1999-182_6.htm
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1999-182 vom 14. September 1999
Revision des EG ZGB in Sachen Vormundschaftswesen
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
IV. Kontext der Revision im Rahmen der Justizreform
Der vorliegende Entwurf, der die Neustrukturierung des Vormundschaftswesens beinhaltet, stellt das Paket 3 von voraussichtlich 5 Revisionspaketen zur Justizreform dar.
Bei Realisierung des vorliegenden Entwurfs ergeben sich folgende Konsequenzen: Die Statthalterämter sind nicht mehr erste vormundschaftliche Aufsichtsbehörde, entsprechend entfallen die diesbezüglichen Aufgaben der Statthalterämter. Bei Schaffung des Kantonsgerichts durch Zusammenlegung des Obergerichts und des Verwaltungsgerichts, wie es das Paket 5 der Justizreform vorsieht, wird das Kantonsgericht zweite vormundschaftliche Aufsichtsbehörde. Es ist zuständig für Beschwerden gegen Entscheide der Aufsichtsbehörde für Vormundschaftswesen. Das Modell gemäss vorliegendem Entwurf ist unabhängig von der Realisierung der anderen Reformpakete. Wird das Kantonsgericht nicht realisiert, ist das Verwaltungsgericht zweite vormundschaftliche Aufsichtsbehörde.
V. Parlamentarische Vorstösse
Die Geschäftsprüfungskommission des Landrates reichte am 10. September 1990 eine Motion ein, mit welcher der Regierungsrat ersucht wird, die Organisation des basellandschaftlichen Vormundschaftswesens zu überprüfen und dieses allenfalls neu zu strukturieren. Diese Motion betreffend Überprüfung und Neustrukturierung des Vormundschaftswesens (90/204) wurde am 11. November 1991 mit grosser Mehrheit als Postulat überwiesen. Dieser Vorstoss ist Auslöser der vorliegenden Vorlage, wie bereits unter I. "Ausgangslage" ausgeführt wurde.
Weiter wurde am 31. Oktober 1996 von Peter Tobler und Mitunterzeichnern eine Motion betreffend Straffung der vormundschaftlichen Aufsichtsfunktion (96/236) eingereicht. Der Regierungsrat wird in diesem Vorstoss eingeladen, das EG ZGB in dem Sinne zu revidieren, dass nur eine einzige Aufsichtsbehörde (neben dem Verwaltungsgericht) besteht und dass die Stellung der kommunalen Vormundschaftsbehörden insofern gestärkt wird, dass sie allein die periodischen Rechnungsablagen der Vormünder kontrollieren und genehmigen, wobei sie mit dieser Aufgabe auch private Sachverständige beauftragen können. Dieser vom Motionär in ein Postulat umgewandelte Vorstoss wurde am 6. Februar 1997 grossmehrheitlich überwiesen.
VI. Revision im Rahmen des EG ZGB
Bei der vorliegenden Revision stellte sich die gesetzestechnische Frage, ob sie im Rahmen eines Spezialgesetzes oder im Rahmen des EG ZGB zu erlassen ist. Da es sich vorliegend um klassische Ausführungsbestimmungen zum ZGB handelt und diese in das EG ZGB gehören, wurde diesem Rahmen der Vorzug gegeben. Die Einfügung ins EG ZGB hat aber den Nachteil, dass im Gesetz auch Bestimmungen enthalten sind, die eigentlich in eine Verordnung gehören. Einzig für den Bereich des Vormundschaftswesens eine Verordnung zum EG ZGB zu erlassen, wurde nicht als sinnvoll erachtet, weshalb darauf verzichtet wurde. Ebenso wurde darauf verzichtet, im Rahmen dieser Revision das ganze EG ZGB bezüglich der Paragraphen neu durchzunumerieren. Der Aufwand hierfür ist sehr gross und lohnt sich insofern nicht als vorgesehen ist, die Anpassungen an das neue Scheidungsrecht in Dekretsform zu erlassen und diese nach zwei bis drei Jahren ins EG ZGB zu überführen. Bei dieser in absehbarer Zeit vorzunehmenden Revision ist der ganze EG ZGB-Erlass formell zu bereinigen.
