Vorlage 1998-045: Revision Gesetz Gewaltentrennung
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-045 vom 11. März 1998
Revision des Gesetzes über die Gewaltentrennung
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
VIII. Entwurf des revidierten Gesetzes über die Gewaltentrennung samt neuem Dekret
1. Gesetz und ausführendes Dekret
Im Gegensatz zur heutigen gesetzgeberischen Lösung, nach der sämtliche mit der Mitgliedschaft im Landrat unvereinbaren Funktionen im Gewaltentrennungsgesetz selber aufgelistet sind, schlägt der Regierungsrat vor, die Unvereinbarkeitsbestimmungen neu im revidierten Gewaltentrennungsgesetz und zusätzlich in einem Dekret des Landrates zu regeln. Das Gesetz führt die wichtigsten Funktionen auf, deren Inhaber und Inhaberinnen nicht gleichzeitig dem Landrat angehören können. Im Dekret werden gemäss den Vorgaben des Gesetzes die weiteren Mitarbeiter/innen der kantonalen Verwaltung aufgeführt, die eine mit der gleichzeitigen Mitgliedschaft im Landrat nicht zu vereinbarende Funktion ausüben. Mit dieser Aufteilung der Unvereinbarkeitsbestimmungen müsste bei einer Änderung der Verwaltungsorganisation nicht mehr das Gesetz geändert und eine obligatorische Volksabstimmung durchgeführt werden, da die erforderlichen Anpassungen im einfacheren Verfahren durch den Landrat vorgenommen werden könnten. So hat der Landrat die Möglichkeit, flexibel auf neue Gegebenheiten zu reagieren. Wesentlich ist, dass die Unvereinbarkeitsgründe für die im Dekret aufgeführten weiteren Mitarbeiter/innen der kantonalen Verwaltung abschliessend im referendumspflichtigen Gesetz enthalten sind und den Dekretsbestimmungen lediglich ausführender Charakter zukommt.
2. Entwurf eines revidierten Gesetzes über die Gewaltentrennung
2.1. Erstinstanzliche Gerichte (§ 1)
Wie bereits im geltenden Gewaltentrennungsgesetz werden im Sinne einer konsequenten Trennung zwischen gesetzgebender und richterlicher Gewalt mit einer Ausnahme alle Richter/innen sowie Gerichtsschreiber/innen der erstinstanzlichen Gerichte von der gleichzeitigen Mitgliedschaft im Landrat ausgeschlossen.
Einen Sonderfall stellen die Friedensrichter/innen dar, die in der Regel den eigentlichen erstinstanzlichen Gerichten vorgeschaltet sind. Auch sie sind als erstinstanzliche Richter/innen zu betrachten, denen der Gesetzgeber gestützt auf § 51 Absätze 2 und 3 KV die Einsitznahme im Landrat verwehren könnte. Nun ist aber zu berücksichtigen, dass die Aufgabe der Friedensrichter/innen in erster Linie darin besteht, auf eine gütliche Verständigung der Parteien hinzuwirken. Nur wenn dies misslingt und der streitige Betrag 500 Franken nicht übersteigt, entscheiden sie endgültig über den Streitfall. In der weit überwiegenden Zahl der Fälle sprechen sie jedoch kein Urteil über die Streitsache, sondern stellen der klagenden Partei nach erfolgslosem Aussöhnungsversuch den sogenannten Akzessschein aus, mit dem Klage beim zuständigen Bezirksgericht erhoben werden kann. Da somit bei den Friedensrichter/innen nicht die Rechtsprechungsfunktion (mit ohnehin bescheidener Abspruchskompetenz), sondern die Schlichtungsfunktion im Vordergrund steht, scheint ihr Ausschluss aus dem Landrat unverhältnismässig. Unter dem Gesichtspunkt der Gewaltentrennung ist massgebend, dass von ihnen mangels eines entscheidenden Einflusses auf die Rechtsprechung weder eine Beeinträchtigung der parlamentarischen Unabhängigkeit noch umgekehrt eine Verpolitisierung der Gerichtsbarkeit zu befürchten ist. Der Umstand, dass sie im Landrat unter anderem auch Mitglieder der Wahl- und Oberaufsichtsbehörde über ihre eigene Aufsichtsbehörde (das Obergericht) wären, wird zwar in der neueren Rechtsliteratur als „unakzeptable Verwischung der Aufsichtsordnung und faktische Hemmung des obergerichtlichen Aufsichtsrechts" bezeichnet (vgl. Christina Kiss-Peter, Justizverfassung des Kantons Basel-Landschaft, Basel 1993, S. 38, Fussnote 42). Der Regierungsrat sieht jedoch - trotz dieses bedenkenswerten, aber wohl eher rechtstheoretischen Einwandes - aus den zuvor genannten Gründen keine Notwendigkeit, die Ausübung des Friedensrichteramtes als unvereinbar mit der gleichzeitigen Mitgliedschaft im Landrat zu erklären. Im Vernehmlassungsverfahren wurde denn auch von keiner Seite ein Ausschluss der Friedensrichter/innen vom Landratsmandat verlangt, sondern vielmehr deren ausdrückliche Zulassung im Kantonsparlament als verhältnismässig bezeichnet und befürwortet.
