Vorlage 1998-013: Flughafen Basel-Mülhausen
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-013 vom 20. Januar 1998
Zusammenarbeits-Vereinbarung bei der Wahrung der schweizerischen Interessen auf dem Flughafen Basel-Mülhausen; Genehmigung (partnerschaftliches Geschäft mit dem Kanton Basel-Stadt)
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
1. Übersicht
Der Regierungsrat beantragt dem Landrat die Zustimmung zur Vereinbarung zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vertreten durch den Schweizerischen Bundesrat und den Kantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft, jeweils vertreten durch den Regierungsrat, betreffend Zusammenarbeit bei der Wahrung der schweizerischen Interessen auf dem binationalen Flughafen Basel-Mülhausen (Zusammenarbeits-Vereinbarung). Die Zusammenarbeits-Vereinbarung steht im Zusammenhang mit dem Nachtrag Nr. 4 zum Anhang II (Pflichtenheft) des französisch-schweizerischen Staatsvertrages über den Bau und Betrieb des Flughafens Basel-Mülhausen in Blotzheim vom 4. Juli 1949 (Nachtrag Nr. 4).
Die Zusammenarbeits-Vereinbarung ist das Ergebnis von Verhandlungen, die vom Regierungsrat seit Januar 1997 sowohl mit dem Kanton Basel-Stadt als auch mit der Eidgenossenschaft geführt wurden. Anlässlich dieser Verhandlungen war zu berücksichtigen, dass:
- der Flughafen Basel-Mülhausen einer der drei Landesflughäfen ist,
- die Aufsicht über die Flughäfen den Bundesbehörden obliegt,
- der Kanton Basel-Stadt für den bisherigen Ausbau des Flughafens den überwiegenden Teil der öffentlichen Finanzmittel bereitgestellt hat
- die gesamtschweizerischen Interessen am Flughafen verstärkt gewahrt werden sollen.
Die Zusammenarbeits-Vereinbarung hat generellen Charakter und keinen unmittelbaren Bezug zur Realisierung einzelner Investitionsvorhaben. Die Investitionsbeiträge des Kantons Basel-Landschaft an den Flughafen werden dem Landrat gesondert beantragt.
Damit die Zusammenarbeits-Vereinbarung in Kraft treten kann, ist nach basellandschaftlichem Recht die Genehmigung durch den Landrat erforderlich. Unter diesem Vorbehalt hat die Regierung die Zusammenarbeits-Vereinbarung am 25. November 1997 unterzeichnet.
2.1.1 Bedeutung des Flughafens Basel-Mülhausen
Der rechtlich binationale Flughafen Basel-Mülhausen mit trinationaler Ausrichtung und für die Schweiz zugleich dritter Landesflughafen hat für die Region am Oberrhein eine ausserordentlich wichtige wirtschaftliche Bedeutung und spielt im Konkurrenzkampf zu anderen Wirtschaftszentren wie Zürich oder Strasbourg eine grosse Rolle.
Dem Geschäftsverkehr können in unserer Region schnelle Verbindungen in den aussereuropäischen Raum (über Anschlussflüge zu den grossen interkontinentalen Hubs d.h. den Verkehrsdrehscheiben für interkontinentale Flüge) sowie zu den wichtigen europäischen Wirtschaftszentren angeboten werden. Diese Einrichtung verbindet die Region mit der Welt und schafft vielfältige Wachstumsimpulse, von denen auch in zunehmendem Masse der Kanton Basel-Landschaft profitiert.
Für den Flughafen Basel-Mülhausen ist vor kurzem der sog. Erstausbau, ausgerichtet für eine Kapazität von 1,8 Mio Passagieren, abgeschlossen worden. Die weiteren Ausbaupläne sehen Infrastrukturen vor, die auf eine Kapazität von 3,8 Millionen Passagiere pro Jahr bis zum Jahr 2004 ausgelegt sind. Bereits 1996 ist erstmals die Zahl von 2,5 Millionen Fluggästen überschritten worden. Gegenüber 1995 ist 1996 ein Wachstum von 3% auf 2'510'093 Passagiere erzielt worden, davon im gewerbsmässigen Verkehr 68,4% Linienflüge, 29% Charterflüge und 0,3% Taxiflüge.
Hinsichtlich des Frachtverkehrs war 1996 ein Rekordjahr. Der starke Zuwachs bei dieser Aktivität hat dazu geführt, dass der Flughafen Basel-Mülhausen zum wichtigsten französischen Frachtflughafen nach Paris geworden ist.
