Vorlage 1998-045: Revision Gesetz Gewaltentrennung
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-045 vom 11. März 1998
Revision des Gesetzes über die Gewaltentrennung
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
2.3. Kantonale Verwaltung (§ 3)
Mit Absatz 1 wird der Begriff der „höheren Beamten der Staatsverwaltung" in § 51 Absatz 2 KV konkretisiert. Danach können Mitarbeiter/innen der kantonalen Verwaltung dem Landrat nicht angehören, wenn sie dem direkten Weisungsrecht des Direktionsvorstehers bzw. der Direktionsvorsteherin unterstehen oder regelmässig an Vorlagen des Regierungsrates an den Landrat mitarbeiten. Diese Personen weisen eine erhebliche Nähe zu und Identifikation mit der vom Regierungsrat gegenüber dem Landrat zu vertretenden Tätigkeit auf, so dass sich ihr Ausschluss aus dem Parlament nach den zuvor erläuterten Kriterien rechtfertigt (vgl. vorne S. 10 f.). Buchstabe a dieser Bestimmung lehnt sich an die Regelung des Kantons Zürich an, wonach Beamte und Angestellte, welche der unmittelbaren Aufsicht des Direktionsvorstehers unterstehen, insbesondere Generalsekretäre, Abteilungs- und Anstaltsleiter, dem Kantonsrat nicht angehören können (§ 106 Ziffer 2 des Gesetzes über die Wahlen und Abstimmungen vom 4. September 1981). Buchstabe b entspricht der Auslegung des Begriffs "höhere Staatsbeamte der Staatsverwaltung", die dem geltenden Gewaltentrennungsgesetz zu Grunde liegt (s. vorne IV.3.) Buchstabe c erfasst die Mitarbeiter/innen der Parlamentsdienste (Landeskanzlei, Rechtsdienst des Regierungsrates, Finanzkontrolle, vgl. die §§ 30 ff. des Landratsgesetzes), die dem Landrat und seinen Organen für Dienstleistungen zur Verfügung stehen und ihm deswegen nicht gleichzeitig angehören sollen.
Absatz 2 zählt (nicht abschliessend) Funktionen auf, deren Ausübung nach den Kriterien von Absatz 1 mit der gleichzeitigen Mitgliedschaft im Landrat unvereinbar ist. Wie im heutigen Gewaltentrennungsgesetz werden zunächst die Landschreiber/innen aufgeführt, die aufgrund ihrer vielfältigen Aufgaben, die sie für den Landrat und den Regierungsrat erfüllen (vgl. die Dienstordnung der Landeskanzlei, SGS 147.11), nicht dem Landrat angehören können. Ebenso wie im geltenden Recht sind aufgrund des Vernehmlassungsergebnisses auch sämtliche Staatsanwälte und Staatsanwältinnen der Gewaltentrennung unterstellt. Sie nehmen insofern eine Sonderstellung ein, als keines der in Absatz 2 genannten Kriterien auf sie zutrifft. Dennoch rechtfertigt sich ihr Ausschluss aus dem Kantonsparlament, da die Staatsanwaltschaft ein Organ der Rechtspflege und damit Teil der Justiz ist, die personell von der Legislative getrennt sein sollte. Ausserdem sind die Staatsanwälte und Staatsanwältinnen durch ihre amtliche Funktion zu grösstmöglicher Objektivität und Neutralität verpflichtet, und sie nehmen daher in den Augen der Bevölkerung eine besondere Vertrauensstellung ein. Dies ist mit der gleichzeitigen Ausübung eines politischen Mandats im Kantonsparlaments nicht vereinbar, weshalb die Angehörigen der Staatsanwaltschaft auch in zahlreichen anderen Kantonen von der Parlamentsmitgliedschaft ausgeschlossen sind.
Neu sind generell die Leiter/innen der Dienststellen (einschliesslich ihrer Stellvertreter/innen) genannt, da sie dem direkten Weisungsrecht des Direktionsvorstehers oder der Direktionsvorsteherin unterstehen und oft auch das Kriterium der regelmässigen Mitarbeit an Vorlagen des Regierungsrates an den Landrat erfüllen. Hierzu zählen auch die Direktionssekretäre, die im Gegensatz zur heutigen Fassung des Gewaltentrennungsgesetzes nicht mehr speziell erwähnt werden müssen. Die Kantonsspitäler sind Dienststellen der Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion (vgl. § 2 der Verordnung über die Zuordnung der Dienststellen, SGS 140.11), weshalb die Spitalverwalter/innen, die die Spitaladministration leiten, ebenfalls unter den Begriff der Dienststellenleiter fallen und nicht mehr ausdrücklich zu nennen sind. Das gilt auch für den Vorsteher oder die Vorsteherin der Finanzkontrolle, die als Dienststelle administrativ der Finanz- und Kirchendirektion zugeordnet ist und ausserdem zu den Parlamentsdiensten zählt. Die Gymnasien und Diplomschulen, das Lehrerseminar sowie die Lehrerinnen- und Lehrerfortbildung Baselland sind Dienststellen der Erziehungs- und Kulturdirektion (vgl. § 5 der Verordnung über die Zuordnung der Dienststellen), wodurch es den Rektor/innen dieser Institutionen und ihren Stellvertreter/innen nach dem Revisionsentwurf verwehrt ist, gleichzeitig ein Landratsmandat auszuüben.