2.2. Selbständige kantonale Betriebe (§ 2)
Auch die aus der Zentralverwaltung ausgegliederten selbständigen kantonalen Betriebe (nach dem geltenden Gewaltentrennungsgesetz selbständige öffentlich-rechtliche Anstalten) unterstehen der Oberaufsicht des Landrates, dem sie regelmässig Rechenschaft über ihre Tätigkeit ablegen müssen (Amtsbericht oder Geschäftsbericht). Um eine funktionierende und glaubwürdige parlamentarische Kontrolle zu gewährleisten, sollen jene Personen, die aufgrund ihrer Funktion die Tätigkeit eines selbständigen Verwaltungsbetriebs des Kantons entscheidend mitbestimmen, nicht dem Landrat als oberstem Aufsichtsorgan angehören. Andernfalls müsste von einer Vereinigung von Beaufsichtigten und Beaufsichtigenden gesprochen werden, die widerspruchsvoll und dem Ansehen des Parlaments in der Bevölkerung abträglich ist.
In diesem Sinne sieht der Revisionsentwurf vor, nicht nur wie im geltenden Recht die Direktoren der Kantonalbank, sondern auch die Mitglieder der Direktion bzw. Geschäftsführung oder Geschäftsleitung der anderen selbständigen kantonalen Verwaltungsbetriebe unter die Gewaltentrennung fallen zu lassen. Für die diesbezügliche Ungleichbehandlung der selbständigen kantonalen Verwaltungsbetriebe im heutigen Gewaltentrennungsgesetz besteht kein sachlicher Grund. Ebenfalls neu sieht der Entwurf vor, dass die Mitgliedschaft im Bankrat der Kantonalbank, in der Verwaltungskommission der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung und in der Verwaltungskommission der Basellandschaftlichen Pensionskasse mit der Mitgliedschaft im Landrat unvereinbar ist. Diese Gremien beeinflussen massgeblich die Geschäftsführung des jeweiligen selbständigen kantonalen Betriebs, weshalb ihre Mitglieder nicht gleichzeitig dem Kantonsparlament als Oberaufsichtsbehörde angehören sollen.
Der Bankrat übt gemäss Kantonalbankgesetz [KBG, SGS 371] die oberste Leitung der Kantonalbank aus und entscheidet über alle Geschäfte, die nicht in die Kompetenz anderer Organe fallen; die Direktion übt die unmittelbare Geschäftsleitung aus und überwacht die Geschäftsführung in den Niederlassungen (vgl. § 15 und § 17 Absatz 3 KBG). Die Kompetenzen des Bankrates umfassen u.a. die Wahl der Direktionsmitglieder, die Errichtung von Niederlassungen, die Entgegennahme des Jahresberichts und die Beschlussfassung über die Jahresrechnung, die Festsetzung des Zinsfusses sowie die Entscheide über die finanzielle Beteiligung an Unternehmungen, über die Ausgabe von Zertifikaten, über die Aufnahme von Obligationenanleihen und über den Kauf und Verkauf von Grundeigentum etc. (vgl. § 3 des vom Bankrat erlassenen Geschäftsreglements für die Kantonalbank, SGS 371.111).