Eine Anpassung an bestehende und künftige Bedürfnisse ist also dringend notwendig. Der Finanzierungsbedarf beläuft sich gemäss heutiger Planung für die Jahre 1997-2004 auf etwas über 1,5 Milliarden FRF (rund CHF 375 Mio). Dieser Betrag wird verwendet für:
- Erweiterung des Passagierterminals: Aufstockung der verfügbaren Fläche auf 82'000m2 sowie Bau eines Fingerdocks in Y-Form mit 23 Andockpositionen
- beträchtliche Strassennetzarbeiten, kombiniert mit der Schaffung eines überdachten Parkplatzes für jeden der Zollbereiche
- Schaffung neuer Abstellflächen und Anpassung bzw. Erneuerung von Rollwegen
- Ausbau der Frachtkapazitäten bis ca. 100'000 Tonnen pro Jahr
- Verlängerung der Ost-/Westpiste
- Modernisierung und Ausbau der technischen Infrastruktur.
Der Personalbestand des Flughafens umfasst 3958 Personen (Stand 31.12.1996). Davon wurden 1996 232 Stellen neu geschaffen, d.h. eine Steigerung um 6,2%. Der Flughafen gehört zu den sechs grössten privaten Arbeitgebern in der Regio. In den kommenden Jahren werden die geplanten Investitionen die Schaffung neuer Arbeitsplätze vor Ort und in den flughafenexternen Unternehmen, die auf den Baustellen des Flughafens tätig sind, fördern.
Angesichts dieser wirtschaftlichen Gegebenheiten hat der Regierungsrat beschlossen, die Möglichkeit einer Mitbeteiligung am weiteren Ausbau des Flughafens Basel-Mülhausen zu prüfen.
Dabei soll keinesfalls übersehen werden, dass für einzelne Gemeinden im unteren Kantonsteil der Betrieb des Flughafens Basel-Mülhausen mit ernstzunehmenden Lärmimmissionen verbunden ist. Der Regierungsrat ist jedoch überzeugt, dass der Verwaltungsrat des Flughafens diese Sorgen erkannt hat und ernst nimmt. Der Regierungsrat wird in Zukunft, auch gestützt auf die Zusammenarbeits-Vereinbarung, seinen Einfluss geltend machen, dass im Rahmen der rechtlichen und technischen Möglichkeiten und in Zusammenarbeit mit den zuständigen Aufsichtsbehörden die Start- und Landeverfahren optimiert, schadstoffarme und leise Maschinen begünstigt, die im letzten Jahr abgeschlossene Umweltcharta für den Flughafen von allen dort tätigen Firmen eingehalten und die bestehenden Richtlinien hinsichtlich Nachtflugordnung durchgesetzt werden.
Schliesslich haben Anfang 1997 die Verhandlungen des Kantons Basel-Landschaft mit dem Kanton Basel-Stadt und der Eidgenossenschaft begonnen, aus denen die vorliegende Zusammenarbeits-Vereinbarung resultierte.
2.1.2 Rechtlicher Rahmen des Flughafens Basel-Mülhausen
2.1.2.1 Staatsvertrag vom 4. Juli 1949
Der Flughafen Basel-Mülhausen ist eine französisch-schweizerische öffentlich-rechtliche Unternehmung. Grundlage ist der französisch-schweizerische Staatsvertrag über den Bau und Betrieb des Flughafens Basel-Mülhausen in Blotzheim vom 4. Juli 1949, in Kraft getreten am 25. November 1950 (nachstehend Staatsvertrag genannt). Vertragspartei auf schweizerischer Seite ist aufgrund der grundsätzlichen Bundeszuständigkeit im Bereich des Luftverkehrs die Eidgenossenschaft. Der Kanton Basel-Stadt trat von Anfang an den Verpflichtungen der Eidgenossenschaft bei (Staatsvertrag Artikel 1 Ziffer 4) gestützt auf eine Vereinbarung zwischen der Eidgenossenschaft und dem Kanton Basel-Stadt vom 4. Mai 1950 (nachstehend Vereinbarung CH-BS genannt). Neben den Mitentscheidungsrechten des Kantons Basel-Stadt war Hauptinhalt dieser Vereinbarung CH-BS die Verpflichtung des Kantons Basel-Stadt, vorbehältlich von Bundessubventionen, die gesamten schweizerischen öffentlichen Investitionskosten des Flughafens gemäss Staatsvertrag zu übernehmen.
Für den Flughafen gilt neben dem Staatsvertrag und den Statuten grundsätzlich französisches Recht (Staatsvertrag Artikel 1 Ziffer 3, Artikel 4 Ziffer 1 Buchstaben a - c und Ziffer 2, Artikel 6, Artikel 14). Dementsprechend untersteht der Flughafen auch der französischen Gerichtszuständigkeit. Er ist französisches Hoheitsgebiet. Französisches Recht gilt auch bezüglich Sicherheit, Umweltschutz und ähnlichen Fragen. Auf schweizerischer Seite besteht bundesrechtliche Rechtsetzungskompetenz für diese Fragen ergänzend nur für das schweizerische Territorium.
Anhang I zum Staatsvertrag enthält die Statuten der Unternehmung Flughafen Basel-Mülhausen.
