Weiterführung der Gerichtsreform

B. Revision des Gerichtsverfassungsgesetzes samt erforderlichen Änderungen der Kantonsverfassung

1 . Einleitung und Übersicht
Mit der hier dem Landrat unterbreiteten Vorlage über die Weiterführung der Gerichtsreform sollen die Revisionspakete 4 und 5 umgesetzt werden (vgl. vorne Kapitel A. Ziffer 3.2.). Diese beiden Revisionspakete umfassen im Sinne der Strukturanalyse einerseits die Zusammenführung der Steuerrekurskommission und des Enteignungsgerichts zu einem neuen Abgaben- und Enteignungsgericht ("Paket 4") und andererseits die Zusammenführung des Obergerichts und des Verwaltungsgerichts zu einem Kantonsgericht, samt Unterstellung der Statthalterämter und des Besonderen Untersuchungsrichteramtes unter das Kantonsgericht ("Paket 5"). Diese Reformvorhaben bedingen einerseits eine grundlegende Revision des heutigen Gerichtsverfassungsgesetzes und andererseits eine Änderung der Kantonsverfassung ("Justizverfassung", §§ 82 ff. KV).


2 . Hauptsächliche Zielsetzungen und Reformpunkte
2.1. Schaffung eines Kantonsgerichts
Das Gerichtswesen des Kantons ist heute strikt in den zivilrechtlichen und strafrechtlichen Bereich einerseits und den öffentlichrechtlichen Bereich andererseits getrennt. Für das Zivilrecht und das Strafrecht ist das Obergericht die oberste kantonale Gerichtsinstanz, für das öffentliche Recht ist dies das Verwaltungsgericht. Diese heutige Trennung der beiden obersten kantonalen Gerichtsbehörden ist historisch bedingt, da die im Jahr 1959 eingeführte Verwaltungsgerichtsbarkeit wesentlich jünger ist als die Zivil- und Strafgerichtsbarkeit.

Die Strukturanalyse von 1993 gelangte zum Ergebnis, dass die beiden zweitinstanzlichen Gerichte zu einem Kantonsgericht zusammengefasst werden sollten. Nach dem in der Strukturanalyse vorgeschlagenen Lösungsmodell soll das neue Kantonsgericht aus der Abteilung Zivil- und Strafrecht, der Abteilung Verfassungs-, Verwaltungs- und Sozialversicherungsrecht sowie einer Justizverwaltung bestehen. Im Kern ist der Lösungsvorschlag der Strukturanalyse nach wie vor richtig, er bedarf aber aufgrund der neueren Entwicklungen gewisser Anpassungen.


Im Zeitpunkt der Erarbeitung der Analyse wurde das Kapazitätsproblem beim Obergericht gesehen und nicht beim Verwaltungsgericht. Heute dagegen präsentiert sich die Situation gerade umgekehrt. Unterdessen muss das Verwaltungsgericht als überlastet bezeichnet werden. Zwischen 1990 - 1998 stieg die Zahl der eingegangenen Fälle beim Verwaltungsgericht um rund 108% und beim Versicherungsgericht um rund 281% an. Im April 1997 bewilligte der Landrat als Sofortmassnahme zusätzlich zwei ausserordentliche Vizepräsidien mit je einem 30%-Pensum. Dies erwies sich bereits zwei Jahre später als nicht mehr ausreichend, um den Pendenzenberg am Verwaltungsgericht und insbesondere am Versicherungsgericht weiter abbauen zu können. Daher erhöhte der Landrat im Juni 1999 die Pensen der zwei bisherigen a.o. Vizepräsidien auf je 40% und bewilligte für die Dauer von zwei Jahren ein zusätzliches a.o. Vizepräsidium mit einem 50%-Pensum. Langfristig können diese "Notmassnahmen" jedoch keine befriedigende Lösung sein. Statt dessen bieten sich zwei andere Möglichkeiten an: entweder wird die personelle Kapazität des Präsidiums des Verwaltungsgerichts aufgestockt oder aber das Versicherungsgericht wird organisatorisch oder personell aus dem heutigen Verwaltungsgericht herausgelöst. Der Regierungsrat schlägt dem Landrat die zweite Lösung vor, nämlich im neuen Kantonsgericht eine eigene Abteilung Sozialversicherungsrecht zu schaffen.


