Vorlage an den Landrat

F. Die einzelnen direktionsübergreifenden Grossprojekte

1. Die WoV-Projekte


Mit den folgenden EDV-Anwendungen werden in der kantonalen Verwaltung neue Führungsinstrumente eingeführt, welche die Voraussetzung bilden für eine wirkungsorientierte und wirtschaftlichere Verwaltungsführung. Es handelt sich um die Unterstützung der Rechnungsführung (Finanzbuchhaltung, Kosten- und Leistungsrechnung, Anlagebuchhaltung), um das Leistungscontrolling (Unterstützung der Führung mit Leistungsaufträgen) und um die Zeiterfassung, welche die Personalführung und die Kosten- und Leistungsrechnung unterstützen. Nach einer Bestandsaufnahme durch den Regierungsrat wurde das WoV-Projekt neu aufgegleist und wurde dem Einführungsprozess ein neuer Impuls gegeben.




1.1. Neues Rechnungswesen (NRW)


1.1.1. Kurzübersicht




1.1.2. Zielsetzungen des Projekts


Das neue System soll folgende Rechnungslegungs-Bereiche abdecken:


Finanzbuchhaltung (Hauptbuch, Debitoren, Kreditoren, Anlagebuchhaltung, Budgetierung und Budgetkontrolle, Konzernrechnung (Konsolidierung), Mandantenfähigkeit)


Betriebsbuchhaltung (Kostenartenrechnung, Kostenstellenrechnung, Kostenträgerrechnung, Projektabrechnung, Budgetierung und Budgetkontrolle, Lagerhaltung)


Weitere Zielsetzungen waren:

Diese Zielsetzungen waren in Teilschritten (sowohl hinsichtlich der Dienststellen wie auch der Software-Module) und mit der Unterstützung eines einzigen Informatik-Partners (Wilken / Ulm/D), zu erreichen. Die Software von Wilken wird nebst zahlreichen öffentlichen Institutionen in Deutschland in folgenden öffentlichen Verwaltungen eingesetzt: Kanton Schwyz, Stadt Winterthur, Eidg. Finanzverwaltung und Liechtenstein.




1.1.3. Stand des Projekts


Die eingeführten Anwendungen von Wilken laufen technisch einwandfrei und befinden sich im Betriebszustand. Das Projekt NRW ist noch nicht abgeschlossen. Das Modul Finanzbuchhaltung (CSF) ist mit Ausnahme der Schul- und Büromaterialverwaltung und dem Kantonsgericht flächendeckend eingeführt. Der Jahresabschluss 1998 wurde im Frühjahr 1999 mit der neuen Software erstellt. Mit der Ablösung der in der Verwaltung existierenden unterschiedlichen Rechnungswesen-Anwendungen durch eine einheitliche Software wurde eine Vereinheitlichung der Rechnungsführung erreicht. Ein besseres Tresoreriemanagement konnte erreicht werden: Aufgrund der technischen Konsolidierungsfunktion und organisatorischen Massnahmen (Meldepflicht) ist ein zentrales Cash-Management möglich.


Im Verpflichtungskredit nicht vorgesehen war der Wechsel von der Host-Plattform zur Client-Server-Lösung. Diese dezentralisierte Architektur stand sowohl im Zeitpunkt der Projektplanung (1994) als auch bei der Evaluation für Grossanwendungen noch nicht zur Verfügung.


Die Betriebsbuchhaltung (CSC), d.h. die technische Plattform, steht bis Mitte 2003 praktisch flächendeckend zur Verfügung (6) . Für die Betriebsbuchhaltung sind hiermit zwar die technischen Voraussetzungen gegeben, damit die Betriebsbuchhaltung aber zu einem handlungs- und massnahmenorientierten Führungsinstrument wird, müssen die Datenerfassung und die Definition der Kostenträger optimiert werden. Die Produkte und deren Kosten/Erträge müssen so definiert sein, dass sie aus Sicht der Führungskraft planbar, messbar und beeinflussbar sind und damit die führungsrelevanten Informationen liefern. Dabei ist die Verfahrensökonomie zu beachten.


