Vorlage an den Landrat

I. Ausgangslage und Ziel der Revision

1. Einbürgerung: politischer Akt oder Verwaltungsakt ?


Nach der traditionellen Konzeption stellt die Einbürgerung einen politischen Akt dar: Die Legislative entscheidet über die Einbürgerung, wobei deren Entscheid endgültig ist, nicht begründet werden muss, unanfechtbar und nicht justiziabel ist.


Prof. Etienne Grisel führt im Kommmentar zur alten Bundesverfassung (1) zu Artikel 44 (entspricht Artikel 38 neue Bundesverfassung), Rz. 57, zur Einbürgerung folgendes aus: "Die ordentliche Einbürgerung ist ein Entscheid, der im freien Belieben einer kantonalen Behörde obliegt; der Gesuchsteller hat keinen Anspruch darauf, und es gibt auch kein Rechtsmittel gegen die getroffenen Entscheide".


Als eines der Reservate staatlicher Willkür bezeichnete Prof. Georg Müller in einem Aufsatz aus dem Jahre 1981 den Bereich der Einbürgerung.


Der Studie von Georg Kreis und Patrick Kury über "Die schweizerischen Einbürgerungsnormen im Wandel der Zeiten" aus dem Jahre 1996 sind unter dem Titel "Willkür" folgende Ausführungen zu entnehmen: "Im gesamten Einbürgerungsverfahren ist es offenbar von höchster Wichtigkeit, dass der kommunale Souverän entscheiden kann, dass die Einbürgerung also kein Automatismus ist, dass er aus freien Stücken entscheiden kann, dass also kein Anspruch besteht. Der Inbegriff der freien Entscheidung ist die Willkür. Im Recht auf Willkür zeigt sich die Souveränität, wie sich die Souveränität im Recht auf Willkür zeigt".


Die beschriebene Konzeption der Einbürgerung ist der Kritik ausgesetzt, dies nachdem es in den letzten Jahren zu umstrittenen Einbürgerungsentscheiden von Bürgergemeinden gekommen ist.


Der basellandschaftliche Gesetzgeber wie auch der Regierungsrat gingen bisher von der traditionellen Konzeption der Einbürgerung aus. So ist in unserem Kanton auf kantonaler und auf kommunaler Ebene die Legislative für die Einbürgerung zuständig. Gemäss der Verwaltungsprozessordnung (§ 32 Absatz 5 Buchstabe b) sind Beschlüsse des Landrates über die Nichterteilung des Kantonsbürgerrechts an ausländische Staatsangehörige der Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte entzogen. Der Regierungsrat überprüfte bisher negative Einbürgerungsentscheide der Bürgergemeindeversammlung nur unter dem Aspekt von Verfahrensmängeln, nicht aber auf ihre Vereinbarkeit hin mit den verfassungsmässigen Grundrechten, insbesondere dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Willkürverbot.


Das Verfassungsgericht des Kantons Basel-Landschaft hat in seinem Urteil vom 29. März 2000 die Beschwerden von fünf Bewerbern, deren Einbürgerungsgesuch in Pratteln abgewiesen wurde, gutgeheissen und die Angelegenheit zur Neubehandlung an die Bürgergemeinde Pratteln zurückgewiesen. Den Erwägungen dieses Urteils - auf die unter Ziffer I., 3.1. eingegangen wird - ist zu entnehmen, dass an der bisherigen Konzeption der Einbürgerung als politischer Akt nicht mehr festgehalten werden kann.




2. Revision des Bürgerrechts auf Bundesebene


Unter anderem auch als Folge des basellandschaftlichen Verfassungsgerichtsurteils zu den Pratteler Fällen wurde am 29. Mai 2000 von einer Spezialkommission des Nationalrates eine Motion unter dem Titel "Gewährleistung eines rechtsstaatlichen Einbürgerungsverfahrens" eingereicht. Der Bundesrat wird darin beauftragt, eine Vorlage zu unterbreiten, die sicherstellt, dass Einbürgerungsentscheide ohne Verletzung der von der Verfassung gewährleisteten Grundrechte, insbesondere des Diskriminierungs- und des Willkürverbots, durchgeführt werden. Zu prüfen sei in diesem Zusammenhang und in Beachtung der verfassungs-


mässig festgelegten Kompetenzordnung auch eine Ergänzung der Verfahrensvorschriften in dem Sinne, dass eine Begründungspflicht für Einbürgerungsentscheide sowie ein Rechtsmittel für die Anfechtung von Einbürgerungsentscheiden vorgesehen werden.


