Vorlage an den Landrat

1.3 Die Wirkungen der geltenden Regelungen der KVPV

Das KVG enthält weder verbindliche Leitlinien noch eindeutige Kriterien, mit denen eine sozialpolitische Wirksamkeit der Prämienverbilligung beurteilt werden könnte. Deshalb wird mit unterschiedlichen Kriterien operiert, ohne dass sich bisher ein verbindlicher Hauptindikator hätte bezeichnen lassen. Aus diesem Grund werden nachfolgend die gängigsten Indikatoren beschrieben und die sozialpolitische Wirksamkeit der geltenden Regelung im Kanton Basel-Landschaft danach beurteilt. Die Beurteilung erfolgt anhand von Modellrechnungen, deren Grundlagen im folgenden Abschnitt beschrieben werden.


Die Modellrechnungen basieren auf der Zahl der für die Prämienverbilligungsjahre 1998/99 definitiv veranlagten Personen (Steuerperiode 1997/98 mit Bemessungsjahr 1996 und Vermögensstichtag 1. Januar 1997). Die 121 308 steuerlich definitiv veranlagten Haushalte und Personen bilden eine repräsentative Basis für die Schätzung der Wirkungen der geltenden Regelungen der KVPV. Das Modell liefert die Zahl der anspruchsberechtigten Haushalte und Personen, die aufgrund der Steuerdaten im ordentlichen Verfahren erfasst sind, sowie den Betrag, den der Kanton aufwenden müsste, wenn alle Berechtigten die Verbilligung tatsächlich beanspruchten. Mit der Variation von Eckwerten (Subventionsgrenze, Richtprämie, Vermögensabzug) können alternative Szenarien (Gesamtbeträge für die KVPV, Anzahl anspruchsberechtigte Haushalte) dargestellt werden. Bagatellbeträge von unter 120 Franken pro Jahr (bisher 60 Franken) werden in den Modellrechnungen nicht berücksichtigt, weil diese in Zukunft nicht mehr ausbezahlt werden sollen.


Die Detailergebnisse der Modellrechnungen für die Jahre 1996 bis 2001 können der Beilage 1 entnommen werden, wo ebenfalls ersichtlich ist, wie sich die Bundes- und die Kantonsbeiträge an die KVPV seit 1996 entwickelt haben. Die dargestellten Ergebnisse der Modellrechnungen sind Wertannäherungen. Die scheinbare Genauigkeit leitet sich aus den zugrundeliegenden Formeln ab, die für die laufende KVPV korrekt sind. Die Werte in den Modellen wurden aufgrund der Arbeitsökonomie nicht gerundet; die Interpretation der Zahlen hat zwar gewissen Unschärfen Rechnung zu tragen. An den Schlussfolgerungen, die aus den Modellen gezogen werden können, ändern diese Unschärfen freilich nichts.




1.3.1 Die Anzahl der Bezugsberechtigten


Der Kreis der Bezugsberechtigten stellt einen ersten Indikator dar. Er umfasst die Haushalte und Personen, die auf eine Prämienverbilligung Anspruch haben. Aufgrund der geltenden Eckwerte sind es im Jahr 2001 fast 56 000 Haushalte im Kanton oder gut 126 000 Personen, die eine Prämienverbilligung in Anspruch nehmen können. Damit ist die gesetzliche Obergrenze von 50 Prozent der Kantonseinwohner praktisch erreicht. Zum Vergleich: In Basel-Stadt, Aargau und Solothurn liegt der Prozentsatz der Bezügerhaushalte bei 22 Prozent, 17 Prozent bzw. 30 Prozent. Nur die Kantone Uri, Appenzell Innerrhoden und Thurgau begünstigen einen mit dem Kanton Basel-Landschaft vergleichbaren, relativen Bevölkerungskreis.