Zur Ausübung der Controlling-Funktion wurden in den Direktionen Controllerstäbe geschaffen. Die Klammerfunktion durch ein übergeordnetes Konzern-Controlling ist aber noch zu wenig stark ausgebildet und befindet sich im Aufbau.


Vor der Einführung des neuen Rechnungswesens wurden die organisatorischen Strukturen nicht verändert. Das Entlastungspotential der neuen Rechnungswesen-Anwendung wurde aufgrund der dezentral belassenen Organisationsstruktur nur zu einem Teil ausgenutzt. Mit anderen Worten: es wurde bei der Einführung der neuen Software die dezentrale Struktur im Rechnungswesen bewusst beibehalten. Die vorher existierenden Rechnungsstellen wurden in geschlossene Buchhaltungen, d.h. in Mandantenbuchhaltungen, überführt. Damit entfiel aus übergeordneten Gründen ein sehr grosses Potenzial an Vorteilen. Immerhin stellt die Ablösung der unterschiedlichen Rechnungsführungssysteme durch eine einheitliche Anwendung bereits einen grossen Fortschritt dar.


Eine Reihe von Zielen sind noch nicht realisiert worden. Dies ist nur zu einem kleinen Teil auf Informatikprobleme zurückzuführen. Im langen Projektablauf mussten die Prioritäten und die Etappenziele verschiedentlich anders gesetzt werden.


Folgende Ziele sind noch nicht realisiert worden:
Die angestrebten Quartalsberichte, konsolidiert in Stufen über die Direktionen zur gesamten Kantonsverwaltung, sind noch nicht Realität. Technisch wären Zwischenabschlüsse zwar möglich. Die dazu notwendigen Prozesse, wie z. B. die Konsolidierung von extern geführten Rechnungen (Spitäler) oder die zeitgerechte Verbuchung von Tatbeständen sind jedoch noch nicht implementiert worden.


Das Management Information System (MIS), also das für Führungsaufgaben massgeschneiderte Berichtswesen, steht noch nicht zur Verfügung. Technisch sind die Möglichkeiten vorhanden, auf Konzernebene fehlen jedoch konzeptionelle Überlegungen zur Kostenrechnung und zum Controlling.


Die optische Archivierung wurde für die Realisierung ebenfalls zurückgestellt.


Eine Anlagebuchhaltung wird als notwendig erachtet, ist aber noch nicht realisiert.


Die fehlenden Module der optischen Archivierung und der Anlagebuchhaltung sollen im Laufe des Jahres 2003 realisiert werden.




1.1.4. Kosten


Die Realisierung des Projekts NRW hat bezogen auf die externen Kosten zu keinen Kostenüberschreitungen geführt. Die einzelnen Teile der Kostenstruktur, wie sie in der Vorlage 95/83 dargestellt worden waren, haben allerdings eine ganze Reihe von Veränderungen erfahren. Deshalb wird mit der untenstehenden tabellarischen Übersicht eine Präsentation vorgelegt, die diesen Veränderungen Rechnung trägt.


Die Projektkosten der realisierten Module sind nicht überschritten worden. Im aufgeführten Betrag sind bereits die im Jahr 2002 anfallenden Kosten enthalten für die sich in Evaluation befindende Anlagebuchhaltung und für weitere Dienstleistungen des Lieferanten (diese sind für die Fertigstellung vom Berichtswesen und wegen der Betriebsbuchhaltung eingestellt).


Überblick über die externen Kosten des Projekts NRW (in 1'000 Fr.)