Der Bundesrat nahm am 13. Juni 2000 wie folgt Stellung zu dieser Motion:


Nach der verfassungsmässigen Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen im Bereich der ordentlichen Einbürgerung ist der Bund befugt, Mindestvorschriften über die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern zu erlassen und die Einbürgerungsbewilligung zu erteilen (Artikel 38 Absatz 2 Bundesverfassung).
Kantone und Gemeinden sind im ordentlichen Einbürgerungsverfahren nicht verpflichtet, Personen einzubürgern, welche die bundesrechtlichen Voraussetzungen erfüllen. Sie können zusätzlich eigene Bedingungen vorsehen. Es besteht in der Regel kein Anspruch auf Einbürgerung in einem Kanton und in einer Gemeinde. Die neue Lehre geht davon aus, dass ein Rechtsmittel gegen willkürliche kantonale und kommunale Einbürgerungsentscheide zu gewähren ist.
Neuerdings wird die Frage aufgeworfen, ob die Kompetenz der Kantone im Bereich der Einbürgerung nicht durch die Artikel 8 und 9 der Bundesverfassung beschränkt ist. Da diese Bestimmungen einen ausdrücklich formulierten Schutz vor Diskriminierung - auch wegen der Herkunft - sowie ein Willkürverbot vorsehen, stellt sich die Frage, ob sie nicht eine Auswirkung auf die kompetenzrechtliche Ordnung im Einbürgerungsbereich haben. In diesem Zusammenhang ist der Entscheid vom 29. März 2000 des Verwaltungsgerichts des Kantons Basel-Landschaft, wonach Nichteinbürgerung einzig aufgrund der Nationalität das Gebot der Rechtsgleichheit und das Willkürverbot verletze, von Bedeutung.
Die Frage der Beachtung der Grundrechte im Einbürgerungsverfahren durch Sicherstellung eines diskriminierungsfreien Verfahrens bzw. eines Willkürschutzes wird zurzeit durch eine vom Eidg. Justiz- und Polizeidepartement eingesetzte Arbeitsgruppe geprüft. Dieses Gremium befasst sich auch mit den in der Motion erwähnten Fragen der Begründungspflicht für Einbürgerungsentscheide sowie der Einführung eines Rechtsmittels für die Anfechtung von Einbürgerungsentscheiden.


Die Motion wurde in Form eines Postulats beider Räte am 3. Oktober 2000 überwiesen.


Im Dezember 2000 unterbreitete die vorerwähnte Arbeitsgruppe der Vorsteherin des Eidg. Justiz- und Polizeidepartements ihren Schlussbericht mit ihren Vorschlägen zu einer umfassenden Revision des Bürgerrechts.


Die Arbeitsgruppe gelangte zur Auffassung, dass es Sache der Kantone ist, die Zuständigkeit der kantonalen und kommunalen Behörden im Bereich der Einbürgerung zu regeln. Dies ergebe sich aus der verfassungsmässig garantierten Organisationskompetenz der Kantone.


Anfangs Februar 2001 eröffnete der Bundesrat das Vernehmlassungsverfahren zur Revision des Bürgerrechts. Die Revision basiert auf den Lösungsvorschlägen der vom Eidg. Justiz- und Polizeidepartement eingesetzten Arbeitsgruppe. Der Bundesrat unterbreitete u.a. Vorschläge hinsichtlich der Einbürgerung für die zweite Ausländergeneration, des Bürgerrechtserwerbs für die dritte Ausländergeneration sowie einer Beschwerdemöglichkeit gegen ablehnende Einbürgerungsentscheide. Nicht zur Diskussion stellte der Bundesrat die Kompetenz der Kantone zur Festlegung der zuständigen Einbürgerungsinstanzen.