Die Leiter/innen der Rechtsabteilungen der Direktionen sind üblicherweise regelmässig an der Ausarbeitung von Vorlagen des Regierungsrates an den Landrat beteiligt. Dasselbe gilt für die Direktionscontroller und Chief Controller, die regelmässig an der Erarbeitung der Budgetvorlagen des Regierungsrates an den Landrat beteiligt sind.
Anders als im geltenden Gesetz sollen neu die akademischen Adjunkte und akademischen Mitarbeiter der Direktionssekretariate nicht mehr generell der Gewaltentrennung unterworfen werden, da die akademische Ausbildung kein taugliches Kriterium für die Beurteilung einer allfälligen Unvereinbarkeit darstellt. Auch Nichtakademiker, die in einem Direktionssekretariat tätig sind, können die Unvereinbarkeitsgründe erfüllen, während sie bei Akademikern nicht zwingend vorliegen müssen. Aus diesem Grund werden die in einem Direktionssekretariat beschäftigten Personen, die wegen ihrer konkreten Funktion unter die Gewaltentrennung fallen sollen, im Dekret bei den jeweiligen Direktionen aufgeführt.
2.4. Dekret (§ 4)
Mit dieser Bestimmung wird der Landrat ermächtigt, im Dekret die weiteren Mitarbeiter/innen zu bezeichnen, die nach den Kriterien von § 3 Absatz 1 ebenfalls nicht gleichzeitig dem Kantonsparlament angehören können.
2.5. Wahl zwischen den unvereinbaren Stellen (§ 5)
Diese Bestimmung entspricht materiell § 3 des geltenden Gewaltentrennungsgesetzes.
2.6. Schlussbestimmung (§ 6)
Das Inkrafttreten des revidierten Gesetzes über die Gewaltentrennung wird vom Regierungsrat beschlossen. Die Geltungsdauer des bisherigen Gewaltentrennungsgesetzes wird auf den 30. Juni 1999, das Ende der laufenden Amtsperiode des Landrates, beschränkt.
3. Entwurf eines Dekrets zum Gesetz über die Gewaltentrennung
Im Dekret sind all jene Mitarbeiter/innen der kantonalen Verwaltung aufgelistet, die aufgrund der Kriterien von § 3 Absatz 1 des Gesetzesentwurfs zusätzlich zu dem in Absatz 2 dieser Bestimmung aufgeführten Personenkreis nicht gleichzeitig dem Landrat angehören können. Die im bisherigen Gewaltentrennungsgesetz speziell aufgeführten Strafverfolgungsbehörden sind im Dekret nicht erwähnt. Der Grund liegt darin, dass die Staatsanwälte und Staatsanwältinnen bereits in § 3 Absatz 2 des Gesetzesentwurfs ausdrücklich genannt sind und auch die Statthalter als Dienststellenleiter zusammen mit ihren Stellvertretungen von dieser Bestimmung erfasst werden. Demgegenüber sollen die Untersuchungsbeamten und Untersuchungsbeamtinnen neu nicht mehr der Gewaltentrennung unterliegen. Einerseits trifft keines der Kriterien von § 3 Absatz 1 des Gesetzesentwurfs auf sie zu, andererseits besteht auch kein Anlass zur Befürchtung, dass die untersuchungsrichterliche Tätigkeit der Statthalter und der sie stellvertretenden Personen politisch beeinflusst oder umgekehrt die Parlamentstätigkeit negativ beeinträchtigt wird, falls Untersuchungsbeamtinnen und -beamte ein Landratsmandat innehaben. Massgebend ist, dass die untersuchungsrichterlichen Kompetenzen von den Statthalter/innen und ihren Stellvertreter/innen ausgeübt werden, während die Untersuchungsbeamtinnen und -beamten im Auftrag der Statthalter/innen Strafuntersuchungen durchführen, ohne dabei über unmittelbare untersuchungsrichterliche Kompetenzen zu verfügen.
3.1. Landeskanzlei
Die Landeskanzlei ist ein Parlamentsdienst des Landrates und steht dem Landrat und seinen Organen für Dienstleistungen zur Verfügung. Diese Aufgabe wird von der Landeskanzlei im engeren Sinn (Parlamentsdienst, Weibeldienst, Sekretariat, Besondere Dienste) erfüllt, deren gesamtes Personal unmittelbar für den Landrat tätig ist und dabei Einblick in alle - auch vertrauliche - Unterlagen des Landrates hat. Die besondere Funktion, die diese Mitarbeiter/innen ausüben, ist mit einer gleichzeitigen Mitgliedschaft im Landrat nicht vereinbar. Das gilt hingegen nicht für jene des Staatsarchivs, die primär keine Parlamentsdienste erbringen. Der Leiter oder die Leiterin dieser Dienststelle und deren Stellvertreter/in können allerdings nach dem Entwurf eines revidierten Gewaltentrennungsgesetzes nicht dem Landrat angehören.
