Weiterführung der Gerichtsreform

A. Ausgangslage


1 . Strukturanalyse Gerichte des Kantons Basel-Landschaft


1.1. Auftrag und Ziel der Strukturanalyse


Die Situation im Gerichtswesen des Kantons Basel-Landschaft ist seit längerem geprägt von zunehmenden Kapazitätsengpässen bei der Beurteilung der Gerichtsfälle. Diese Entwicklung ist vor dem Hintergrund der in den letzten Jahren gestiegenen Fallzahlen zu sehen. Auch der Umfang und die Komplexität der Gerichtsfälle sowie die Neigung der Bevölkerung zur Ausschöpfung des Instanzenwegs haben zugenommen. Diese Problemlage veranlasste den Regierungsrat, im Dezember 1991 bei den basellandschaftlichen Gerichten eine Strukturanalyse in die Wege zu leiten.


Im Mai 1992 setzte der Regierungsrat eine Projektorganisation ein und erteilte ihr den Auftrag, im Rahmen einer umfassenden Analyse Lösungen zur Sicherstellung der Qualität der Rechtsprechung zu erarbeiten. Dem mit der Projektsteuerung betrauten Projektausschuss gehörten der Präsident des Obergerichts, der Präsident des Verwaltungsgerichts und der Vorsteher der Finanz- und Kirchendirektion an. Das eigentliche Projektteam bildeten je drei Vertreter der Gerichte und der Verwaltung. Mit der methodischen und inhaltlichen Unterstützung der Arbeiten wurde eine externe Beratungsfirma beauftragt (STG-Coopers & Lybrand Consulting AG, Basel).

Ziel der Strukturanalyse war, bei den Gerichten geeignete organisatorische und verfahrensmässige Anpassungen vorzusehen, damit die hohe Qualität der Rechtsprechung im Kanton auch in Zukunft gewährleistet ist. Gleichzeitig galt es, die von der Verfassung vorgesehene Übertragung der Justizverwaltung an die Gerichte in zweckmässiger Weise umzusetzen.

1.2. Ergebnisse der Strukturanalyse (Schlussbericht vom 5. Juli 1993)
Am 5. Juli 1993 wurde dem Regierungsrat der Schlussbericht zur Strukturanalyse Gerichte des Kantons Basel-Landschaft erstattet. Darin waren wichtige Erkenntnisse über die Situation der basellandschaftlichen Gerichte sowie folgender Vorschlag eines Lösungsmodells enthalten:
- Beibehaltung der Friedensrichterämter bei modifizierter Kreiseinteilung.
- Erstinstanzliche Gerichte: Zivilgericht, Strafgericht, Abgaben- und Enteignungsgericht.
- Schaffung je eines Zivilgerichtskreises oberes und unteres Baselbiet unter Aufhebung der bisherigen Gerichtsbezirke.
- Abschaffung der Polizeigerichte (Abteilungen der Bezirksgerichte), der Überweisungsbehörde und des Jugendgerichts als eigenständige Gerichte und Übertragung ihrer Funktionen an die verbleibenden Gerichte.
- Zusammenführung des Enteignungsgerichts und der Steuerrekurskommission zum Abgaben- und Enteignungsgericht.
- Zusammenführung des Obergerichts und des Verwaltungsgerichts zu einem Kantonsgericht mit einer zivil- und strafrechtlichen Abteilung, einer verfassungs-, verwaltungs- und sozialversicherungsrechtlichen Abteilung sowie einer Justizverwaltung.
- Administrative Leitung des Kantonsgerichts durch eine/n vollamtliche/n Richter/in des Kantonsgerichts.
- Wahlgremium für alle Richter/innen: Landrat; für Friedensrichter/innen: Volkswahl.
- Einheitliche Zuständigkeit für die Aufsichtsbehörde SchKG.