Die Verwaltungskommission der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung beaufsichtigt nach dem Gesetz über die Versicherung von Gebäuden, Grundstücken und Fahrhabe [Sachversicherungsgesetz, SGS 350] die Geschäftsführung der Direktion, genehmigt den jährlichen Voranschlag, erstattet den Geschäftsbericht und die Jahresrechnung zuhanden des Landrates, wählt die Direktion, entscheidet über die Anlage der Reserven und hat daneben zahlreiche weitere Kompetenzen (vgl. § 6 Absatz 3 Sachversicherungsgesetz).
Der Verwaltungskommission der Basellandschaftlichen Pensionskasse obliegt nach der Verordnung über die Organisation der Pensionskasse des Kantons Basel-Landschaft [SGS 834.23] u.a. die Aufsicht über die Geschäftsführung, die Bestimmung der Anlagepolitik, der Erlass von Anlagerichtlinien und deren Überwachung, die Beschlussfassung über Immobiliengeschäfte, die Wahl des Geschäftsführers, die Festlegung der Grundsätze über die Darlehensgewährung an Versicherte und Dritte, die Genehmigung des Budgets, der Jahresrechnung und des Jahresberichts; ausserdem ist der Geschäftsführer der Verwaltungskommission unterstellt (vgl. § 10 und § 11 Absatz 1 der Verordnung). Aufgrund der dargestellten Kompetenzregelungen haben der Bankrat der Kantonalbank und die Verwaltungskommissionen der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung bzw. der Basellandschaftlichen Pensionskasse einen entscheidenden Einfluss auf die Geschäftsführung der betreffenden selbständigen Betriebe des Kantons, weshalb eine personelle Trennung zwischen diesen Gremien und dem Landrat als oberstem Aufsichtsorgan der selbständigen Betriebe des Kantons gerechtfertigt ist.
Im Gegensatz dazu verfügt die Aufsichtskommission der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Basel-Landschaft nicht über derart weitreichende Befugnisse. Nach dem basellandschaftlichen Einführungsgesetz zu den Bundesgesetzen über die Alters- und Hinterlassenenversicherung und die Invalidenversicherung [EG AHVG/IVG, SGS 831] erfüllt die Sozialversicherungsanstalt ihre Aufgaben - die vornehmlich im Vollzug des Bundesrechts liegen (vgl. § 2 Absatz 3 EG AHVG/IVG) - direkt unter der Aufsicht des Bundes, soweit sie nicht ihr übertragene kantonale Aufgaben wahrnimmt (§ 5 EG AHVG/IVG). Die Aufsicht des Kantons beschränkt sich auf den Verwaltungsbereich und geht nur soweit, als sie nicht dem Bund obliegt. Die Aufsichtskommission übt die Aufsicht über die von ihr gewählte Geschäftsleitung aus, wozu ihr unter anderem die Berichte der Revisionsstelle sowie Jahresberichte, Jahresrechnungen und Budgets vorzulegen sind (§ 3 Absatz 2 und § 6 EG AHVG/IVG). Ausserdem ist sie für den Erlass des Geschäftsreglements zuständig (§ 1 Absatz 2 der Verordnung zum EG AHVG/IVG, SGS 831.11). Aus diesem Aufgabenbeschrieb wird deutlich, dass die Aufsichtskommission der Sozialversicherungsanstalt aufgrund ihrer erheblich geringeren Einflussmöglichkeiten nicht mit dem Bankrat und mit den Verwaltungskommissionen der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung bzw. der Basellandschaftlichen Pensionskasse gleichgesetzt werden kann. Zudem wird die Oberaufsicht über die Tätigkeit der Sozialversicherungsanstalt in erster Linie vom Bund und nicht vom Landrat wahrgenommen, so dass hier kaum von einer Vereinigung von Beaufsichtigten und Beaufsichtigenden gesprochen werden kann, wenn Mitglieder der Aufsichtskommission gleichzeitig Mitglieder des Kantonsparlaments sind. Somit wäre es ungerechtfertigt, den Mitgliedern der Aufsichtskommission der Sozialversicherungsanstalt die Einsitznahme im Landrat zu verwehren.