Das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement teilte in einem Pressecommuniqué vom 27. Juni 2001 mit, dass der Bundesrat die Auswertung der Vernehmlassung zur Kenntnis genommen und das weitere Vorgehen festgelegt habe. Die Vorschläge des Bundesrates zur Revision des Bürgerrechts seien bei den Teilnehmern zu einem grossen Teil auf ein positives Echo gestossen. Aufgrund der Vernehmlassungsresultate habe der Bundesrat das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement beauftragt, eine Botschaft auszuarbeiten, die folgende Revisionspunkte umfasse:




3. Urteil des Verfassungsgerichts des Kantons Basel-Landschaft vom 29. März 2000 betreffend negative Einbürgerungsentscheide der Bürgergemeindeversammlung Pratteln




3.1. Erwägungen


Das Verfassungsgericht des Kantons Basel-Landschaft stellt in seinem Urteil vom 29. März 2000 folgende Erwägungen an:


Zur Frage, ob sich die Bürgergemeindeversammlung bei Einbürgerungsentscheiden an die Verfassung zu halten hat:
Aus den gesetzlichen Bestimmungen ist ersichtlich, dass nach dem Willen des Gesetzgebers der Bürgergemeindeversammlung das letzte Wort zukommen soll und im Kanton Basel-Landschaft kein Anspruch auf Einbürgerung (abgesehen von der in § 11 Absatz 2 Bürgerrechtsgesetz vorgesehenen Ausnahme) besteht. Es liegt somit im Ermessen der Bürgergemeinde, ob sie das Einbürgerungsgesuch ablehnt oder annimmt, dies selbst dann, wenn der Gesuchsteller alle gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt. Das heisst jedoch nicht, dass die Bürgergemeindeversammlung diese Entscheidung willkürlich treffen darf. Da die Bürgergemeindeversammlung beim Einbürgerungsentscheid kein auf dem Gedanken der Repräsentation beruhendes politisches Recht ausübt, sondern Verwaltungsfunktionen wahrnimmt, ist sie bei den Einbürgerungsbeschlüssen an die verfassungsrechtlichen Grundsätze, insbesondere an das Rechtsgleichheitsgebot und Willkürverbot, gebunden. Soweit das Volk staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist auch das Volk an die Verfassung und insbesondere an die Grundrechte gebunden.


Zur Frage der rechtlichen Überprüfbarkeit negativer Einbürgerungsentscheide der Bürgergemeindeversammlung:
Der Regierungsrat kommt in seinen Entscheiden zum Schluss, dass die Bürgergemeindeversammlung bei den Einbürgerungsbeschlüssen an das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot gebunden ist, eine materielle Rechtskontrolle aber nicht durchführbar sei. Begründet wird die materielle Unüberprüfbarkeit vom Regierungsrat damit, dass aufgrund der fehlenden Begründungspflicht und der Möglichkeit der geheimen Stimmabgabe im konkreten Anwendungsfall kaum feststellbar sei, welche Gründe die Mehrheit der Stimmenden zu einer negativen bzw. positiven Stimmabgabe bewogen haben. Abgesehen davon, dass in den vorliegenden Fällen die Gründe, welche die Mehrheit der Stimmenden zu den negativen Stimmabgaben bewogen haben, ersichtlich sind, kann dieses Argument höchstens dazu führen, in Frage zu stellen, ob die Bürgergemeindeversammlung überhaupt die richtige Instanz für die Einbürgerungsentscheide ist und nicht dazu, dass die für die Einbürgerungen zuständige Instanz ohne Rechtsfolgen einen grundrechtsverletzenden Entscheid fällen kann.
Ist eine Entscheidinstanz rechtsgebunden, so müssen ihre Entscheide, die allenfalls Grundrechte verletzen, auch auf die Einhaltung derselben überprüft werden können. Der Mangel an Überprüfungsmöglichkeit führt zur Bildung einer Art von Reservaten allfälliger staatlicher Willkür. Die Verletzung eines Grundrechtes müsste dann einfach hingenommen werden. In einem Rechtsstaat darf es aber nicht ein rechtlich ungebundenes Handeln der Behörden geben.
Dass rechtlich unüberprüfbare Gebiete immer weniger Daseinsberechtigung haben, zeigt auch die Entwicklung in der Gesetzgebung. In seinem Aufsatz "Reservate staatlicher Willkür - Grauzonen zwischen Rechtsfreiheit, Rechtsbindung und Rechtskontrolle" aus dem Jahre 1981 untersucht Georg Müller Rechtsgebiete, bezüglich derer die Frage berechtigt ist, ob diese rechtsfreie Räume darstellen. Als solche zählt er die Begnadigung, die Wahl und Wiederwahl von Beamten, die Submission und die Einbürgerung auf. Die Submissionsentscheide, die früher im Kanton Basel-Landschaft nicht anfechtbar waren, sind nun gestützt auf das Bundesgesetz über den Binnenmarkt seit 1. Juli 1998 anfechtbar. Weiter wurde der Beamtenstatus mit dem Inkrafttreten des Personalgesetzes grundsätzlich abgeschafft. Die Kündigungsverfügung ist nun anfechtbar. Ebenso wurden auch mehrere Rechtsgebiete durch die Verwaltungsprozessordnung, die seit dem 1. Januar 1995 in Kraft ist, neu der Gerichtsbarkeit unterworfen. Es ist somit das allgemeine Bestreben festzustellen, die "Reservate staatlicher Willkür" nach und nach zu beseitigen. Auch unter dem Aspekt dieser Entwicklung ist es gerechtfertigt, die Einbürgerungsentscheide der Bürgergemeindeversammlung nicht der Überprüfbarkeit zu entziehen.