Aus der Zusammenführung des Obergerichts und des Verwaltungsgerichts zu einem Kantonsgericht ergeben sich Synergien namentlich in den Bereichen Personalwesen, Budget und Rechnung, Logistik, Gerichtskanzleien, Verkehr mit den Behörden etc.. Wird zudem - wie mit § 9 Absatz 7 und § 13 des Revisionsentwurfs vorgeschlagen - die Möglichkeit geschaffen, dass die Abteilungspräsidien und -richter/innen auch in einer anderen als ihrer angestammten Abteilung eingesetzt werden können, so wird bei Verhinderung einzelner Präsidien oder Richter/innen sowie bei ausserordentlicher Arbeitsbelastung einer einzelnen Abteilung die Flexibilität im Vergleich zur jetzigen, zweigeteilten Organisation der obersten kantonalen Gerichtsbarkeit deutlich erhöht. Aus staatspolitischer Sicht besonders bedeutsam ist, dass mit der Schaffung einer einzigen obersten Gerichtsinstanz die basellandschaftliche Justiz als Ganzes gestärkt wird. Das gilt sowohl nach innen durch die Schaffung klarer Strukturen beim Kantonsgericht mit eindeutiger Zuweisung der Führungsaufgabe und -verantwortung (vgl. auch nachfolgend Ziffer 2.3.) als auch nach aussen, indem das Kantonsgericht alle Organe der Gerichtsbarkeit "mit einer Stimme" und entsprechendem Gewicht im Verkehr mit den anderen Behörden vertritt.


2.2. Schaffung eines Steuer-und Enteignungsgerichts
Die Strukturanalyse von 1993 schlug auch vor, die Steuerrekurskommission und das Enteignungsgericht zu einem kantonalen Abgaben- und Enteignungsgericht zusammenzufassen. Grundgedanke war, dass beide Gerichtsinstanzen aufgrund der geringen Fallzahlen nicht als selbständige Einheiten operieren können. Von den Rechtsgebieten her bestehen zwischen der Steuerrekurskommission und dem Enteignungsgericht nur geringe Verbindungen. Die Strukturanalyse hatte denn auch eine Zusammenlegung dieser zwei erstinstanzlichen Gerichte ausschliesslich aus praktischen und nicht aus logischen Gründen vorgeschlagen. Ein kantonales Abgaben- und Enteignungsgericht hat dennoch seine Berechtigung: dadurch entsteht ein erstinstanzliches Gericht, das auf abgabenrechtliche Fragen (Vorteilsbeiträge und Steuern) sowie auf Enteignungsentschädigungen spezialisiert ist. Dem Einwand, dass für Steuerfragen und für Enteignungsfragen unterschiedliches Spezialwissen gefordert sei, wird mit der Schaffung von zwei Abteilungen mit separaten Richter/innen-Kollegien Rechnung getragen. Eine solche Trennung der Fachbereiche ermöglicht es, die Richter/innen gezielt nach den unterschiedlichen Fachanforderungen auszuwählen. Bei dieser sachlich angezeigten Lösung sind allerdings die Synergieeffekte des neuen Gerichts auf das Instruktionspersonal und das Sekretariat beschränkt. Im weiteren soll die heutige Steuerrekurskommission neu als "Steuergericht" bezeichnet werden, damit deutlicher zum Ausdruck kommt, dass es sich um eine Gerichtsbehörde handelt. Durch diese Umbenennung der Steuerrekurskommission wird das künftige erstinstanzliche Gericht für Steuer- sowie Enteignungsstreitigkeiten den Namen "Steuer- und Enteignungsgericht" erhalten.


2.3. Bereitstellung einer klaren Leitungsstruktur beim Kantonsgericht
Die Zusammenführung des Obergerichts und des Verwaltungsgerichts zu einem Kantonsgericht mit mehreren Abteilungen verlangt nach einer klaren Leitungsstruktur des neugeschaffenen Gerichts. Zum einen ist ein Präsidium des Kantonsgerichts vorzusehen, das dem Gesamtgericht vorsteht und dieses nach aussen vertritt. Zum andern soll auch eine aus den Abteilungspräsidien des Kantonsgerichts bestehende Geschäftsleitung eingerichtet werden, die von der Präsidentin oder vom Präsidenten des Gesamtgerichts geleitet wird. Zu den geschäftsleitenden Funktionen gehören die Geschäfts- und Personalführung des Kantonsgerichts, die Erstellung des Voranschlags der Gerichte, die Einteilung der Kammern der Gerichte und deren Besetzung sowie der Erlass von Regeln über die Geschäftszuweisung, der Erlass eines Geschäftsreglements der Gerichte und der Erlass eines Reglements über die Wahrnehmung der Justizverwaltung durch das Kantonsgericht.