Dieses Lösungsmodell ist in seinen Grundzügen zweifellos auch heute noch richtig. Dennoch ist nicht zu übersehen, dass es auf einer Beurteilung der Situation bis Ende des Jahres 1992 basiert. Aus diesem Grund berühren die darin enthaltenen Vorschläge zwei Bereiche nicht oder allenfalls ganz am Rande. So wurde der Bereich der Verfassungs-, Verwaltungs- und Sozialversicherungsgerichtsbarkeit im Rahmen der Strukturanalyse nicht näher bearbeitet, weil damals noch keine Kapazitätsengpässe in diesem Bereich absehbar waren und daher keine Veranlassung bestand, bis zur Schaffung eines Kantonsgerichts irgendwelche Veränderungen vorzunehmen. Auch die Strafverfolgungsbehörden wurden nicht in die Strukturanalyse miteinbezogen, weil sich der Auftrag des Regierungsrates auf die eigentliche Justiz beschränkte. Folgerichtig wurden im Kernbereich "Verfahren" ausschliesslich die Zivilprozessordnung und die Strafprozessordnung bearbeitet.

In der Folge zeigten aber genauere Abklärungen, dass eine Reform der Strafjustiz unvollständig wäre, wenn die im Verfahren vorgeschalteten Organe (Polizei, Statthalterämter und Staatsanwaltschaft) nicht ebenfalls mitberücksichtigt werden. Dazu kam die Erkenntnis, dass auch diese Organe für die Aufklärung und Verfolgung komplexer Straftaten nur unzureichend gerüstet sind. Im Bereich des Verwaltungs- und Versicherungsgerichts hatte sich vor allem seit 1993 die Zahl der Verfahren mehr als verdoppelt, was zu gravierenden Kapazitätsproblemen führt.

1.3. Vorgehen zur Umsetzung der Ergebnisse der Strukturanalyse
Der Schlussbericht zur Strukturanalyse Gerichte vom 5. Juli 1993 sah für die Umsetzung des Lösungsmodells mit seinen Vorschlägen zur Gerichtsorganisation, zum Zivilprozess, zum Strafprozess, zur Justizverwaltung und zur Führung folgende 3 Realisierungsetappen vor:

1. Etappe mit dem generellen Ziel, die "Engpässe im Bereich der Ziviljustiz durch Anpassung der Zivilprozessordnung und des Gerichtsverfassungsgesetzes sowie durch organisatorische und führungsbezogene Massnahmen zu beheben".
2. Etappe mit dem Ziel der "Behebung der Engpässe im Bereich der Strafjustiz durch Revision der Strafprozessordnung und Anpassung des Gerichtsverfassungsgesetzes".
3. Etappe mit den generellen Zielen einer "Strukturanpassung unter besonderer Berücksichtigung der Integration des Laufentals, der Schaffung eines Kantonsgerichts und Ausweitung der Justizverwaltung auf die übrigen Teile der Justiz und der Umsetzung der im 1. Realisierungspaket noch nicht verwirklichten Lösungselemente im Bereich der Ziviljustiz".

Die ursprüngliche Absicht, in der zweiten Realisierungsetappe die Reform des Gerichtswesens auf die Gerichte in Strafsachen zu beschränken, musste wegen des engen organisatorischen und personellen Zusammenhangs mit anderen Justizbereichen aufgegeben werden. Der Regierungsrat entschloss sich im Einvernehmen mit den obersten Gerichten, bezüglich der beiden in der Strukturanalyse nicht näher bearbeiteten Bereiche "Strafverfolgungsbehörden" sowie "Verwaltungs- und Versicherungsgericht" die in der Strukturanalyse vorgeschlagene Realisierungsetappe 2 zu erweitern. In diese wurden zum einen bereits wesentliche Teile der Realisierungsetappe 3 und zum andern auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit und die Strafverfolgungsbehörden mit einbezogen.


2 . Volksabstimmung vom März 1995


Am 12. März 1995 fand die Volksabstimmung über die Neuerungen im Bereich der Zivilgerichtsgerichtsbarkeit statt. Die beiden Vorlagen über die Revision des Gerichtsverfassungsgesetzes und die Revison der Zivilprozessordnung wurden von den Stimmberechtigten mit klarer Mehrheit angenommen.