Zur Problematik der Zuständigkeit der Bürgergemeindeversammlung für Einbürgerungsentscheide:
Eine materielle Überprüfbarkeit ist überdies schon deshalb rechtlich angezeigt, weil die kantonalen und kommunalen Zuständigkeitsvorschriften, die den Stimmbürgern das Recht erteilen, letztinstanzlich und frei über Einbürgerungsgesuche von Ausländern zu befinden, verfassungsmässig höchst fragwürdig sind. Diese Normen verletzen, wie Andreas Auer in seinem Beitrag "Einbürgerung durch Volksentscheid ? Verfassungsrechtliche Grenzen der Demokratie" in der NZZ vom 27. März 2000 ausführt, sozusagen präventiv die grundrechtliche Ordnung, weil sie willkürliche und diskriminierende Volksentscheide ermöglichen, ja fördern, die ihrer Natur nach nicht nachvollziehbar sind und jeglicher Transparenz entbehren. Sie widersprechen insbesondere dem Gleichheitsgrundsatz, da gemäss Rechtsprechung ungleiche Behandlungen gleichgelagerter Situationen nur durch Angabe triftiger Gründe gerechtfertigt werden können, solche Gründe aber bei Volksentscheiden nicht nachweisbar sind.
Würde man diesem Gedanken folgen, müsste das Gericht in den vorliegenden Fällen die Kompetenznorm, die statuiert, dass die Bürgergemeindeversammlung die Einbürgerungsentscheide fällt, als verfassungswidrig und somit allenfalls als nicht anwendbar erklären. Damit würde das Gericht die Existenz einer zu schliessenden sogenannten unechten Lücke bejahen, welche dann vorliegt, wenn die gesetzliche Regelung - im vorliegenden Fall die Kompetenznorm - auf alle Fragen, die sich bei der Rechtsanwendung stellen, zwar eine Antwort liefert, diese aber zu einem sachlich unbefriedigenden, insbesondere zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führt.
Bei der Füllung von unechten Lücken sind die rechtsanwendenden Behörden jedoch sehr zurückhaltend, da dies grundsätzlich Aufgabe des Gesetzgebers ist. Das Gericht ist - der Lehrmeinung folgend - sehr zurückhaltend mit der Schliessung von unechten Lücken. Es vertritt die Meinung, dass es primär die Aufgabe der Legislative sei, die aufgezeigten "Schwachstellen" oder die Verfassungswidrigkeit einer Kompetenznorm zu beheben. In Anbetracht der Tatsache, dass die Einbürgerungsverfahren im Kanton Basel-Landschaft grundsätzlich verfassungskonform durchgeführt werden, sieht das Gericht im jetzigen Zeitpunkt davon ab, eine richterliche Normenkorrektur vorzunehmen.


Zusammenfassung:
Das Gericht kommt zusammenfassend zum Schluss, dass die Bürgergemeindeversammlung bei ihren Einbürgerungsbeschlüssen rechtsgebunden ist, dass die entsprechenden Beschlüsse nicht nur auf das Vorliegen von formellen Verfahrensfehlern überprüft werden können, sondern auch eine materielle Ueberprüfung zulässig ist und dass die angefochtenen Einbürgerungsbeschlüsse das Rechtsgleichheitsgebot, das Willkürverbot und das Diskriminierungsverbot verletzen. Die Beschlüsse der Bürgergemeindeversammlung vom 4. Dezember 1997 betreffend die Einbürgerungsgesuche der Beschwerdeführer werden demzufolge aufgehoben.
Wie bereits ausgeführt, sieht das Gericht jedoch davon ab, die Kompetenznorm gemäss § 6 Bürgerrechtsgesetz "aus den Angeln" zu heben und eine richterliche Normenkorrektur vorzunehmen. Dies wird vielmehr Aufgabe der Legislative sein.
Die Angelegenheit wird zur Neubeurteilung an die Bürgergemeinde zurückgewiesen. Sie hat bei der erneuten Behandlung der angefochtenen Einbürgerungsgesuche das Rechtsgleichheitsgebot sowie das Willkür- und Diskriminierungsverbot zu beachten.