VII. Anpassung weiterer Gesetzeserlasse
Die vorliegende Revision bedingt wegen der Reorganisation der vormundschaftlichen Aufsichtsbehörden insbesondere die Anpassung des Verwaltungsverfahrensgesetzes und des Pflegekindergesetzes. Betroffen sind auch das Alkoholfürsorgegesetz, das Spitalgesetz und das Gesundheitsgesetz, die Regelungen über Einweisungen aus fürsorgerischen bzw. polizeilichen Gründen in die Klinik bzw. Spitäler enthalten, wobei bezüglich der Zuständigkeit und des Verfahrens die Bestimmungen des FFE Anwendung finden. Für die Einzelheiten wird auf die Erläuterungen zu den revidierten Bestimmungen der spezifischen Gesetze verwiesen (vgl. X., 4. - 9.).
VIII. Organisatorische und finanzielle Auswirkungen
Gemäss vorliegendem Entwurf ist neu die Aufsichtsbehörde für Vormundschaftswesen erste Aufsichtsbehörde und ist das Verwaltungsgericht wie bisher zweite Aufsichtsbehörde und zuständig für Beschwerden gegen die Entscheide der ersten Aufsichtsbehörde.
Hinsichtlich des Verwaltungsgerichts hat die Neustrukturierung somit keine Auswirkungen organisatorischer oder finanzieller Art.
Was die Aufsichtsbehörde für Vormundschaftswesen betrifft, so findet eine Verlagerung der Aufgaben statt. Diese Behörde ist neu zuständig für alle Aufgaben, die heute die Statthalterämter, das Direktionssekretariat der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion und der Regierungsrat im Bereich des Vormundschaftswesens wahrnehmen. Dazu kommen noch Entmündigungs- und Beiratschaftsfälle, für die heute die Vormundschaftsbehörde zuständig ist. Heute arbeiten 20 Personen mit einem Pensum von circa 250 Stellenprozent auf den Statthalterämtern und dem Direktionssekretariat im Bereich des Vormundschaftswesens. Hinzu kommt der Aufwand auf der Ebene des Regierungsrates, insbesondere derjenige des Justizdirektors, der bei den Anhörungen in Verfahren betreffend Entmündigung, Verbeiratung und Entziehung der elterlichen Sorge teilzunehmen hat. Das Vormundschaftsamt erfüllt die Aufgaben, die heute auf der Ebene der Statthalterämter und des Direktionssekretariates der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion wahrgenommen werden. Es ist mit den hauptamtlichen Mitarbeitern inetwa im heutigen Rahmen von zweieinhalb Vollstellen zu besetzen. Dabei sind Mitarbeiter der Statthalterämter, die ausschliesslich oder vorwiegend im Bereich des Vormundschaftswesens tätig sind, einzusetzen. Gewisse Synergien aufgrund der zentralen Ausgestaltung der Aufsichtsbehörde und des Wegfalls von Aufgaben (so entfällt die Nachprüfung und Genehmigung der Rechnungen der vormundschaftlichen Mandatsträger, hierfür ist neu die Vormundschaftsbehörde zuständig) lassen einen tendenziell geringeren Aufwand erwarten. Andererseits entsteht allenfalls ein geringer Mehraufwand beim Vormundschaftsamt für die Führung des Sekretariates der Vormundschaftskommission. Die Vormundschaftskommission, die in Dreierbesetzung entscheidet (präsidierende Person, die zugleich das Vormundschaftsamt leitet und zwei Mitglieder) ist zuständig für die Entmündigungen und Beiratschaften, für die heute der Regierungsrat und die Vormundschaftsbehörde zuständig sind, die Entziehung der elterlichen Sorge gemäss Artikel 311 ZGB, für die heute der Regierungsrat zuständig ist, und die definitiven FFE, die heute in die Zuständigkeit der Statthalterämter fallen. Statistische Angaben über diese Fälle bestehen lediglich auf der Ebene des Regierungsrates und der Statthalterämter. Ihre Anzahl beträgt circa 50 jährlich. Die Anzahl der Entmündigungen und Beiratschaften, für die heute die Vormundschaftsbehörde zuständig ist, bewegen sich schätzungsweise im Rahmen von 10 bis 20 Fällen jährlich. In welchem Rahmen sich die Kosten für die Entschädigung der Kommissionsmitglieder bewegen werden, ist schwer abzuschätzen. Ihr Ausmass hängt wesentlich von der Arbeitsweise der Kommission ab, d.h. ob ihre Entscheide massgeblich auf dem Zirkulationsweg erfolgen oder gestützt auf Sitzungen.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass es sich um eine Verlagerung von Aufgaben handelt, die inetwa kostenneutral ausfällt.