3.2. Finanz- und Kirchendirektion
Der Leiter oder die Leiterin der Abteilung Finanz- und Volkswirtschaft arbeitet regelmässig an Vorlagen des Regierungsrates an den Landrat mit. Die Mitarbeiter/innen der Finanzkontrolle gehören einem der Parlamentsdienste des Landrates an. Sie unterstützen sowohl das Parlament und seine Kommissionen bei der Überwachung der verfassungsmässigen Finanzkompetenzen und der Ausübung des Oberaufsichtsrechts über die Verwaltung als auch den Regierungsrat und die Direktionen bei der Ausübung der Verwaltungskontrolle (§ 38 Absatz 1 des Finanzhaushaltsgesetzes). Die Erfüllung dieser Aufgaben steht einer gleichzeitigen Mitgliedschaft im Kantonsparlament entgegen.
3.3. Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion
Der Leiter oder die Leiterin der Hauptabteilung Gesundheit (Kantonsarzt/Kantonsärztin) sowie der Leiter oder die Leiterin des Bereichs Gesundheitsplanung dieser Hauptabteilung arbeiten regelmässig an Vorlagen des Regierungsrates an den Landrat mit. Der Leiter oder die Leiterin der Hauptabteilung Volkswirtschaft arbeitet ebenfalls regelmässig an Regierungsvorlagen an den Landrat mit. Das gilt auch für die juristischen Mitarbeiter/innen der Rechtsabteilung. Der Leiter oder die Leiterin der Abteilung Information und Öffentlichkeitsarbeit ist regelmässig mit der Ausarbeitung von Antworten des Regierungsrates auf parlamentarische Vorstösse befasst. Auch die Leiterin oder der Leiter der Stabsstelle Recht des Amtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit (ab August 1997: Stabsstelle für Recht, Organisation und Planung) arbeitet regelmässig an Regierungsvorlagen mit. Die Chefärzte und Chefärztinnen der Kantonsspitäler und der Kantonalen Psychiatrischen Dienste sind bereits nach dem geltenden Gewaltentrennungsgesetz von der Mitgliedschaft im Landrat ausgeschlossen. Als Grund dafür wurde in der damaligen Gesetzesberatung im Landrat angeführt, diese Chefbeamten gehörten nicht in den Landrat, weil das Budgetvolumen bei einem Spital sehr gross sei und das Budgetrecht bei der Verwaltungskontrolle eine wichtige Rolle spiele (Auszug aus dem Protokoll des Landrates Nr. 1400 vom 24. Januar 1977, 1. Lesung des Gesetzes über die Gewaltentrennung, S. 2121).
3.4. Bau- und Umweltschutzdirektion
Der Leiter oder die Leiterin des Informationsdienstes der Bau- und Umweltschutzdirektion arbeitet regelmässig an Antworten des Regierungsrates auf parlamentarische Vorstösse mit. Die Leiter oder Leiterinnen der Abteilung Wirtschafts- und Finanzfragen, der Abteilung Öffentlicher Verkehr und der Stabsstelle Umweltschutz arbeiten regelmässig an Vorlagen des Regierungsrates an den Landrat mit. Das gilt auch für die juristischen Mitarbeiter/innen der Rechtsabteilung.
3.5. Justiz-, Polizei- und Militärdirektion
Die Leiter oder Leiterinnen der beiden Zivilrechtsabteilungen und der Polizeiabteilung arbeiten regelmässig an Vorlagen des Regierungsrates an den Landrat mit. Der Leiter oder die Leiterin der Abteilung Datenschutz ist regelmässig bezüglich der datenschutzrechtlichen Fragen an Regierungsvorlagen beteiligt und kann auch für weitere Arbeiten zugezogen werden. Der Leiter oder die Leiterin der Verwaltungsabteilung ist an Budgetvorlagen beteiligt. Der Leiter oder die Leiterin der Stabsstelle Kommunikation arbeitet regelmässig an Antworten des Regierungsrates auf parlamentarische Vorstösse mit. Die juristischen Mitarbeiter/innen des Rechtsdienstes des Regierungsrats sind verwaltungsintern regelmässig im Rahmen von Arbeitsgruppen, Gutachteraufträgen, Rechtsauskünften und im Mitberichtsverfahren an Regierungsvorlagen beteiligt. Ausserdem gehören sie einem Parlamentsdienst an, dem das Ratspräsidium, das Büro, die Ratskonferenz und die Kommissionen des Landrates unmittelbar Aufträge erteilen können.
3.6. Erziehungs- und Kulturdirektion
Die Leiter oder Leiterinnen der Hauptabteilung Pädagogische Arbeitstelle, der Hauptabteilung Personaldienst und der Hauptabteilung Kulturelles (Amt für Kultur) sowie die juristischen Mitarbeiter/innen der Rechtsabteilung arbeiten regelmässig an Vorlagen des Regierungsrates an den Landrat mit.