2.1. Revision des Gerichtsverfassungsgesetzes (GVG)


Die GVG-Revision betraf in der Hauptsache Bestimmungen, die das Obergericht schon verschiedentlich als revisionsbedürftig bezeichnet hatte. Zu den wichtigsten Neuerungen zählten:

- die Festlegung der Zahl der Gerichtskammern und -mitglieder (inkl. Präsidien) in einem Landratsdekret statt im Gesetz;
- die Einführung von zwei Friedensrichter/innen pro Friedensrichterkreis samt Abschaffung der bisherigen Friedensrichter-Stellvertretung;
- die Möglichkeit zur Einsetzung von ausserordentlichen Gerichtspräsidien für länger als 12 Monate;
- die Beschränkung der schriftlichen Urteilsbegründungen in Zivilsachen auf appellierte Fälle und solche, in denen keine mündliche Urteilsbegründung stattgefunden hat.

2.2. Revision der Zivilprozessordnung (ZPO)
Die ZPO-Revision hatte zum Ziel, die zivilgerichtlichen Verfahren direkter und einfacher zu gestalten, die Effizienz der Gerichte zu steigern und vor allem die hohe Qualität der Rechtsprechung zu erhalten. Zu den wichtigsten Neuerungen gehörten:

- Generelle Verfahrenseinfachungen wie Durchführung der Verhandlung auch bei Ausbleiben einer Prozesspartei, Möglichkeit der Zustellung von Vorladungen an Anwälte im Kanton mit modernen Kommunikationsmitteln wie Telefax etc. und Vereinfachung des Rechtsmittelverfahrens in speziellen Fällen;
- im friedensrichterlichen Verfahren die Erhöhung der Abspruchskompetenz auf Fr. 500.-- und der Verzicht auf die friedensrichterliche Instanz in zahlreichen Fällen;
- im Verfahren vor dem Bezirksgerichtspräsidium die Erhöhung der Einzelrichterkompetenz auf Fr. 10'000.--, die einzelrichterliche Beurteilung bestimmter Scheidungsklagen und die Zuständigkeit des Einzelrichters unabhängig vom Streitwert in vom Bundesrecht vorgeschriebenen einfachen und raschen Verfahren;
- im Verfahren vor der Dreierkammer des Bezirksgerichts die Erhöhung der Spruchkompetenz auf Fr. 30'000.-- und die Beurteilung familienrechtlicher Angelegenheiten ausser Ehescheidungen.


3 . Bilanz nach Abschluss des ersten Teils der Gerichtsreform
3.1. Erfüllte Ziele
Mit dem Inkrafttreten des revidierten Gerichtsverfassungsgesetzes und der revidierten Zivilprozessordnung per 1. Juli 1995 war die erste Phase der Justizreform abgeschlossen. Durch die eingeführten Neuerungen können die zivilgerichtlichen Verfahren effizienter und ohne Beeinträchtigung der Rechtsprechungsqualität abgewickelt werden. Der Vollständigkeit halber ist anzumerken, dass eine allfällige Anpassung der Strukturen im Bereich der Zivilgerichtsbarkeit noch offen ist, wobei allerdings die Situation des Laufentals besonderer Berücksichtigung bedarf. Da die Strukturanalyse die Bildung von zwei Kreisgerichten an Stelle der heutigen Bezirksgerichte vorschlägt, spielt hier der Laufentalvertrag eine bedeutende Rolle, weil er den Bestand des Bezirksgerichts Laufen für eine Übergangszeit von zehn Jahren garantiert (d.h. bis Ende des Jahres 2003).

3.2. Ausstehende Reformpunkte
Nach Abschluss des ersten Teils der Gerichtsreform wurden für die Umsetzung der noch offenen Reformvorhaben folgende fünf "Revisionspakete" gebildet (vgl. auch die Vorlage des Regierungsrates 98/21 vom 27. Januar 1998, S. 45 ff.).

