung bezüglich Individualverkehr (Zu- und Wegfahrt, Parkierung) zu evaluieren.


Die Ausgangslage für eine Zielerreichungs- und Wirksamkeitsprüfung des Tourismusgesetzes kann als ausgesprochen günstig beschrieben werden, da die aktuellen quantitativen und qualitativen Daten - auf die sich die künftigen Soll- und Ist-Werte beziehen sollen zuverlässig erhoben worden sind. Zudem wird das vorgesehen Marketing-Controlling fortlaufend Daten zu den Vollzugsmassnahmen liefern.




8.3 Evaluationsklausel


Das zu einer Wirkungsabschätzung eines Gesetzes notwendige Instrumentarium ist bereits zu Beginn einer Wirkungsanalyse einzurichten, um in allen Phasen des Gesetzgebungsprozesses zur Anwendung zu gelangen. Um die Evaluation bzw. die Erfolgskontrolle im Sinne einer rechtlichen Verpflichtung zur Durchführung festzuschreiben, ist eine Evaluationsklausel direkt in den Gesetzestext aufzunehmen:


§ 5 Evaluation


1 Der Regierungsrat wacht über die wirksame Verwendung der nach diesem Gesetz bewilligten Mittel. Er erstattet darüber dem Landrat Bericht, wenn er einen neuen Verpflichtungskredit beantragt.


2 Die Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion untersucht regelmässig, wieweit die Massnahmen dieses Gesetzes zur Erreichung der in § 2 genannten Ziele beigetragen haben.


3 Die Ergebnisse der Untersuchungen sind zu veröffentlichen.


Absatz 1 verankert die kontinuierliche Beurteilung der getroffenen Vollzugsmassnahmen (Wirksamkeit), um insbesondere die Effizienz der vom Landrat gesprochenen resp. zu sprechenden Mittel auf der operativen Ebene zu gewährleisten - insbesondere im Hinblick auf die Unterbreitung eines allfälligen anschliessenden Verpflichtungskredites.


Gemäss Absatz 2 soll die Evaluation im Sinne einer Erfolgs- oder Nachkontrolle Antwort auf die Frage geben, ob die beabsichtigten Wirkungen der mit der Gesetzgebung verfolgten strategischen Ziele ausgelöst werden konnten und die dafür notwendigen Massnahmen durchgesetzt werden (Zielerreichung). Die Evaluation oder Wirkungsprüfung ist dabei auf einen weiteren Zeithorizont bezogen als eine Wirksamkeitskontrolle gemäss Absatz 1.


Absatz 3 verankert eine kontinuierliche Berichterstattung zu Handen des Landrates im Sinne gesetzgeberisch verwertbarer Informationen.




8.4 Evaluationsstrategie


Die der Evaluation der Wirkungen und des Vollzugs zugrunde liegenden Fragestellungen, die Antworten bezüglich Zielerreichung und Wirksamkeit geben sollen, beinhalten normative und kausalorientierte Fragen, die sich gegenseitig ergänzen und verbinden.




8.4.1 Fragestellung aus normativer Sicht


Bei den normativen Fragen geht es um bewertende Vergleiche zwischen Sein und Sollen resp. Ist- und Sollwerten. Die Beantwortung dieses Fragenkomplexes geschieht in drei konkreten Schritten.


Erster Schritt: Ermittlung der Vorgaben und Ziele


Die Ermittlung der Vorgaben und Ziele geschieht durch Rückgriff auf das Tourismusgesetz (§ 2):


Zweiter Schritt: Operationalisierung der Vorgaben/Ziele


Die Operationalisierung der Vorgaben/Ziele wird durch die Umsetzung der Vorgaben/Ziele in konkrete Leistungsziele vorgenommen, damit sie mit konkreten Sachverhalten verglichen werden können (vgl. dazu auch Tourismus Baselland: Marketing-Konzept 2002 - 2006, Kappler Unternehmensberatung, vom 12. September 2002: Leistungsauftrag [S. 16] und Marketing-Plan [S. 18 ff.]), resp. die zu treffende konkrete Leistungsvereinbarung, gestützt auf das Tourismusgesetz
(§ 3).


Dritter Schritt: Messung und Gesamtbeurteilung


Die anschliessende Messung wird durch Vergleich der Leistungsziele (Soll-Werte) mit den konkreten Sachverhalten (Ist-Werte), die Gesamtbeurteilung durch Zusammenfassung der Ergebnisse der verschiedenen Messungen vorgenommen.