Es werden also im Kanton Basel-Landschaft mit den Beiträgen nicht nur die sozial Schwächsten wie z.B. die Bezüger von Sozial- und Ergänzungsleistungen unterstützt, sondern teilweise auch der Mittelstand bis vereinzelt hin zu Familien mit überdurchschnittlichen Einkommen. So können 2001 Haushalte mit 2 Erwachsenen und 2 Kindern bis hin zu einem massgebenden Einkommen von knapp 105 000 Franken eine Prämienverbilligung in Anspruch nehmen; im Jahr 1996 war der Anspruch für diese Haushalte auf ein Maximaleinkommen von rund 75 000 Franken beschränkt (die Entwicklung der Maximaleinkommen, die zum Bezug einer KVPV berechtigen und die Entwicklung der Zahl der anspruchsberechtigten Haushalte und Personen von 1996 bis 2001 können der Tabelle 3 in der Beilage 1 entnommen werden).


Im kantonalen Vergleich sind dies Spitzenwerte. Gemäss einer Statistik des Bundesamtes für Sozialversicherung (12) gibt es für Familien bloss im Kanton Zug ein höheres Einkommen, das zum Bezug einer KVPV berechtigt. Bei den Einpersonenhaushalten liegt das bezugsberechtigte Maximaleinkommen nur in den Kantonen Glarus und Neuenburg über dem Baselbieter Wert. Bei den Alleinerziehenden mit einem Kind gibt es 5 Kantone, bei den Alleinerziehenden mit zwei Kindern noch 3 Kantone und bei den Alleinerziehenden mit 3 Kindern nur noch 2 Kantone mit einem höheren Maximaleinkommen, das zum Bezug der KVPV berechtigt.


Der grosse Kreis der anspruchsberechtigten Haushalte bringt primär die Absicht von Regierung und Parlament zum Ausdruck, eine vergleichsweise breite Bevölkerungsschicht von den Kosten der Krankenpflegegrundversicherung teilweise zu entlasten. Einzig davon ausgehend auf eine sozialpolitische Wirkung der bestehenden kantonalen Regelung zu schliessen, wäre jedoch undifferenziert. Je grösser nämlich die Zahl der anspruchsberechtigten Haushalte im Kanton ist, desto kleiner wird naturgemäss bei einem limitierten Gesamtbeitrag die durchschnittliche Prämienverbilligung, die ausbezahlt werden kann.




1.3.2 Die Höhe der durchschnittlichen Prämienverbilligung je Haushalt und Person


Der Durchschnittsbeitrag, den ein Haushalt vom Kanton an die Krankenversicherungsprämie erhält, ergibt sich, wenn der Gesamtbeitrag an die Prämienverbilligung durch die Zahl der anspruchsberechtigten Haushalte bzw. Personen geteilt wird, die aus den Modellrechnungen abgeleitet werden. Danach hat 2001 ein Haushalt Anspruch auf eine Prämienverbilligung von durchschnittlich 1 287 Franken. Das sind 342 Franken mehr als bei der Einführung des KVG im Jahr 1996, als durchschnittlich 945 Franken KVPV ausbezahlt worden waren.


Der rechnerische Durchschnitt von 1 287 Franken sagt allerdings wenig aus über die Beiträge, die an besondere Zielgruppen wie z.B. Alleinerziehende, Familien oder wirtschaftlich Schwächste geleistet werden. Alleinerziehende mit 2 Kindern erhalten 2001 durchschnittlich 1 485 Franken KVPV, Familien mit 2 Kindern 2 315 Franken, also deutlich mehr als das rechnerische Mittel (die individuelle Prämienverbilligung je Einkommenskategorie und die Durchschnittswerte je Haushaltstyp für die Jahre 1996 bis 2001 können den Tabellen 5 bis 10 in der Beilage 1 entnommen werden. Aus Tabelle 11 ist die Zunahme der individuelle KVPV je Einkommenskategorie und Haushaltstyp in Franken ersichtlich). Die wirtschaftlich schwächsten Haushalte ohne massgebendes Einkommen erhalten die ganze Richtprämie als Beitrag an die Krankenversicherungsprämie vergütet. Im Jahr 2001 kommt eine alleinerziehende Person mit 2 Kindern und einem massgebenden Einkommen von Null Franken in den Genuss einer KVPV von 2 760 Franken, eine Familie mit 2 Kindern erhält 4 440 Franken pro Jahr.