Paket 1: Einführung des Besonderen Untersuchungsrichteramtes (BUR)
Paket 2: Revision der Strafprozessordnung (StPO)
Paket 3: Neustrukturierung des Vormundschaftswesens
Paket 4: Schaffung des Abgaben- und Enteignungsgerichts
Paket 5: Schaffung des Kantonsgerichts mit Unterstellung der Statthalterämter und des Besonderen Untersuchungsrichteramtes

4 . Zweiter Teil der Gerichtsreform
4.1. Einleitung und Übersicht
Die zweite Reformphase betraf die Strafverfolgungsbehörden und die Gerichte in Strafsachen. Sie stützte sich ebenfalls auf die Ergebnisse der Strukturanalyse, die zum Schluss kam, dass im Bereich der Strafjustiz grundlegende Veränderungen erforderlich sind. Seit 1992 haben sich die Verhältnisse im Bereich der Wirtschaftskriminalität und des organisierten Verbrechens verschärft, weshalb in den Jahren 1996 und 1997 ein Gesamtkonzept für Strafsachen ausgearbeitet worden war. Als Hauptpfeiler dieser Reorganisation unterbreitete der Regierungsrat dem Landrat folgende drei Vorlagen:
- Vorlage 97/223 vom 4. November 1997 betreffend Einführung des Besonderen Unter-
suchungsrichteramts für bestimmte Wirtschaftsdelikte und für Delikte im Zusammenhang
mit der organisierten Kriminalität (BUR),
- Vorlage 98/21 vom 27. Januar 1998 betreffend Reform der Strafverfolgungsbehörden
und der Gerichte (= Zwischenbericht an den Landrat zur Kenntnisnahme),
- Vorlage 98/143 vom 18. August 1998 über die Revision des Gesetzes betreffend die Strafprozessordnung (StPO).

4.2. Bericht des Regierungsrates zur Reform der Strafverfolgungsbehörden und der Gerichte (Vorlage 98/21)
Ziel dieses dem Landrat zur Kenntnisnahme unterbreiteten Berichts war, den Gesamtzusammenhang zwischen den einzelnen Etappen der umfassenden Justizreform aufzuzeigen und darzulegen, welche Auswirkungen eine Veränderung in der einen Vorlage auf die anderen Reformvorhaben hat. Der Bericht des Regierungsrates zur Reform der Strafverfolgungsbehörden und der Gerichte knüpfte an die Strukturanalyse Gerichte aus dem Jahr 1993 an, bezog aber im Gegensatz zu dieser zusätzlich auch die Reform der Strafverfolgungsbehörden und der Strafgerichte mit ein. Im Bericht wurde unter anderem das weitere Vorgehen des Regierungsrates zur Realisierung der Justizreform erläutert, das in der Bildung von 5 Revisionspaketen zur Umsetzung der noch ausstehenden Reformvorhaben besteht (vgl. oben Ziffer 3.2.). Am 2. April 1998 nahm der Landrat vom Bericht des Regierungsrates einstimmig Kenntnis.

4.3. Einführung des Besonderen Untersuchungsrichteramts für bestimmte Wirtschaftsdelikte und für Delikte im Zusammenhang mit der organisierten Kriminalität ("Paket 1")
In der Volksabstimmung vom 7. Juni 1998 nahmen die Stimmberechtigten mit grosser Mehrheit die Verfassungs- und Gesetzesänderungen zur Einführung des Besonderen Untersuchungsrichteramtes (BUR) an. Das BUR ist auf dem gesamten Kantonsgebiet zuständig für die Untersuchung von komplexen und umfangreichen Delikten aus dem Bereich der Wirtschaftskriminalität sowie von Delikten im Zusammenhang mit dem organisierten Verbrechen. Damit stehen nun die notwendigen Voraussetzungen und Mittel für eine effiziente Verfolgung von Straftaten im Bereich der Wirtschaftskriminalität und der organisierten Kriminalität zur Verfügung. Das BUR ist seit dem 1. September 1999 mit insgesamt neun Mitarbeitenden operationell tätig.