IX. Vernehmlassungsverfahren
1. Allgemeines
Wie bereits unter Kapitel I. ausgeführt, wurden beide Modelle für eine Neuorganisation der vormundschaftlichen Aufsichtsbehörden im Juni 1998 zur Vernehmlassung unterbreitet. Der Entwurf mit Variante 1 bezeichnet enthielt das Modell Aufsichtsbehörde für Vormundschaftswesen bestehend aus Vormundschaftsamt und Vormundschaftskommission als 1. Aufsichtsbehörde, Verwaltungsgericht als 2. Aufsichtsbehörde. Der Entwurf mit Variante 2 bezeichnet enthielt das Modell Statthalterämter als 1. Aufsichtsbehörde, Verwaltungsgericht als 2. Aufsichtsbehörde. Die beiden Vernehmlassungsentwürfe unterschieden sich inhaltlich lediglich hinsichtlich der Ausgestaltung der vormundschaftlichen Aufsichtsbehörde, ansonsten waren sie identisch.
Die Entwürfe wurden einem grossen Kreis von Betroffenen und Interessierten zur Stellungnahme zugestellt. Folgende Behörden, Parteien, Verbände und Organisationen liessen sich vernehmen:
- Verwaltungsgericht, Rechtsdienst des Regierungsrates, Datenschutzbeauftragter, Ombudsman, Frauenrat, Externe Psychiatrische Dienste
- Statthalterkonferenz, Statthalteramt Arlesheim, Amtsvormünder
- 45 Einwohnergemeinden sowie 5 besondere Vormundschaftsbehörden (Binningen, Birsfelden, Füllinsdorf, Pratteln, Reinach)
- FDP, LDU, SD, SP, SVP
- Verband der Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten sowie Verband der Gemeindeschreiber und -Verwalter (nachstehend Gemeindeverbände genannt)
- Ärztegesellschaft Baselland, Verband der Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten beider Basel, Angehörigen-Selbsthilfe/Treffpunkt Demokratische Psychiatrie
- Birmann-Stiftung
2. Ergebnisse
2.1. Ausgestaltung der vormundschaftlichen Aufsichtsbehörde
Stellungnahmen zu den beiden vorgeschlagenen Varianten bezüglich der 1. Aufsichtsbehörde (Variante 1 = zentrale kantonale Verwaltungsbehörde als 1. Aufsichtsbehörde, Variante 2 = Statthalterämter als 1. Aufsichtsbehörde).
Für Variante 1 bzw. eine zentrale 1. Aufsichtsbehörde sprechen sich aus:
- 10 Einwohnergemeinden (Aesch, Allschwil, Bretzwil, Muttenz, Oberwil, Pfeffingen, Oltingen, Reinach, Therwil, Zeglingen).
3 besondere Vormundschaftsbehörden (Binningen, Pratteln, Reinach).
- LDU und SD befürworten Variante 1 in der vorgeschlagenen Form.
Die FDP befürwortet Variante 1, wobei für sie 2 Voraussetzungen erfüllt sein müssen: Es muss sichergestellt sein, dass dem Vormundschaftsamt gegenüber der Vormundschaftskommission nicht ein Übergewicht zukommt; Zum anderen ist sicherzustellen, dass ein Pikettdienst geleistet wird.
Die SP wünscht eine zentrale richterliche Aufsichtsbehörde, d.h. sie beantragt die Schaffung eines Spezialgerichtes oder die Angliederung dieser Aufgabe an ein bestehendes erstinstanzliches Gericht.