In Bezug auf die Beiträge, die an einzelne Einkommenskategorien ausbezahlt werden, ist entscheidend, dass die KVPV mit sinkendem Einkommen proportional zunimmt um den Betrag, der von der Subventionsgrenze bestimmt wird. Ein Haushalt mit 1 000 Franken weniger massgebendem Einkommen erhält heute somit 42.50 Franken mehr KVPV (4.25 Prozent von 1 000 Franken).




1.3.3 Die Entlastungswirkung


Ein dritter Indikator für eine sozialpolitische Wirksamkeit der KVPV ist die sogenannte Entlastungswirkung. Sie gibt an, welchen Anteil der Durchschnittsprämie (einschliesslich Unfalldeckung und mit gesetzlicher Minimalfranchise) der Kanton den Versicherten vergütet. Je höher dieser Anteil ist, desto weniger wird das Haushaltseinkommen nach Abzug der Prämienverbilligung durch die Krankenversicherung belastet.


Im Schnitt vergütet der Kanton 2001 den Bezügern 34 Prozent der Durchschnittsprämie der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (die Entlastungswirkung je Haushaltstyp ist in Beilage 1, Tabelle 12 dargestellt). Bei den untersten Einkommen steigt der Anteil auf nahezu 70 Prozent der Durchschnittsprämie an (die Entlastungswirkung je Haushaltstyp und Einkommensklasse ist aus Beilage 1, Tabelle 13 ersichtlich). Die wirtschaftlich Schwächsten werden also am meisten entlastet, und die geltende Regelung erzielt von daher eine sozialpolitische Wirkung.




1.3.4 Die Entwicklung der Nettoprämien


Die Entwicklung der Nettoprämien ist ein weiterer Indikator. Er gibt an, wieweit die Prämienverbilligung die laufend steigenden Krankenversicherungsprämien ausgleicht. Die Nettoprämie ist der Betrag, den ein Haushalt nach Abzug der KVPV für die Krankenpflegeversicherung noch bezahlen muss. Im Kanton Basel-Landschaft ist dieser seit 1996 um durchschnittlich 28 Prozent gestiegen. Die Durchschnittsprämien sind gemäss den Berechnungen des Bundesamtes für Sozialversicherung gleichzeitig um 40 Prozent gestiegen (die Entwicklung der Durchschnitts- und der Nettoprämien ist in der Beilage 1, Tabellen 14 und 15 dargestellt; aus Tabelle 16 ist die Höhe der Nettoprämien je Einkommensklasse und Haushaltstyp ersichtlich).


Die Bezüger der Prämienverbilligung bezahlen 2001 somit durchschnittlich 28 Prozent mehr Prämie als 1996, während die Versicherten, die keinen Beitrag vom Kanton erhalten, für die vergleich-baren Leistungen 40 Prozent mehr ausgeben müssen. Mit der bestehenden Regelung ist es somit gelungen, die Folgen des Prämienanstiegs für wirtschaftlich schwächere Versicherte zu mildern. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Leistungsangebot der Grundversicherung in den letzten Jahren erheblich erweitert worden ist; eine rein geldmässige Betrachtung wäre deshalb sachlich nicht ausreichend.




1.3.5 Die Einkommensbelastung


Ein weiterer Indikator einer sozialpolitischen Wirkung der Prämienverbilligung ist die Belastung der Einkommen durch die Nettoprämien. Sie gibt an, welchen Teil des Einkommens ein Haushalt nach Abzug der Verbilligung für die Prämie der Krankenpflegeversicherung ausgeben muss.


Der Bundesrat hatte in der Botschaft zur Revision des KVG ausgeführt, dass diese Belastung nicht grösser sein sollte als 8 Prozent des steuerbaren Einkommens. Diese Vorgabe wurde bisher im Kanton Basel-Landschaft zwar für einen grossen Teil, nicht aber für alle Versicherten erreicht, denn trotz der Prämienverbilligung überschreitet die Belastung der tiefsten massgebenden Einkommen teilweise die 8-Prozentmarke, wenn die KVPV von der Durchschnittsprämie (einschliesslich Unfalldeckung und gesetzlicher Franchise von 230 Franken) abgezogen wird (13) .


