Vorlage an den Landrat

2. Grundsätzliche Überlegungen

Die Frage der Zusammenarbeit stellt sich seit der Trennung der beiden Basel. Im Verlauf der Jahrzehnte hat sich die Ausgestaltung gewandelt und haben die beiden Partner das Vertragsnetz kontinuierlich ausgebaut. Seit der Ablehnung der Wiedervereinigung durch die Baselbieterinnen und Baselbieter im Jahr 1969 wurde ein vielfältiges Instrumentarium zur Überwindung der Hemmnisse der Kantonsgrenzen etabliert.


Seit Beginn der siebziger Jahre wurde die Zusammenarbeit in einer partnerschaftlichen Form weiterentwickelt, die in Basel-Stadt und Basel-Landschaft verfassungsmässig verankert ist. Es wurden gemeinsame Institutionen geschaffen zur Planung und Koordination der grenzüberschreitenden Tätigkeiten und zur gemeinsamen Leistungserbringung. Die enge Zusammenarbeit zeigt sich durch die partnerschaftliche Vorbereitung der Geschäfte in gemeinsamen Sitzungen (3) , die zahlreichen gemeinsamen Institutionen (4) (Institutionen beider Basel, wie FHBB, UKBB) sowie der regionalen Abkommen und Staatsverträge (5) .


Die Zusammenarbeit mit dem Kanton Basel-Stadt basiert auf § 3 der basellandschaftlichen Kantonsverfassung (6) . Die Verfassung von Basel-Stadt kennt einen sinngemäss identischen Artikel (7) . Diese Partnerschaftsartikel verpflichten die Behörden, zur Erfüllung von Aufgaben, die im gemeinsamen Interesse liegen, mit anderen Kantonen und mit dem benachbarten Ausland zusammenzuarbeiten. Gemäss § 3 der geltenden Kantonsverfassung sind die basellandschaftlichen Behörden bestrebt, mit den Behörden des Kantons Basel-Stadt Vereinbarungen abzuschliessen, gemeinsame Institutionen zu schaffen, den gegenseitigen Lastenausgleich zu ordnen und die Gesetzgebung anzugleichen (vice versa sinngemäss im Kanton Basel-Stadt). Dazu sind Regeln für die wirksame Zusammenarbeit der Behörden aufzustellen.


Der Partnerschaftsartikel hat, obwohl er aus den siebziger Jahren stammt, immer noch visionären Charakter. Er basiert auf der Erkenntnis, dass ohne eine enge Zusammenarbeit für beide Partner Nachteile resultieren. Es kann davon ausgegangen werden, dass für die gesamte Region Standortnachteile entstehen, wenn rechtliche, politische und administrative Friktionen den optimalen Einsatz der knappen Ressourcen hemmen sowie die Nutzung von Grössen- und Verbundvorteilen erschwert ist. (8) Übergeordnetes Ziel des Regierungsrates ist die Erhaltung und Verbesserung der guten Standortqualität als Grundlage für eine weitere günstige Entwicklung des Kantons Basel-Landschaft. (9) Dieses Ziel kann ohne Kooperation mit den Nachbarkantonen, insbesondere mit dem Kanton Basel-Stadt, nicht erreicht werden. In einem Umfeld zunehmender Mobilität von Menschen und Kapital ist die Kooperation der beiden Basel eine für die gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung der Region unerlässliche Voraussetzung. Ein Alleingang eines Partners schwächt nicht nur diesen, sondern die gesamte Region.


Für den Regierungsrat hat die interkantonale Zusammenarbeit in der Nordwestschweiz und insbesondere diejenige mit Basel-Stadt grosse Bedeutung. Ohne verstärkte Zusammenarbeit mit Basel-Stadt kann die Standortattraktivität der gesamten Region nicht erhöht werden. Dies gilt insbesondere für den Bildungs-, Gesundheits- und Verkehrsbereich. Allerdings muss die Weiterentwicklung der Partnerschaft aus Sicht des Kantons Basel-Landschaft vermehrt auf Kostentransparenz und leistungsabhängigen Abgeltungen beruhen (s. auch Kapitel Reformansätze in der interkantonalen Zusammenarbeit). Des weiteren sollen zukünftig, je nach Aufgabenbereich, neben der Zusammenarbeit mit dem Kanton Basel-Stadt, auch weitere Kooperationen innerhalb der Nordwestschweiz geprüft werden (mit AG und SO, z.B. FH NWCH). Bei Aufgaben mit gesamtschweizerischem Nutzen (spezialisierte Medizin, Universität etc.) müssen sogar gesamtschweizerische Zusammenarbeitsmodelle etabliert werden.