- Der Datenschutzbeauftragte stellt fest, dass unter dem Aspekt des Persönlichkeitsschutzes zwingend die Variante 1 zu bevorzugen ist.
- Der Ombudsman befürwortet im Sinne des Expertenentwurfs i.S. Revision Vormundschaftsrecht eine richterliche Aufsichtsbehörde.
- Das Statthalteramt Arlesheim plädiert für Variante 1.
- Der Frauenrat bevorzugt Variante 1.
- Die Birmann-Stiftung bevorzugt Variante 1.
- Der Psychotherpeuten-Verband beider Basel befürwortet Variante 1.
Für Variante 2 bzw. Statthalterämter als 1. Aufsichtsbehörde sprechen sich aus:
- Der Verband der Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten und der Verband der Gemeindeschreiber und -Verwalter geben klar der Variante 2 den Vorzug. Begründung: Obschon gewisse Vorzüge von Variante 1 zu erkennen sind, überwiegen doch die Vorteile von Variante 2. Sie sehen deshalb keinen Grund, die bewährte Regelung aufzugeben. Es ist aber sicherzustellen, dass den Vormundschaftsbehörden bei Bedarf auch künftig weiterhin eine Auskunftsstelle innerhalb der kantonalen Verwaltung zur Verfügung steht.
- 35 Einwohnergemeinden und 2 besondere Vormundschaftsbehörden (Birsfelden, Füllinsdorf) bevorzugen Variante 2.
28 von diesen 35 Einwohnergemeinden verweisen in ihrer Vernehmlassung ausdrücklich darauf hin, dass sie sich der Stellungnahme der Gemeindeverbände anschliessen.
- Die SVP beantragt mit Nachdruck, der Variante 2 den Vorzug zu geben. Begründung: Die bei den Statthalterämtern angesammelte Fachkompetenz und Erfahrung gehen vollständig verloren und müssten beim Kanton von Grund auf neu aufgebaut werden. Die Statthalterämter weisen aufgrund ihrer dezentralen Organisation den Vorteil auf, die jeweiligen örtlichen Verhältnisse gut zu kennen und sie können bei ihrem Handeln angemessen darauf Rücksicht nehmen. Die Einrichtung einer einzigen Aufsichtsbehörde würde zu einem weiteren Stück unnötigen Zentralismus in unserem Kanton führen, was sich als sachlich verfehlt erweist. Es ist zu befürchten, dass die Schaffung eines neuen Amtes zu bedeutend mehr Bürokratie führt.
- Die Statthalterkonferenz befürwortet Variante 2, ihre Stellungnahme ist mit überwiegendem Mehr (4:1) verabschiedet worden. Sie stellt die Vor- und Nachteile der beiden Varianten gegenüber und kommt zum Schluss, dass Variante 2 sehr viel mehr Vorteile hat.
- Die Amtsvormünder bevorzugen Variante 2 mit folgender Begründung: Die Statthalterämter geniessen in unserem Kanton eine hohe Anerkennung. Sie sind bürgernah und nicht zentralistisch organisiert. Ihre Mitarbeiter verfügen über eine hohe Fachkompetenz. Der direkte und rasche Weg zum Statthalteramt der Wohnregion fällt den Betroffenen leichter.
Stellungnahmen zum Verwaltungsgericht als 2. Aufsichtsbehörde
- Das Verwaltungsgericht hält fest, dass bei Variante 1 sich für das Gericht keine nennenswerten Neuerungen gegenüber dem heutigen Zustand ergeben, und es spricht sich dezidiert dafür aus - sollte Variante 2 bevorzugt werden - , dass die administrative Aufsicht beim Regierungsrat belassen wird, was letztlich zu einer Beibehaltung der heutigen Ausgestaltung der vormundschaftlichen Aufsichtsbehörden führte.