Gestützt auf § 87 Absatz 3 der Kantonsverfassung wird heute die Aufsicht über die Gerichte in Zivil- und Strafsachen (Bezirksgerichte, Friedensrichterämter, Strafgericht, Jugendgericht, Verfahrensgericht in Strafsachen) vom Obergericht wahrgenommen, während das Verwaltungsgericht die Aufsicht über die Gerichte im öffentlichrechtlichen Bereich ausübt (Steuerrekurskommission, Enteignungsgericht). Neu wird dem Kantonsgericht die Aufsicht über sämtliche Organe der Gerichtsbarkeit obliegen. Dazu zählen seit Inkrafttreten der neuen Strafprozessordnung per 1. Januar 2000 auch die Statthalterämter und das Besondere Untersuchungsrichteramt, denen mit der Strafbefehlskompetenz eine richterliche Funktion übertragen wurde. Bei dieser Aufsicht durch das Kantonsgericht handelt es sich aber nicht um eine Dienstaufsicht, wie sie von einer hierarchisch vorgesetzten Behörde über die untergeordneten Verwaltungsstellen mit umfassendem Weisungs- und Kontrollrecht ausgeübt wird. Dafür besteht im Gerichtswesen kein Raum. Denn die Unabhängigkeit der Richter/innen setzt der Aufsicht durch das obere Gericht klare Grenzen, das heisst, dieses ist im Rahmen seines Aufsichtsrechts nicht befugt, die Rechtsprechung der ihm zugeordneten Gerichte inhaltlich zu kontrollieren oder gar Entscheide aufzuheben. Das oberinstanzliche Gericht kann auch nicht generell oder in einem konkreten Fall Weisungen erteilen, wie in hängigen Verfahren zu entscheiden ist. Der Inhalt der Rechtsprechung der unteren Gerichte kann demnach nicht Gegenstand einer wie auch immer gearteten Führung durch die höheren Gerichtsinstanzen sein. Fehler in der Rechtsprechung sind auf dem Rechtsmittelweg zu korrigieren. Dagegen ist die oberinstanzliche Gerichtsbehörde im Bereich der Justizverwaltung befugt, für die ihr zugeordneten Gerichte Weisungen zu erlassen (zum Umfang und zu den Grenzen des gerichtlichen Aufsichtsrechts vgl. Christina Kiss-Peter, Justizverfassung des Kantons Basel-Landschaft, 1993, S. 64 f.).

2.4. Gewährleistung einer rationellen Justizverwaltung
Nach der Kantonsverfassung "leiten" die Gerichte die Justizverwaltung (§ 82 Absatz 2 KV). Der Verfassungsgrundsatz, wonach sich die Gerichte selbst verwalten, dient der Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit. In diesem Sinne ist den Gerichten die Selbstverwaltung
- oder eben die Justizverwaltung - zumindest soweit zu ermöglichen, als es zur Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit erforderlich ist.

Mit Justizverwaltung im Sinne der Kantonsverfassung ist diejenige staatliche Tätigkeit im Dienste der Rechtsprechung gemeint, die von den Gerichten selber wahrgenommen wird, und der Begriff "Leitung" bedeutet, dass die Gerichte hinsichtlich der Justizverwaltung zwar die grundlegenden Entscheidungen treffen, diese aber nicht unbedingt selber alle ausführen müssen, sondern - wo dies angebracht ist - die Dienste der Staatsverwaltung in Anspruch nehmen können (vgl. Christina Kiss-Peter, Justizverfassung des Kantons Basel-Landschaft, Basel 1993, S. 86 und 88). Der renommierte Baselbieter Staatsrechtler Kurt Eichenberger umschreibt die Justizverwaltung als Organisation der Gerichtstätigkeit (d.h. Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zur Erledigung der Gerichtsarbeit, zur Festlegung und zur Durchführung des Bürobetriebs), Ordnung des Publikumsverkehrs und der Beziehungen zur Öffentlichkeit, unmittelbare Rechnungsführung und gewisse Kontrollen (vgl. Kommentar zur Verfassung des Kantons Aargau, 1986, N. 3 zu § 96).

Der Zweck der Aufsicht durch die obere Gerichtsinstanz besteht in der Sicherstellung des ordnungsgemässen und rationellen Funktionierens der unterinstanzlichen Justiz als solcher und in der pflichtgemässen Amtsführung durch die einzelnen Organwalter/innen. In diesem Sinne fallen die Belange der Justizverwaltung in den aufsichtsrechtlichen Kontrollbereich des oberinstanzlichen Gerichts. Zu den Belangen der Justizverwaltung zählen insbesondere das Personalwesen, die Geschäfts- und Personalführung, die Einteilung der Kammern und Abteilungen samt deren personeller Besetzung sowie die Geschäftszuweisung, die Erstellung des Voranschlags des betreffenden Gerichts zu Handen des Kantonsgerichts und die Aufgaben der Gerichtskanzlei.