3.2. Schlussfolgerungen aus dem Verfassungsgerichtsurteil vom 29. März 2000


Das Verfassungsgericht Basel-Landschaft hat in seinem Urteil vom 29. März 2000 die Zuständigkeitsnorm von § 6 Bürgerrechtsgesetz, wonach die Bürgergemeindeversammlung für den Einbürgerungsentscheid zuständig ist, als verfassungsmässig höchst fragwürdig qualifiziert. Das Gericht äusserte sich dahingehend, dass es im jetzigen Zeitpunkt davon absieht, diese Zuständigkeitsnorm als für verfassungswidrig und als nicht anwendbar zu erklären. Es sei Aufgabe der Legislative die Korrektur dieser Zuständigkeitsregelung vorzunehmen.


Es besteht also seitens des Gesetzgebers Handlungsbedarf, sich mit den heutigen Zuständigkeiten im Bereich der Einbürgerung auseinanderzusetzen. Mit der vorliegenden Vorlage soll eine Zuständigkeitsregelung für die Erteilung des Kantons- und Gemeindebürgerrechts geschaffen werden, die gewährleistet, dass Einbürgerungsentscheide justiziabel sind, d.h. zu begründen sind und der richterlichen Kontrolle unterliegen. Dies, ohne dass ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung statuiert wird.




4. Rechtsstaatliche Anforderungen an das Einbürgerungsverfahren


4.1. Grundrechtsschutz


Wie vorigen Ausführungen zu entnehmen ist, gelten die Grundrechte auch im Einbürgerungsverfahren. Diese müssen somit grundrechtskonform sein, unbesehen des Umstandes, bei welchem Organ die Entscheidkompetenz liegt.


Im Einbürgerungsverfahren sind verschiedene Grundrechte von Bedeutung. Im Vordergrund stehen das Rechtsgleichheitsgebot, das Diskriminierungsverbot, das Willkürverbot und als Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör das Recht auf einen begründeten Entscheid. Nachstehend werden diese Grundrechte näher ausgeführt.


Rechtsgleichheitsgebot
Gemäss Artikel 8 Absatz 1 Bundesverfassung (BV) müssen alle Menschen von den staatlichen Behörden gleich behandelt werden, also auch ausländische Staatsangehörige, die ein Gesuch um Einbürgerung stellen. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Rechtsgleichheit verletzt, "wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird" (Bundesgerichtsurteil=BGE 125 I 178).
Damit ein Verstoss gegen die Rechtsgleichheit gegeben ist, muss dieselbe Behörde über gleiche oder zumindest ähnliche Situationen zwei oder mehrere Entscheide treffen, die sich gegenseitig widersprechen. Diese Voraussetzungen sind bei den ablehnenden Einbürgerungsentscheiden der Bürgergemeindeversammlung Pratteln vom 4. Dezember 1997 erfüllt. Die verschiedenen EinbürgerungsbewerberInnen befanden sich alle in der gleichen Situation, d.h. sie erfüllten die gesetzlichen Voraussetzungen der Einbürgerung, andernfalls wären der Bürgergemeindeversammlung die Gesuche nicht zur Abstimmung unterbreitet worden. Schliesslich widersprechen sich die Entscheide, da die einen Gesuche gutgeheissen und die anderen abgelehnt wurden.


Diskriminierungsverbot
Gemäss Artikel 8 Absatz 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
Eine Nichteinbürgerung ist diskriminierend, wenn die Zugehörigkeit zu einer bestimmten, durch das Diskriminierungsverbot geschützten Gruppe zu einer Ungleichbehandlung gegenüber BewerberInnen führt, die dieser Gruppe nicht angehören. Der Grund der unterschiedlichen Behandlung der Einbürgerungsgesuche durch die Bürgergemeindeversammlung Pratteln vom 4. Dezember 1997 bestand in der Herkunft der betroffenen Personen. Damit liegt ein Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot vor.