Zu den einzelnen Kostenkategorien ist folgendes zu ergänzen:
Die Kosten für Hardware waren relativ gering. Es handelte sich im wesentlichen um Erstausrüstungen mit Servern; der Host für die erste Architektur war schon vorhanden, PCs und kleinere Server wurden, wie in der Landratsvorlage angegeben, von den Direktionen über ihre dezentralen Informatikbudgets verbucht.


Anstelle eines Kaufs von Software wurde die Option Lizenzierung, wie in der Landratsvorlage als Option vorbehalten, ausgeübt. Der Kaufpreis hätte sehr rasch abgeschrieben werden müssen; er hätte auch keine Beträge für spätere Programmverbesserungen enthalten. Es zeichnete sich nämlich schon relativ rasch ab, dass der Host-Plattform eine Client-Server-Plattform folgen würde; deren Einführung würde schrittweise und mit laufenden Verbesserungen erfolgen, so dass die Lizenz, einschliesslich neuer Versionen (sog. Updates) kostengünstiger war.


Die Posten Dienstleistungen und Beratung - zwischen diesen kann nicht immer leicht unterschieden werden - sind in vergleichbarer Grössenordnung; wie erwähnt, sind noch abzurufende Beraterstunden bereits verbucht.


Die Ausbildung wurde nicht, wie ursprünglich geplant, beim Lieferanten in Deutschland durchgeführt, sondern nach ersten auswärtigen Kursen in Liestal veranstaltet. Daraus ergaben sich Einsparungen.


Optische Archivierung und MIS sind bisher erst in Ansätzen verwirklicht; es ist deshalb geboten, die Beträge vom Total des Kreditrahmens abzuziehen, um einen Vergleich zur Abrechnung zu erlauben.


Die eingeschlossene Reserve wurde vollumfänglich für Personalkosten gebraucht. Anstelle des Einsatzes von - wie in der Landratsvorlage aufgeführt - temporären Kräften erwies es sich als notwendig, eine hochqualifizierte Person an der Schnittstelle zwischen Fachlichem (Buchführung) und Informatik (Software) einzusetzen; eine entsprechende Umdisposition in der Finanzverwaltung wurde frühzeitig vorgenommen und hat sich ausgezahlt.




1.1.5. Projektablauf


Das Projekt NRW geriet zu Beginn der Arbeiten unter erheblichen Zeitdruck. Es war geplant, dass das System in seinen Hauptelementen ab Anfang 1997, in voller Breite ab 1999 operationell sein würde (7) . Tatsächlich wurde eine Pilotdienststelle Mitte 1996 mit der neuen Finanzbuchhaltung (FiBu) und einigen anderen Teilen ausgerüstet; die schrittweise Breiteneinführung der neuen FiBu erfolgte ab Anfang 1997 und wurde 1999 im Wesentlichen abgeschlossen.


Nachdem Kinderkrankheiten Ende 1998 ausgemerzt worden waren, konnte der erste Jahresabschluss der Staatsrechnung (für das Jahr 1998) im Frühjahr 1999 mit der neuen Software erstellt werden. Die Verzögerungen, die mit dem Hauptelement FiBu eingetreten waren, sind vor allem auf den grossen Ausbildungsbedarf zurückzuführen. Der Ausbildungsaufwand für die Mitarbeitenden im Rechnungswesen wurde unterschätzt. Zum einen ist dies auf die dezentrale Struktur zurückzuführen (grosse Anzahl), zum anderen auf das zum gegebenen Zeitpunkt teilweise fehlende buchhalterische Fachwissen bei den Betroffenen.


Die Einführung der BeBu musste im Frühling 1998 unterbrochen werden, weil die intern vorhandenen fachlichen Ressourcen für die gleichzeitige Vorbereitung und Einführung von BeBu und der neuen Systemarchitektur nicht ausreichten (8) . Aus finanziellen und organisatorischen Gründen wurde auf ein Grosseinsatz von externen Ressourcen verzichtet, die FiBu genoss auf jeden Fall Priorität (9) .