Gemäss Strukturanalyse aus dem Jahr 1993 sind grundsätzlich zwei Aspekte der Justizverwaltung zu unterscheiden. Der erste Aspekt lässt sich mit "Prozessbezogene Administration und Parteienbuchhaltung" umschreiben und ist zweckmässigerweise von jedem einzelnen Gericht selbst zu bearbeiten. Der zweite Aspekt umfasst die Konzeption und Anleitung der administrativen Vorgänge für die ganze Justiz sowie die methodische Führungsunterstützung. Diese Aufgaben sind vom Kantonsgericht, konkret zum einen Teil vom Gesamtgericht und zum anderen Teil von der Geschäftsleitung wahrzunehmen (vgl. die §§ 10 und 11 des Revisionsentwurfs).

2.5. Übertragung der Funktionen des Jugendgerichts auf das Strafgerichtspräsidium ?
Die Strukturanalyse aus dem Jahr 1993 schlägt vor, auf das heutige Jugendgericht zu verzichten und seine Funktionen neu dem Strafgericht zu übertragen. Dieser Vorschlag erfolgte, weil die Belastung des Jugendgerichts gering und tendenziell rückläufig ist (zur Statistik vgl. den Bericht des Regierungsrates an den Landrat vom 27. Januar 1998, Vorlage 98/21, S. 13). Daher wurde im Vernehmlassungsentwurf vorgeschlagen, das Jugendgericht abzuschaffen und seine Aufgaben neu dem Strafgerichtspräsidium als Einzelrichter/in zuzuweisen. Allerdings ergab sich im Vernehmlassungsverfahren starke Opposition gegen diesen Vorschlag. Sowohl das Strafgericht als auch die Jugendanwaltschaft, die sich beide mit Jugendstrafverfahren befassen, lehnen eine Übertragung der jugendgerichtlichen Aufgaben auf eine Einzelrichterin bzw. einen Einzelrichter dezidiert ab. Während sich noch weitere Vernehmlassungsadressaten gegen die Abschaffung des Jugendgerichts aussprachen, erfolgte keine ausdrückliche Zustimmung zu diesem Vorschlag. Als Grund gegen die Abschaffung des Jugendgerichts wurde in erster Linie darauf hingewiesen, dass die auf Bundesebene laufende Jugendstrafrechtsrevision künftig Einschliessungsstrafen bis zu einer Höchstdauer von vier Jahren ermöglichen wird. Über die Verhängung einer derart einschneidenden Sanktion soll wie im Erwachsenenstrafrecht ein richterliches Kollegium und nicht das Strafgerichtspräsidium als Einzelrichter/in entscheiden. Daher verzichtet der Regierungsrat darauf, dem Landrat die Abschaffung des Jugendgerichts zu beantragen.

2.6. Entflechtung des Aufgabenbereichs der Statthalterämter
Ein weiteres Ziel der Gerichtsreform besteht darin, die Statthalterämter so weit als möglich von ihren zusätzlichen Verwaltungsaufgaben zu entlasten. Es ist ein erklärtes Ziel des Regierungsrates, die Statthalterämter in die Lage zu versetzen, sich auf ihre Kernfunktion als Strafverfolgungsbehörde zu konzentrieren. Zu den heutigen Verwaltungsaufgaben der Statthälterämter gehören der Vollzug von Gerichtsurteilen und Verwaltungsverfügungen, die Mitwirkung bei Bedürfnisabklärungen und Bewilligungserteilungen im Gastwirtschaftswesen sowie die Mitwirkung bei Wahlen und Abstimmungen. Ausserdem nehmen sie bisher auch Aufgaben im Bereich des Vormundschaftswesens wahr, die allerdings Gegenstand einer separaten Vorlage an den Landrat betreffend Strukturanpassungen im Vormundschaftswesen sind (vgl. vorne Kapitel A. Ziffer 4.5.).