Willkürverbot
Gemäss Artikel 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein Entscheid u. a. dann willkürlich, wenn er "offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft" (BGE 121 I 114; 123 I 5).
Wenn BewerberInnen die Einbürgerung aufgrund ihrer bestimmten Herkunft verweigert wird, liegt Willkür vor. Dies, weil unterschiedliche Behandlungen aufgrund unterschiedlicher Abstammung dem Gerechtigkeitsempfinden zuwiderlaufen.


Begründungspflicht
Gemäss Artikel 29 Absatz 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Diese grundrechtliche Verfahrensgarantie beinhaltet unter anderem das Recht auf einen begründeten Entscheid.


In ihrem Schlussbericht vom Dezember 2000 äussert sich die Arbeitsgruppe Bürgerrecht - die zuhanden der Vorsteherin des Eidg. Justiz- und Polizeidepartementes ihre Vorschläge zu einer umfassenden Revision des Bürgerrechts unterbreitete - wie folgt zur Begründungspflicht negativer Einbürgerungsentscheide:
Bei ablehnenden Einbürgerungsentscheiden besteht eine Begründungspflicht (Artikel 29 Absatz 2 Bundesverfassung). Angesichts der im Rahmen der Organisationskompetenz der Kantone grundsätzlichen Zulässigkeit von Urnenabstimmungen und Beschlüssen von Gemeindeversammlungen hat sich die Arbeitsgruppe gefragt, wie die Kantone den damit verbundenen Schwierigkeiten, diese Verpflichtung einzuhalten, begegnen könnten. Insbesondere prüfte sie, ob eine Begründungspflicht nur im Rahmen des Möglichen anzunehmen sei. Die Begründung könnte auch im Sinne einer Stellungnahme im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens nachgeliefert werden. Eine eingehende Begründung ist einfacher möglich, wenn ein negativer Entscheid von der Gemeindeexekutive, dem Gemeindeparlament oder einer gewählten Einbürgerungskommission gefällt wurde. Erfolgt ein negativer Entscheid an einer Gemeindeversammlung ohne Diskussion oder an einer Urnenabstimmung wird es meist nicht möglich sein, die genauen Gründe dafür zu kennen. In diesem Falle könnte der Begründungspflicht Genüge getan werden, wenn die Behörde, die das zuständige Gemeindeorgan vertritt, die möglichen Gründe darlegt, die nach ihrer Auffassung zum negativen Entscheid geführt haben.


Zum Thema Begründung von negativen Einbürgerungsentscheiden vgl. auch S. 10.




4.2. Folgerungen, die sich aus der Gewährleistung eines verfassungskonformen Einbürgerungsverfahrens für die Zuständigkeitsregelung ergeben


Die traditionelle Konzeption der Einbürgerung - wonach die Einbürgerung einen politischen Akt darstellt, der im freien Belieben der entscheidenden Instanz steht, die BewerberInnen, die alle gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen, die Einbürgerung verweigern kann, und deren Entscheid der Nichteinbürgerung nicht zu begründen ist und nicht justiziabel ist - ist nicht mehr haltbar. Dies zeigt das Urteil des Verfassungsgerichts des Kantons Basel-Landschaft auf, das die Zuständigkeit der Bürgergemeindeversammlung für die Einbürgerung gemäss § 6 Absatz 1 BüG als verfassungsmässig höchst fragwürdig qualifiziert.


Dies zeigt auch die neue Rechtslehre.


Prof. Auer, der am 25. Mai 2000 von der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates als Fachexperte zu Fragen im Bereich der Einbürgerung angehört wurde, führt folgendes aus (2) :
Urnenabstimmungen und Beschlüsse der Gemeindeversammlung verletzen die Verfassung und insbesondere die Garantie der politischen Rechte. Das Volk hat ein Recht darauf, seine Entscheidungen nicht zu begründen. Die direkte Demokratie gibt jedem Bürger das Recht, so abzustimmen, wie er will. Er muss seinen Entscheid nicht begründen. Die Begründungspflicht stellt aber ein grundlegendes rechtsstaatliches Erfordernis dar. Wegen dieses Erfordernisses kann man Einbürgerungsentscheide dem Volk nicht unterbreiten.