Zur Illustration: Ohne KVPV müsste eine Familie mit 2 Kindern und einem massgebenden Einkommen von 30 000 Franken im Kanton Basel-Landschaft fast 23 Prozent ihres massgebenden Einkommens für Krankenversicherungsprämien verwenden. Nach Abzug der KVPV von der Durchschnittsprämie reduziert sich der entsprechende Anteil um fast die Hälfte auf knapp 12 Prozent des Einkommens (die Einkommensbelastung ohne Prämienverbilligung und nach Abzug der Prämienverbilligung von der kantonalen Durchschnittsprämie ist dargestellt in den Tabellen 17 und 18 der Beilage 1).


Zahlen über die Einkommensbelastung durch Krankenversicherungsprämien sind jedoch mit Vorsicht zu interpretieren. Einerseits liegen die verfügbaren Einkommen vieler Haushalte zum Teil beträchtlich über den massgebenden Einkommen, vor allem bei Alleinerziehenden, die über Kinderalimente verfügen, die aber nicht zum massgebenden Einkommen dazugezählt werden. Dazu kommt, dass sich den Versicherten individuelle Möglichkeiten für Prämieneinsparungen bieten, um selber die Einkommensbelastung zu senken. So kann die betrachtete Familie mit dem Wechsel zum günstigsten Krankenversicherer im Kanton ihre finanzielle Belastung nach Abzug der Prämienverbilligung auf 8 Prozent des massgebenden Einkommens reduzieren, ohne Nachteile in Kauf nehmen zu müssen (die Einkommensbelastung nach Abzug der Prämienverbilligung von der kantonalen Minimalprämie kann der Beilage 1, Tabelle 19 entnommen werden). Die Krankenversicherer, die unterschiedliche Prämien für das Obligatorium berechnen, müssen nämlich nach KVG in ihrem örtlichen Tätigkeitsbereich jede versicherungspflichtige Person aufnehmen; Vorbehalte wegen bestehenden Krankheiten können nicht angebracht werden. Der Wechsel führt auch nicht zu einem Abbau der versicherten Leistungen, weil das Leistungspaket in der Grundversicherung für jeden Krankenversicherer einheitlich geregelt ist.


Das KVG bietet den Versicherten noch weitere wirksame Instrumente an, mit Hilfe derer sie ihre Prämienbelastung selber spürbar verkleinern können:


Mit dem geltenden System der Prämienverbilligung kann, wie das Beispiel belegt, die sozialpolitische Zielsetzung des Bundesrates - die Belastung des steuerbaren Einkommens durch Krankenversicherungsprämien soll nicht mehr als 8 Prozent betragen - für den Grossteil der Baselbieter Versicherten erreicht werden wenn die billigste Krankenversicherungsprämie als Richtschnur genommen wird. Dies hängt also auch vom Verhalten der Versicherten ab, d.h. davon, wie weit sie die bestehenden Möglichkeiten für Prämieneinsparungen nutzen.


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Fussnoten:


12 Bundesamt für Sozialversicherung, Statistik über die Krankenversicherung 1998 - Vom Bund anerkannte Versicherungsträger, Kapitel 2.6, Bern, Dezember 1999


13 Problematisch erscheint dabei die Bestimmung der Höhe des Einkommens, an dem die Belastung durch die Krankenversicherungsprämien gemessen werden soll. Relevant ist an sich das verfügbare Einkommen. Es entspricht dem steuerbaren Einkommen zuzüglich pauschale Abzüge, abzüglich Steuern (Bund, Kanton, Gemeinde). Es ist jedoch nicht ganz einfach, ausgehend von den Steuerdaten das verfügbare Einkommen für die einzelnen Haushalte zu bestimmen. Weil das massgebende Steuereinkommen das verfügbare Einkommen unterschätzt, soll darauf verzichtet werden, eine sozialpolitische Wirkung der Prämienverbilligung an der Einkommensbelastung zu messen.