Der Regierungsrat schlägt vor, die Tätigkeiten der Statthalterämter beim Vollzug von Gerichtsurteilen und Verwaltungsverfügungen neu der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion (konkret der Polizeiabteilung des Direktionssekretariats) zu übertragen. Diese Zuständigkeitsänderung bedingt entsprechende Anpassungen der Zivilprozessordnung (vgl. den Kommentar zu § 54 Ziffer 16 des Revisionsentwurfs), der Verwaltungsprozessordnung (vgl. den Kommentar zu § 54 Ziffer 23 des Revisionsentwurfs) und des Polizeigesetzes (vgl. den Kommentar zu § 54 Ziffer 35 des Revisionsentwurfs). Nach Inkrafttreten dieser Gesetzesänderungen müsste auch die Verordnung über den Vollzug von Verfügungen entsprechend angepasst werden (SGS 175.12).

Auf die bisherige Mitwirkung der Statthalterämter im Zusammenhang mit Bedürfnisabklärungen und Patenterneuerungen im Gastwirtschaftswesen kann ohne Nachteil ersatzlos verzichtet werden, da bereits die Gemeinden und die Bezirksschreibereien damit befasst sind. Dies führt zu einer geringfügigen Änderung des Wirtschaftsgesetzes und des Dekrets zum Wirtschaftsgesetz (vgl. den Kommentar zu § 54 Ziffern 32 und 33 des Revisionsentwurfs).

Die Aufgaben im Rahmen von Wahlen und Abstimmungen sollen dagegen weiterhin von den Statthalterämtern wahrgenommen werden. Diese umfassen im Wesentlichen die Prüfung der Wahlvorschläge und der Ergebnisse kommunaler Wahlen, die Mitwirkung am Unterschriftenbeglaubigungsverfahren bei kantonalen Initiativen und Referenden sowie die Beratung der Gemeinden, Parteien und Stimmberechtigten in Fragen des Wahl- und Abstimmungsrechts (vgl. die §§ 33 ff. des Gesetzes über die politischen Rechte, SGS 120). Charakteristisch für diese Tätigkeiten ist, dass sich die erforderlichen Arbeitseinsätze auf einige wenige Haupttermine konzentrieren, wobei die Arbeiten in einer sehr knapp bemessenen Frist erledigt werden müssen. Die jetzige dezentrale Organisation der Wahlen und Abstimmungen ist bürgernah und kundenfreundlich, erlaubt sie doch den Stimmberechtigten, Parteien und Gemeinden, im eigenen Bezirk die Wahlvorschläge einzureichen, dort in die Wahlvorschläge Einsicht zu nehmen sowie im eigenen Bezirk eine/n kompetente/n Ansprechpartner/in in Abstimmungs- und Wahlfragen zu haben. Sollten nun diese Tätigkeiten zentralisiert, d.h. auf die Landeskanzlei übertragen werden, wäre diese bei den Landratswahlen und insbesondere bei den Gemeindewahlen kapazitätsmässig überfordert. Eine Übertragung dieser Tätigkeiten auf die Bezirksschreibereien wäre ebenfalls mit deutlichen Nachteilen verbunden. Dort ist das bei den Statthalterämtern langjährig aufgebaute Know How in Wahl- und Abstimmungsfragen nicht vorhanden und müsste zuerst noch erarbeitet werden. Zudem müssten wohl die personellen Kapazitäten bei jeder der sechs Bezirksschreibereien um ca. 10 - 15 Stellenprozent aufgestockt werden (durchschnittlicher Arbeitsaufwand pro Statthalteramt gemäss Angaben der einzelnen Statthalterämter). Die entsprechenden Stellenprozente können aber nicht einfach von den Statthalterämtern abgezogen werden, weil die mit den Wahl- und Abstimmungstätigkeiten betrauten Personen gleichzeitig auch mit anderen Aufgaben befasst sind.

Die Statthalterämter sind hinsichtlich ihrer Tätigkeit als Strafverfolgungsbehörden der Aufsicht des Kantonsgerichts und hinsichtlich ihrer Aufgaben im Rahmen von Wahlen und Abstimmungen der Aufsicht der Landeskanzlei zu unterstellen (vgl. § 26 Absätze 1 und 2 des Revisionsentwurfs). Letzteres ist sachlich gerechtfertigt, weil die Landeskanzlei für die Vorbereitung und Durchführung der kantonalen und eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen verantwortlich zeichnet (vgl. § 7 Buchstabe b des Dekrets zum Verwaltungsorganisationsgesetz, SGS 140.1, und § 4 Absatz 1 Buchstabe c der Dienstordnung der Landeskanzlei, SGS 147.11). Die bisherige Teilunterstellung der Statthalterämter unter die Aufsicht des Regierungsrates entfällt, da sie keine Verwaltungsaufgaben im eigentlichen Sinn mehr erfüllen.


Fortsetzung


Back to Top