4.4. Revision des Gesetzes betreffend die Strafprozessordnung ("Paket 2")
Ein weiterer wichtiger Schritt im Rahmen der Justizreform erfolgte in der Volksabstimmung vom 26. September 1999, als die Stimmberechtigten mit grossem Mehr der totalrevidierte Strafprozessordnung (StPO) zustimmten. Zu den wichtigsten Neuerungen der Strafprozessrevision, die per 1. Januar 2000 in Kraft getreten ist, zählen folgende:
- Erhöhung der Abspruchskompetenz des Straf-Dreiergerichts auf Freiheitsstrafen bis zu einer Höhe, die den bedingten Strafvollzug noch zulässt (zur Zeit 18 Monate).
- Einsetzung des Strafgerichtspräsidiums als Einzelrichter/in mit einer Abspruchskompetenz bis maximal 6 Monate Freiheitsstrafe sowie Übernahme der heute noch von den Bezirksgerichten wahrgenommenen Polizeigerichtsfunktionen.
- Einführung des Verfahrensgerichts in Strafsachen an Stelle der heutigen Überweisungsbehörde, mit zusätzlichen Aufgaben wie Beurteilung von Verfahrensbeschwerden etc..
- Strafbefehlskompetenz der Statthalterämter und des BUR an Stelle der heutigen Überweisungsbehörde. Erhöhung der Abspruchskompetenz auf 3 Monate Freiheitsstrafe und Verständigungsverfahren mit der Staatsanwaltschaft, wenn per Strafbefehl eine Freiheitsstrafe ausgesprochen werden soll.
- Zuständigkeit des BUR bei den ihm übertragenen Fällen nicht nur für die Strafuntersuchung, sondern auch für die Anklage (sog. einstufiges Verfahren). Mit dieser Neuerung können aufwendige und komplexe Straffälle effizienter und speditiver behandelt werden, was mit Blick auf drohende Verjährungsfristen besonders wichtig erscheint.
- Konsequente Trennung zwischen Untersuchungs- und Anklagefunktion im "ordentlichen" (sog. zweistufigen) Vorverfahren durch Wegfall der bisherigen Weisungskompetenz der Staatsanwaltschaft in laufenden Strafuntersuchungen der Statthalterämter sowie Beschränkung der Parteistellung der Staatsanwaltschaft auf die Gerichtsverfahren.
- Parteiöffentlichkeit des Untersuchungsverfahrens: Konkretisierung durch das allgemeine Beweisantragsrecht, das Recht der Angeschuldigten zur Teilnahme an den Beweiserhebungen sowie die Einführung der allgemeinen Verfahrensbeschwerde im Untersuchungs- und im Anklageverfahren.
- "Anwalt der ersten Stunde": Teilnahmemöglichkeit der Verteidigung an sämtlichen untersuchungsrichterlichen Einvernahmen (bisher grundsätzlich erst nach Abschluss der Untersuchung möglich).
- Neue Beschwerdemöglichkeit gegen den Haftbefehl und kurze Entscheidfristen bezüglich Haftentlassungsgesuchen und Haftbeschwerden sowie Durchführung der periodischen Haftüberprüfung von Amtes wegen.
- Einführung eines gemässigten Opportunitätsprinzips: Verzicht auf Anzeigeerhebung, Verzicht auf Verfahrenseröffnung, Einstellung des Verfahrens. In einem weiteren Sinne kann auch das abgekürzte Verfahren dazu gezählt werden.
- Möglichkeit zur Durchführung eines abgekürzten Verfahrens, in welchem sich die öffentliche Anklage und die angeschuldigte Person über die Sanktion einigen, unter Vorbehalt der Zustimmung aller Parteien sowie der gerichtlichen Genehmigung der Einigung (sog. "plea bargaining").

4.5. Strukturanpassungen im Bereich des Vormundschaftswesens ("Paket 3")
Am 14. September 1999 verabschiedete der Regierungsrat die Vorlage 1999/182 betreffend Revision des Gesetzes über die Einführung des Zivilgesetzbuches (EG ZGB) in Sachen Vormundschaftswesen. Gegenstand dieser Vorlage ist die Neuausgestaltung der vormundschaftlichen Aufsichtsbehörden (Ebene Statthalterämter, Regierungsrat, Verwaltungsgericht). Die landrätliche Justiz- und Polizeikommission (JPK) erstattete am 7. Januar 2000 einen Zwischenbericht zu Handen des Landrates. Gemäss Antrag der JPK nahm der Landrat an seiner Sitzung vom 27. Januar 2000 Kenntnis davon, dass die Behandlung der Vorlage in der Kommission für ein Jahr sistiert wird und anschliessend bei den Gemeinden eine erneute Umfrage zur Organisation des Vormundschaftswesens unter Einbezug der Erfahrungen mit dem neuen Scheidungsrecht durchgeführt wird.


Fortsetzung


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