Prof. Zimmerli, der ebenfalls von der genannten Kommission als Fachexperte gleichentags angehört wurde, schlägt folgende Ausgestaltung des Einbürgerungsverfahrens vor 1 :
Das Einbürgerungsverfahren ist ein Verwaltungsverfahren, das durch eine Verfügung abgeschlossen wird, die sich teilweise auf kantonales Recht und teilweise auf Bundesrecht stützt. Jede Verfügung bedarf einer Begründung, muss willkürfrei sein, darf nicht diskriminieren und muss justizmässig überprüfbar sein.


Prof. Richli äussert sich in der BAZ vom 11. Mai 2000 u.a. zu den Bereichen "Volksentscheide versus Rechtsstaatlichkeit", "Problem der Willkürprüfung bei Volksentscheiden" und "Appell an den Gesetzgeber" im Zusammenhang mit Einbürgerungen wie folgt:
Diskriminierungs- und Willkürverbot sind herausragende rechtsstaatliche Prinzipien, über welche sich Volksentscheide nicht hinwegsetzen können. Anders gesagt reicht die Legitimationskraft von Volksentscheiden nicht aus, um den Rechtsstaat in einzelnen Fällen der Rechtsanwendung auszuhebeln. Denn dieser beruht auf einem noch stärkeren Grundkonsens und lässt sich staatstheoretisch mit Hilfe des Gesellschaftsvertrags begründen. In einer zeitgenössischen Version von Otfried Höffe (Philosophie-Professor an der Uni Tübingen) verzichten die Staatsbürgerinnen und Staatsbürger im Rahmen des Gesellschaftsvertrags darauf, sich gegenseitig in Grundrechten zu beeinträchtigen und zu verletzen. Das bedeutet unter anderem, dass sie darauf verzichten, sich gegenseitig willkürlich zu behandeln oder zu diskriminieren.
Es ist deshalb geboten, das Volk an seinen Grundkonsens zu erinnern und ihn auch im Zusammenhang mit dem Bürgerrechtserwerb zur Geltung zu bringen. Die Erinnerungsaufgabe fällt im demokratischen Rechtsstaat der Judikative zu. Diese hat auf Beschwerde hin den Grundrechten Nachachtung zu verschaffen. Zu unterstreichen ist, dass der Grundrechtsschutz eben auch dort zur Verfügung steht, wo kein Rechtsanspruch gegeben ist. Es gibt zwar kein Grundrecht auf Einbürgerung, es gibt aber ein Grundrecht auf einen willkürfreien Entscheid über die Einbürgerung.
Es geht nicht darum, das Volk für unmündig oder unfähig zu erklären, über Einbürgerungen zu entscheiden. Das Problem liegt vielmehr darin, dass willkürfreies und diskriminierungsfreies Entscheiden gerichtlich nur beschränkt durchgesetzt werden kann. Ein solches Entscheiden muss aber im demokratischen Grundkonsens und damit im Gesellschaftsvertrag eingeschlossen sein. Die Forderung fällt daher gewissermassen wie ein reifer Apfel vom Baum, dass die Kantone ihre Gesetze, soweit diese Einbürgerungsgesuche Volksentscheiden überantworten, überprüfen sollten. Funktional gehören Einbürgerungsentscheide in die Zuständigkeit von Verwaltungsbehörden und nicht in die Zuständigkeit des Volkes. Das bedeutet keineswegs eine Entmündigung des Schweizervolkes, sondern die Konzentration seiner Kräfte auf die grundlegenden Entscheidungen im Staate. Einzelne Einbürgerungen gehören allerdings nicht dazu.


Dr. iur. Kiener, Privatdozentin an der Universität Bern, zieht in ihrem Aufsatz "Rechtsstaatliche Anforderungen an Einbürgerungsverfahren" folgendes Fazit bezüglich Einbürgerungsverfahren durch das Stimmvolk (vgl. Zeitschrift Recht aus dem Jahre 2000, S. 221/222.):