Eine Limitierung des Gesamtbetrags, wie es die vorliegende Verfassungsinitiative vorsieht, setzt ein falsches Signal. Diese Lösung reduziert die partnerschaftliche Zusammenarbeit auf die finanzielle Komponente und missachtet, dass hinter den Finanzströmen bestellte und erbrachte Leistungen stehen. Bei den regionalen Abgeltungen handelt es sich nicht um a fonds perdu-Zahlungen, sondern um Zahlungen für in Anspruch genommene Leistungen, die der Kanton Basel-Landschaft in Basel-Stadt "bestellt" und in Anspruch nimmt und umgekehrt. Die Grenze ist willkürlich: Wenn der Steuerertrag sich verändert, muss beziehungsweise kann die Leistung angepasst werden. So muss bei einem Rückgang des Steuerertrags, die in Basel-Stadt bezogene Leistung verringert werden, während sie bei guter Ertragsentwicklung erhöht werden könnte. Eine derartige Verknüpfung von Ertrag und Leistung setzt falsche Anreize. Dies kann dazu führen, dass auch in Bereichen, in welchen Grössenvorteile genutzt werden können, die Zusammenarbeit erschwert oder sogar verhindert wird.


Des weiteren ist zu ergänzen, dass es sich bei den Finanzströmen zwischen Basel - Stadt um Entgelte für Leistungen handelt, die bei einer Reduktion des Lastenausgleichs nicht aus dem Kantonshaushalt eliminiert, sondern lediglich innerhalb des Laufenden Aufwands in anderen Aufwandposten erfasst würden. Eine verfassungsrechtlich verlangte Reduktion der Finanztransfers würde somit nicht gezwungenermassen zu einer entsprechenden Entlastung des Kantonshaushalts führen, sondern lediglich andere Aufwandposten im Budget bzw. der Staatsrechnung erhöhen.




2.1 Finanzströme zwischen Basel-Stadt und Basel-Landschaft


Der Kanton Basel-Landschaft führt seit einigen Jahren eine Bilanz der Transferbeziehungen mit Basel-Stadt. Einerseits werden die vom Kanton bzw. den Bürgern und Bürgerinnen in Basel-Stadt in Anspruch genommenen Leistungen und sonstigen Beiträge (z.B. Kulturprozent) statistisch erfasst. Andererseits werden die Beiträge an gemeinsame Aufgaben mit Basel-Stadt ausgewiesen.


Wie die folgende Tabelle zeigt, betrugen die Abgeltungen an Basel-Stadt im Jahr 2001 163 Millionen Franken (grau markiert) und die Beiträge an gemeinsame Aufgaben rund 54 Millionen Franken. Nur die Abgeltungen sind Finanztransfers nach dem Kanton Basel-Stadt, da diese für Leistungen entrichtet werden, die von Baselbieter Bürgerinnen und Bürger im Kanton Basel-Stadt in Anspruch genommen werden.


Die Nettozahlungen von Baselland an den Kanton Basel-Stadt für bezogene Leistungen und Beiträge sowie an gemeinsame Aufgaben betragen rund 10 Prozent des Kantonshaushalts (in der Laufenden Rechnung).


Tabelle: Finanzströme zwischen BS und BL (in Mio. Fr.) - Vergleich mit Grenzwerten gemäss Initiative


Seit einigen Jahren beschränkt sich der Kanton Basel-Landschaft nicht nur auf laufende Beitragszahlungen; es wird auch in die Infrastruktur der Region investiert. Der Kanton hat sich wesentlich stärker als früher am Kapital der Messe Basel AG beteiligt. Er agiert auch als Mitfinanzierer beim Ausbau des EuroAirport Basel-Mulhouse-Freiburg und beim Projekt Euroville in Basel.