- Der Rechtsdienst vermerkt, dass in rechtlicher Hinsicht beide Varianten möglich sind. Er weist darauf hin, dass auch bei der Variante 2 das Verwaltungsgericht nicht zwingend für die allgemeine Aufsicht über die Statthalterämter und die Vormundschaftsbehörden zuständig sein muss. Es ist durchaus denkbar, den dezentralen Statthalterämtern die gleichen Befugnisse zu erteilen wie der Vormundschaftskommission und dem Vormundschaftsamt gemäss Variante 1. Dies führt nicht zwingend dazu, dass das Verwaltungsgericht auch die allgemeine Aufsicht wahrnehmen muss. Vielmehr wäre möglich, dass die allgemeine (administrative) Aufsicht über die Statthalterämter beim Regierungsrat verbleiben würde, so wie dies etwa bei den Bezirksschreibereien im Bereich des SchKG der Fall ist. Der Rechtsdienst gibt aber gerne zu, dass bei einer dezentralen Organisation der 1. Aufsichtsbehörde ohne allgemeine Aufsicht des Verwaltungsgerichts Schwierigkeiten bezüglich Koordination und Sicherstellung einer einheitlichen Praxis entstehen können.
2.2. Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde anstelle der Vormundschaftsbehörde für Entmündigung und Beiratschaft auf eigenes Begehren
- Die Gemeindeverbände stimmen der neuen Zuständigkeit zu. 2 Gemeinden (Allschwil, Münchenstein) und 1 besondere Vormundschaftsbehörde (Birsfelden) stimmen ausdrücklich der neuen Zuständigkeit zu. Demgegenüber kritisieren 3 Gemeinden (Aesch, Oberwil, Reinach) und 2 besondere Vormundschaftsbehörden (Binningen, Reinach) diese neue Zuständigkeit. Zur Begründung wird geltend gemacht, dass die heutige Zuständigkeit bürgernäher ist.
- Die SP erachtet die neue Zuständigkeit als richtig.
- Die SVP kann ihr zustimmen, aus rein sachlicher Einsicht, dass die Kompetenzen für Entmündigungen und Beiratschaften unabhängig vom Massnahmegrund bei der gleichen Behörde angesiedelt sein sollen.
2.3. Zuständigkeit der Vormundschaftsbehörde anstelle der Aufsichtsbehörde für die Genehmigung der Rechnungen der vormundschaftlichen Mandatsträger
- Die Gemeindeverbände stimmen dieser neuen Zuständigkeit zu. Keine einzige Gemeinde kritisiert diese neue Zuständigkeit, einige Gemeinden begrüssen sie ausdrücklich.
- Die SP erachtet die Zuständigkeit der Vormundschaftsbehörde als effizienter, fügt aber bei, dass diese mehr Verantwortung für die Gemeinden bringt.
- Die SD hofft, dass mit dieser Revision nur mehr eine Prüfung erfolgt.
- Die SVP begrüsst die neue Regelung.
2.4. Zuständigkeit des Gemeinderates anstelle der Vormundschaftsbehörde in Verfahren betreffend Vaterschaftsfeststellung, Anfechtung der Kindesanerkennung, Anfechtung der Adoption
- Die Gemeindeverbände sind mit dieser neuen Zuständigkeit einverstanden. Keine Gemeinde kritisiert diese Zuständigkeit, einige wenige Gemeinden begrüssen sie ausdrücklich.
2.5. Zuständigkeit auch von Ärzten für die Anordnung der vorsorglichen fürsorgerischen Freiheitsentziehung
- Die Ärztegesellschaft Baselland wünscht die Präzisierung, dass es sich nur um eine Kompetenz, aber nicht um eine Verpflichtung handelt. Es muss im konkreten Einzelfall dem Ermessen des behandelnden Arztes überlassen bleiben, ob er eine solche vorläufige Anordnung selbst vornimmt oder ob er hierfür wie nach geltendem Recht die zuständige Behörde "einschaltet". Gerade bei Hausärzten und Psychiatern mit einer z.T. besonders engen Vertrauensbeziehung zu einem Patienten (oder dessen ganzer Familie) kann es angezeigt sein, wenn der Arzt einen solchen Entscheid nicht selbst vornehmen muss. In anderen "klaren" Fällen dürfte es demgegenüber sinnvoll sein, wenn der Arzt selbst direkt handeln kann. Wichtig ist auch, dass der verfügende Arzt nicht Partei eines nachfolgenden Beschwerdeverfahrens wird.