Einbürgerungsverfahren, in denen das Stimmvolk anässlich einer Urnenabstimmung oder einer Gemeindeversammlung entscheidet, bergen ein beträchtliches Potenzial zum Machtmissbrauch, grundrechtlich geschützte Ansprüche der Betroffenen unterliegen erheblichen Beengungen und Beeinträchtigungen. Diese sind indessen nicht den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern anzulasten, die - durch die verfassungsrechtlich gewährleistete Abstimmungsfreiheit (Artikel 34 Absatz 2 BV) geschützt - niemandem über ihr Stimmverhalten Rechenschaft schuldig bleiben. Die Probleme sind vielmehr struktureller Art: Sie ergeben sich aus der kompetenzrechtlichen Ordnung, die den Volksentscheid überhaupt zulässt. Die rechtsstaatlichen Mängel solcher Verfahren liegen darin begründet, dass mit der Stimmbürgerschaft ein Organ über die Erteilung des Bürgerrechts befindet, das auf Grund seiner Grösse und Zusammensetzung und der besonderen Art seiner Entscheidfindung keine Gewähr bieten kann, dass die Grundrechte der Betroffenen tatsächlich beachtet werden. Oder anders gesagt: Grundrechtsschutz und Volksentscheid lassen sich in Einbürgerungsverfahren nicht vereinbaren.


Die Sicherstellung eines verfassungskonformen Einbürgerungsverfahrens bedingt, dass die entscheidende Instanz negative Einbürgerungsentscheide zu begründen hat und dass diese rechtlich überprüfbar sind.


Wenn der Entscheid über die Einbürgerung dem Volk, also der Bürgergemeindeversammlung, obliegt, dann ist das verfassungsmässig verankerte Grundrecht auf Begründung des Entscheids nicht garantiert. Bei Abstimmungen in der Bürgergemeindeversammlung steht man bei der Ablehnung von Einbürgerungen vor der Frage, welche Gründe die Versammlung zu ihrem negativen Entscheid bewogen haben. Es kann sein, dass aufgrund einer vorangehenden Diskussion Anhaltspunkte für die Ablehnung bestehen. Es kann aber auch sein, dass ein negativer Entscheid ohne vorangehende Diskussion erfolgt. Die Arbeitsgruppe Bürgerrecht schlägt in ihrem Schlussbericht vom Dezember 2000 für diesen Fall vor, dass die Behörde, die das zuständige Gemeindeorgan vertritt, nachträglich die möglichen Gründe darlegt, die nach ihrer Auffassung zum negativen Entscheid geführt haben, und damit könnte der Begründungspflicht Genüge getan werden (vgl. S. 8). Hiezu ist festzuhalten, dass das Nachschieben einer "Scheinbegründung" als Farce und unrealistisch zu bezeichnen ist. Wären bspw. an der Bürgergemeindeversammlung in Pratteln am 4. Dezember 1997, die über 43 Einbürgerungsgesuche zu entscheiden hatte, nicht nur Gesuche jugoslawischer und türkischer Staatsangehöriger abgelehnt worden, sondern ohne Diskussion auch ein Gesuch eines italienischen Staatsangehörigen von insgesamt sieben Gesuchen italienischer Staatsangehöriger, hätte der Bürgerrat nach der Argumentation der erwähnten Arbeitsgruppe eine Begründung "erfinden" müssen. Dies nota bene der gleiche Bürgerrat, welcher der Bürgergemeindeversammlung Antrag auf Gutheissung der Einbürgerung gestellt hat.


Auch der Aspekt der Rechtskontrolle ablehnender Einbürgerungsentscheide erfordert eine nachprüfbare Begründung. Wie soll eine Rechtsmittelinstanz in einem Fall, wo ein einziges Gesuch der Bürgergemeindeversammlung zum Entscheid vorliegt, das ohne Diskussion abgelehnt wird, seiner Aufgabe der Rechtskontrolle bei Fehlen jeder Begründung nachkommen können? Voraussetzung für eine Rechtskontrolle im konkreten Einzelfall ist denn auch die Begründung.


Zur Gewährleistung eines verfassungskonformen Einbürgerungsverfahrens ist somit die Zuständigkeit für Einbürgerungsentscheide einer Behörde zu übertragen, deren Entscheide ohne weiteres begründbar und im Rechtsmittelverfahren entsprechend überprüfbar sind.


Fussnoten:
1 Herausgeber Prof. Aubert, Eichenberger, Müller, Rhinow, Schindler (Verlag Helbling & Lichtenhahn, Schulthess, Stämpfli, 1996)
2 Zitiert aus dem Schlussbericht vom Dezember 2000 der vom Eidg. Justiz- und Polizeidepartement eingesetzten Arbeitsgruppe Bürgerrecht
Fortsetzung >>>
Back to Top