2.2 Verfassungsinitiative und Grenzwerte


Die Initiative definiert eine Obergrenze und einen Richtwert für die Beiträge zugunsten des Kantons Basel-Stadt. Die Obergrenze würde für einen Zeitraum von fünf Jahren unmittelbar nach Inkrafttreten gelten. Nachher müsste der Richtwert beachtet werden:


Die vorstehende Tabelle zeigt einen Vergleich zwischen Obergrenze und den Beträgen in den aktuellen Rechnungen bzw. Budgets. Die Finanztransfers in der Rechnung 2000 und 2001 sowie im Budget 2002 liegen unterhalb der Obergrenze, während die im Budget 2003 eingesetzten Beträge für Abgeltungen und Beiträge (233 Mio. Fr.) oberhalb der Obergrenze (227 Mio. Fr.) liegen würden. Der Richtwert würde (hypothetisch) in allen betrachteten Jahren überschritten.




2.3 Unklarheiten im Vollzug


Die Abgeltungen für Leistungen basieren auf vertraglichen Verpflichtungen. Die Initiative beantwortet die Frage nicht, wie vorgegangen werden muss, wenn der Gesamtbetrag im Budget, die durch die Verfassungsinitiative fixierte Schwelle überschreiten würde. Mit anderen Worten enthält die Initiative keinen Sanktionsmechanismus. Dies könnte dazu führen, dass die Verträge zwischen Basel-Stadt und Basel-Landschaft mit Ausstiegs- oder Kürzungsklauseln zu ergänzen wären. Es müsste somit bereits präventiv geregelt werden, dass bei einem Überschreiten des Totals der Finanztransfers nach Basel-Stadt eine Reduktion einzelner Beträge möglich wäre. Ein solches Vorgehen ist einer gedeihlichen Entwicklung der Partnerschaft nicht zuträglich und macht den Kanton Basel-Landschaft zu einem unsicheren Vertragspartner. Zudem bleibt unklar wie vorzugehen wäre, wenn zwar die Summe der Transferzahlungen, ermittelt aufgrund der Budgetzahlen, unterhalb der Obergrenze liegt, das entsprechende Total gemäss Staatsrechnung jedoch darüber.


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Fussnoten:


3 Gemeinsame Sitzungen der Regierungen von Basel-Stadt und Basel-Landschaft
Gemeinsame Sitzungen der Büros der beiden Kantonsparlamente


4 Beispiele für gemeinsame Institutionen: Fachhochschule beider Basel (FHBB) in Muttenz, Universitätskinderspital beider Basel (UKBB) im Bruderholzspital und in Basel, Lufthygieneamt beider Basel in Liestal, Forstamt beider Basel in Liestal, Motorfahrzeugprüfstation beider Basel in Münchenstein, Regionalplanungsstelle beider Basel in Liestal, Regionale Tagesschulen für motorisch- und sehbehinderte Kinder in Münchenstein, Pro Rheno AG (Reinigung der Abwässer) in Basel, Kraftwerk Birsfelden AG, Hardwasser AG (Trinkwasserversorgung) in Muttenz, Blutspendezentrum beider Basel in Basel.


5 Beispiele für regionale Abkommen und Staatsverträge: Tarifverbund im öffentlichen Verkehr, Universitätsvertrag, Spitalabkommen, Abkommen über die Lehrerausbildung, Abkommen betreffend die Mitbenutzung der Basler Kehrichtverbrennungsanlage, Abkommen betreffend die Mitbenützung des Basler Schlachthofes.


6 KV SGS 100, GS 29.276


7 KV BS, § 17a.


8 Grenzüberschreitende Kooperation zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit von städtischen Regionen - Am Beispiel der Regio TriRhena von René L. Frey


9 Regierungsprogramm u. Finanzplan 1999-2003, LRV 1999-2001, Fassung GPK vom 30.3.2000, S. 3


10 Für die ersten fünf Jahre nach Inkrafttreten der Bestimmungen der Verfassungsinitiative gelten als Obergrenze die Abgeltungen und Beiträge an gemeinsame Aufgaben mit BS des Jahres 2000 plus von Landrat bis zum 28.2.2001 beschlossene Beträge. Dies ergibt 22 Mio. Fr.. Dieser Betrag wird mit denjenigen Beträgen der Jahre 2001 (Rechnung) und 2002 sowie 2003 (Budgets) verglichen.