Für die BeBu wurde Ende 1998 ein neues Pflichtenheft erlassen; im Frühjahr 1999 wurde nach einer neuerlichen Ausschreibung die Software des ursprünglichen Softwarepartners gewählt. Gleichzeitig wurde die Erfassung der Arbeitszeit in der Kantonsverwaltung, dem hauptsächlichsten Produktionsfaktor der staatlichen Dienstleistungen, vom Projekt NRW abgetrennt und einer eigenen Projektleitung unterstellt [vgl. unten F.1.3]. Ende 1999 wurden erste Teile der Verwaltung auf die neue BeBu überführt; die weitere Einführung ist zur Zeit noch im Gange.


Die Abstimmung von NRW/BeBu mit der Zeitwirtschaft (10) sollte sich als schwierig erweisen, weil die notwendigen organisatorischen und sachlichen Fragen zu lösen waren.


Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Hauptprobleme in folgenden Bereichen liegen:


Prozessoptimierung: Aufgrund der fehlenden Prozessoptimierung vor der Einführung der neuen EDV-Anwendung wurden die Synergiepotentiale bis anhin nur teilweise genutzt.


Projektmanagement: Vor dem Hintergrund des Zieles, das Projekt mit möglichst tiefen Kosten durchzuführen, wurden zu wenig Personalressourcen für das Projektmanagement eingesetzt. Darunter gelitten hat auch die Kommunikation mit den End-Benutzenden und mit den Direktionscontrollern, welche bei der Einführung der Anwendungen eine Schlüsselrolle spielen.


Projektleitung - Anwendende: Die organisatorischen Massnahmen für die Einführung der neuen Lösung, namentlich die Schulung und die Vorbereitung der End-Benutzende wurden unterschätzt und nicht in ausreichendem Masse verfolgt. Dies löst u.a. auch Widerstände bei den End-Benutzenden hervor.


Technik: Die Anwendungen von Wilken wurden teilweise zusammen mit dem Auftraggeber entwickelt. Die Anwendungen hatten anfänglich noch mit gewissen Kinderkrankheiten zu kämpfen (Systemausfälle). Die Situation wurde durch Netzprobleme erschwert. Inzwischen laufen die Anwendungen ohne Probleme.


Trotz dieser Einführungsprobleme verfügt die Kantonsverwaltung zur Zeit über eine moderne Software für ihr Rechnungswesen. Im Juni 2002 wurde ein Release-Wechsel vorgenommen, der für die Anwendenden weitere Vorteile gebracht hat.




1.1.6. Eingeleitete Massnahmen


Die Projektleitung NRW hat anfangs 2002 eine Umfrage unter den Direktionscontrollern und unter den Mandantenbuchhaltern und -buchhalterinnen durchgeführt, mit dem Ziel, den Zufriedenheitsgrad und die Bedürfnisse der Anwendenden zu erheben. Die Umfrage hat gezeigt, dass bei den Anwendenden eine gewisse Unzufriedenheit bezüglich einiger weniger eingrenzbarer Funktionalitäten existiert. Weiter werden zusätzliche Schulungsangebote und ein regelmässiger Erfahrungsaustausch gewünscht. Am 23.4.2002 wurde eine erste User-Tagung (Nutzer/-innen der Wilken-Software) durchgeführt. An dieser Tagung nahmen über 100 Personen teil. Die Vertreter der FKD präsentierten die neue Betriebsorganisation für das Neue Rechnungswesen und erklärten die laufenden Arbeiten. Die Software-Nutzer/-innen konnten ihre Anliegen direkt mit den Vertreterinnen und Vertretern der FKD und des Software-Lieferanten (Wilken) diskutieren.




1.2. Leistungscontrolling (LeCo)


1.2.1. Kurzübersicht




1.2.2. Stand des Projekts


Im Rahmen von WoV gelten folgende Bestimmungen mit Bezug auf die Leistungsaufträge:


Abgesehen von der Software Inova darf kein zusätzliches EDV-System für die Bewirtschaftung der Leistungsaufträge eingekauft bzw. eingesetzt werden.