8.4.2 Fragestellung aus kausalorientierter Sicht


Bei den kausalorientierten Fragen geht es um das Ursache-Wirkungs-Verhältnis:


- Welche tourismuspolitischen Wirkungen konnten ausgelöst werden?


- Welche Wirkungen auf die Wirtschaft hatten die Massnahmen?


- Welche Wirkungen auf die Gemeinden hatten die Massnahmen?


- Welche Massnahmen waren für die Tourimuspolitik des Kantons erfolgreich?


Bei der Beantwortung dieser Fragen sind die ergriffenen Massnahmen und darauf zurückzuführende Veränderungen in eine zuverlässige Beziehung zu bringen. Hinweise und Antworten werden insbesondere aus Vergleichen gewonnen.




8.4.2.1 Variation in zeitlicher Hinsicht


Im Sinne eines quantitativen Längsschnitt-Vergleichs durch Bezeichnung von Indikatoren und Erhebung der entsprechenden Daten wird eine Variation in zeitlicher Hinsicht gebildet.


Als Längsschnitt-Vergleich werden Untersuchungen bezeichnet, welche durch Beobachtung von festgelegten Messzahlen oder Indikatoren im Zeitablauf Rückschlüsse auf die Wirkungen von Massnahmen zu ziehen versuchen.


Die Wertschöpfungsstudie "Der Tourismus im Kanton Baselland", rütter + partner, vom August 2002 bildet aus volkswirtschaftlicher Sicht die empirische Grundlage für die zukünftige Tourismuspolitik und insbesondere deren Umsetzung in konkrete Wirkungsziele im Tourismusgesetz. Dabei wurden auch die sich auf die gesellschaftliche Wirkung beziehenden Indikatoren gebildet ("Wirkungsindikatoren") sowie die heutigen Daten erhoben, welche für einen quantitativen Längsschnitt-Vergleich nachträglich benötigt werden.


Die Wertschöpfungsstudie verfolgt insbesondere folgende Ziele (S. 9):

Um die touristische Gesamtnachfrage, Wertschöpfung und Beschäftigung am Ausgangspunkt des Gesetzgebungsverfahrens zu berechnen, wurde das folgende methodische Konzept angewandt:

Entlang demselben methodischen Konzept können nunmehr im Zeitablauf die für den Längsschnitt-Vergleich benötigten Daten erhoben werden.




8.4.2.2 Kontrollgruppen-Vergleich mittels qualitativer Befragungen


Bei einem Kontrollgruppen-Vergleich werden die Wirkungen einer staatlichen Massnahme durch Vergleich des Zustands ermittelt, der bei der Zielgruppe eingetreten ist, und des Zustands, der bei einer (von der Massnahme nicht beeinflussten) Vergleichsgruppe eingetreten ist.


Die Erarbeitung des Marketing-Konzeptes 2002 - 2006 "Tourismus Basel-Landschaft" wurde empirisch abgestützt durch Motivforschungen, Gäste- und Unternehmensbefragungen. Im Rahmen von qualitativen Befragungen wurde das "Image" aus Sicht von effektiven und potenziellen Gästen im umfassenden Sinne dieses Begriffs ermittelt und hinterfragt (vgl . "Bericht zur qualitativen Befragung von effektiven und potenziellen Gästen/Besuchern der Tourismus-Destination Basel-Landschaft", Ernest Dichter SA, Juni 2002). Durch die Weiterführung der Gruppengespräche von effektiven und potentiellen Gästen/Besuchern der Tourismus-Destination Basel-Landschaft verschiedener geografischer Herkunft (BS, AG, SO) kann auf die Wirkungen der tourismuspolitischen Massnahmen geschlossen werden (insbesondere auf das Image des Kantons im umfassenden Sinne).


Als weitere wichtige Quelle von Informationen über Ursache-Wirkungs-Beziehungen werden als Ergänzung zu den Längsschnitt- und Kontrollgruppen-Vergleichen zudem die Befragungen von Schlüsselpersonen der Tourismusbranche fortzuführen sein.


Fortsetzung >>>
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Fussnoten:


6 SGS 131.1 / GS 32.77


7 SGS 310 / GS 29.492