- Der Psychiatrische Dienst der Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion zweifelt an der Kompetenz einzelner Ärzte und schlägt vor, dass eine fürsorgerische Freiheitsentziehung erst nach Rücksprache mit einem Vertreter des Statthalteramtes erfolgen darf.
- Die Gemeindeverbände erachten es als richtig, dass im Sinne einer zusätzlichen Möglichkeit auch Ärzte zuständig sind.
- Die Statthalterkonferenz erachtet die Kompetenz der Ärzteschaft als unzweckmässig, überflüssig und zwangsläufig als zu Komplikationen führend. Eine Doppelkompetenz erscheint auch ganz allgemein als unverständlich. Eine gewisse Berechtigung für die gemäss Entwurf vorgeschlagene Lösung wäre allenfalls nur gegeben, wenn wie in anderen Kantonen ausschliesslich fachlich ausgebildete Amtsärzte diese Aufgabe übernehmen würden. Dazu müsste der Kanton Baselland diese Amtsärzte jedoch erst schaffen.
- Die SP begrüsst die Möglichkeit, dass auch Ärzte die vorsorgliche fürsorgerische Freiheitsentziehung anordnen können.
- Die FDP beantragt, von einer Ausweitung dieser Zuständigkeit abzusehen und die bisherige Regelung beizubehalten. Die heutige Regelung hat sich sehr bewährt.
- Die SVP lehnt die direkte Anordnung der vorsorglichen fürsorgerischen Freiheitsentziehung durch jeden beliebigen im Kanton praktizierenden Arzt als zu weitgehend und rechtsstaatlich bedenklich ab und ist skeptisch, ob alle Ärzte genügend Kompetenz und Erfahrung aufweisen, um solch heikle und einschneidende Entscheide zu treffen. Sie macht einen Gegenvorschlag: Schaffung einer ständigen Pikettorganisation, der eine bestimmte Anzahl namhaft bezeichneter Ärzte angehören, die bspw. vom Regierungsrat gewählt werden.
2.6. Gesamtbeurteilung
Was die Ausgestaltung der vormundschaftlichen Aufsichtsbehörde betrifft, so sprechen sich für die Beibehaltung der Statthalterämter als 1. Aufsichtsbehörde eine grosse Mehrheit der Gemeinden, vier der insgesamt fünf Statthalterämter, die Amtsvormünder und die SVP aus. Begründet wird dies damit, dass sich diese Organisation bewährt habe und bürgernah sei. Ansonsten wird dem Modell der zentralen kantonalen Verwaltungsbehörde als 1. Aufsichtsbehörde der Vorzug gegeben.
Die Einräumung der Kompetenz an Ärzte zur Anordnung der vorsorglichen fürsorgerischen Freiheitsentziehung ist umstritten. So wird teilweise die Kompetenz der Ärzte für diesen Bereich angezweifelt.
Obwohl nicht Gegenstand der vorliegenden Revision gab es diverse Äusserungen zum Thema der Organisation der Vormundschaftsbehörden. Die FDP versteht den Entscheid, dass die Vormundschaftsbehörden der Gemeinden nicht in die Revision einbezogen wurden, dennoch bedauert sie diesen Entscheid. Die SVP bringt ihre Genugtuung zum Ausdruck, dass an der heutigen, bewährten Organisation der kommunalen Vormundschaftsbehörden nicht gerüttelt wird und sie hält klar an den bestehenden Strukturen auf Gemeindestufe fest. Die SP meint, dass - da die Vormundschaftsbehörden nicht durch regionale Behörden ersetzt werden sollen - die Fachkompetenz der Vormundschaftsbehörden durch gesetzliche Ansprüche bzw. Pflichten auf Aus- und Weiterbildung zu fördern ist. Die Amtsvormünder erachten die Schaffung von regionalen Vormundschaftsbehörden als zwingend. Der Ombudsman wünscht eine Organisation der Vormundschaftsbehörden im Sinne des Vorentwurfs der Expertengruppe für ein neues Vormundschaftsrecht.
Im übrigen wurde der Entwurf positiv aufgenommen.
Auf Regelungen, die kontroverse Meinungen oder Kritik auslösten, wird im Kommentar zu den einzelnen Bestimmungen eingegangen.