1.2.3. Status:


Inova wird gegenwärtig von der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion (bei 11 Dienststellen eingeführt) und der Erziehungs- und Kulturdirektion verwendet. Beim Amt für Bevölkerungsschutz wurde das Leistungscontrolling mit Leco am umfassendsten installiert. Bis Ende 2002 wird die JPMD das Leistungscontrolling mit Inova flächendeckend einsetzen können. Die EKD will es beim Generalsekretariat und bei der Fachstelle für Sonderschulung, Jugend- und Behindertenhilfe weiterentwickeln.


Die Notwendigkeit des Einsatzes von Inova wird von den Direktionen unterschiedlich bewertet. Die JPMD und die EKD sehen einen Nutzen durch den Einsatz des Leistungscontrollings von Inova. Die Bau- und Umweltschutzdirektion (BUD) kann bis zum heutigen Zeitpunkt auf den Einsatz von Inova verzichten.




1.2.4. Bemerkungen zur Umsetzung


Bei der Umsetzung haben sich keine nennenswerten Probleme ergeben. Die Einführung von Inova setzt eine elektronische Zeiterfassung voraus. Die Einführung der elektronischen Zeiterfassung bedingt eine Anpassung der Prozesse und eine Verhaltensänderung der Anwendenden. Die Einführung findet schrittweise statt.




1.3. Zeitwirtschaft


1.3.1. Kurzübersicht




1.3.2. Bemerkungen zur Umsetzung


Mit der Einführung der neuen Verordnung zur Arbeitszeit (11) anfangs 2000 wurden neue Arbeitszeitmodelle etabliert, und es bestand die Gefahr, dass einzelne Dienststellen verschiedene Erfassungssysteme beschaffen und damit wesentlich höhere Kosten als mit einer einheitlichen Beschaffung verursachen. Der Regierungsrat hat deshalb den Einsatz eines einheitlichen Systems beschlossen und die Finanz- und Kirchendirektion mit der zentralen Lizenzbeschaffung beauftragt.


Der Beschaffungsentscheid fiel auf das Produkt der Firma Zeit AG/Sursee, mit den Modulen Präsenzzeiterfassung, Leistungserfassung (Abbildung der Produkte und Projekte bzw. Kostenträger) und Personaldisposition. Aufgrund des modularen Aufbaus können die Dienststellen alle oder nur einzelne Module einsetzen und so ihre unterschiedlichen Bedürfnisse abdecken.


Den Einführungsstand bzw. die geplanten Termine zeigt die folgende Tabelle.


Stand der Einführung:

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Fussnoten:


6 Es fehlen das Generalsekretariat VSD, KIGA, Vermessungs- und Meliorationsamt, Landeskanzlei, Gerichte inkl. Statthalterämter sowie die Spitäler, welche eine eigene BeBu und Fibu haben. Im Landwirtschaftlichen Zentrum Ebenrain ist die Einführung per Ende September 2002 geplant.


7 vgl. hierzu Vorlage 95/83, S. 16


8 Die Geschäftsprüfungskommission des Landrates hatte in einem Medien-Communiqué vom 30. April 1998 ebenfalls die Einführung der neuen Architektur für die Software des Rechnungswesens unterstützt.


9 Die Staatsrechnung beruht auf der FiBu.


10 Die erfasste Arbeitszeit wird auf die Produktgruppen und Produkte gemäss Leistungsauftrag umgelegt und als Daten in die BeBu eingespeist, wo sie weiter verarbeitet wird.


11 SGS 153.11


12 Die Spitalbetriebe wurden aufgefordert, bis zum 1. Juli 2002 ihre Zeiterfassungssysteme an die Profilierung des Presento anzupassen und dieselben Codes zu verwenden.