Oberstes Organ des Flughafens ist dessen Verwaltungsrat. Er besteht aus sechzehn Mitgliedern, wovon je die Hälfte französische Staatsangehörige, ernannt von den französischen Behörden, und schweizerische Staatsangehörige, ernannt von den schweizerischen Behörden, sein müssen. Für sieben der acht schweizerischen Mitglieder hat der Kanton Basel-Stadt gegenüber der Eidgenossenschaft ein Vorschlagsrecht (Vereinbarung CH-BS Artikel 4 Buchstabe c ). Im Rahmen dieses Vorschlagsrechtes hat der Kanton Basel-Stadt jeweils auch dem Kanton Basel-Landschaft einen Sitz eingeräumt (derzeit der Vorsteher der Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion Regierungsrat E. Belser).
Der Verwaltungsrat ernennt mit Zustimmung der französischen und schweizerischen Behörden den Präsidenten des Verwaltungsrates und den Flughafendirektor, die unterschiedlicher Nationalität sein müssen. Der Direktor ist Vollzugsorgan des Verwaltungsrates, hauptsächlich im wirtschaftlichen und kaufmännischen Bereich.
Daneben ist ein von den französischen Behörden auf Vorschlag des Verwaltungsrates ernannter Flughafenkommandant für die technischen Dienste, namentlich für die Flugsicherung, zuständig. Diese Dienste sind der französischen Regierung und französischem Recht unterstellt (Statuten Kapitel IV).
Anhang II zum Staatsvertrag enthält in allgemeiner Form ein Pflichtenheft für den Flughafen in Bezug auf dessen Bau und Betrieb. Dieser Anhang II ist durch Nachtrag Nr. 1 vom 13. Juni 1960 (Aenderung von Artikel 14 Ziffer 1 und Einfügung von Artikel 14bis in den Anhang II), durch Nachtrag Nr. 2 vom 25. Februar 1971 (erste Erweiterung der Anlagen und Einrichtungen im Rahmen des Erstausbaus) und durch Nachtrag Nr. 3 vom 12./29. Februar 1996 (Feststellung des Abschlusses des Erstausbaues und Beschluss über den weiteren Ausbau) geändert worden. Eine weitere Aenderung durch einen Nachtrag Nr. 4 ist am 1. Juli 1997 vom Verwaltungsrat zu Handen der französischen und schweizerischen Behörden verabschiedet worden.
Anhang III ist durch den vorgenannten Nachtrag Nr. 3 gegenstandslos geworden.
2.1.2.2 Insbesondere Nachtrag Nr. 4 zu Anhang II
Der förmliche Abschluss des Erstausbaues ist insofern von Bedeutung, als der Staatsvertrag nur für die Investitionen des Erstausbaues eine Kostenregelung vorsieht (gemäss Artikel 2 Ziffer 2 und 3 des Staatsvertrages stellte Frankreich das Land zur Verfügung, während die Schweiz den Erstausbau alleine finanzierte). Für den weiteren Ausbau musste somit eine neue Kostenregelung gefunden werden. Diese neue Kostenregelung ist Gegenstand des Nachtrages Nr. 4. Der Regierungsrat hat mit Beschluss vom 26. August 1997 für den Fall des Zustandekommens der Zusammenarbeits-Vereinbarung sein Einvernehmen zum Nachtrag Nr. 4 erklärt. Der Notenwechsel betr. Nachtrag Nr. 4 zwischen der Eidgenossenschaft und Frankreich ist erfolgt.
Nachtrag Nr. 4 sieht vor, dass die Investitionen nun durch Frankreich und die Schweiz je hälftig getragen werden, soweit sie nicht durch den Flughafen selbst finanziert werden können. Dabei kann Frankreich den Wert des zur Verfügung gestellten Landes an seinen Beitrag anrechnen.
Solange die Schweiz alleine für die Finanzierung des Flughafenausbaues aufkommen musste, war die schwerfällige Entscheidfindung für die Mittelbeschaffung (rechtskräftiger Beschluss des Grossen Rates des Kantons Basel-Stadt und eventuell Volksabstimmung) tragbar. Im Zusammenwirken mit Frankreich muss nun allerdings auch die Schweiz für ihre Beiträge rascher handeln können. Frankreich kann nicht jahrelang im Ungewissen darüber gelassen werden, ob eine schweizerische staatliche Zusatzfinanzierung zustandekommt. Eine jahrelange Unsicherheit könnte letztlich dazu führen, dass Frankreich den Staatsvertrag kündet und den Flughafen alleine finanziert und betreibt. Damit verlöre die Schweiz ihren dritten Landesflughafen und die Region Nordwestschweiz jeden Einfluss auf die Geschäftsstrategie, die Investitionspolitik und den Flugbetrieb in Basel-Mülhausen. Aus diesem Grund ist nun in der Zusammenarbeits-Vereinbarung die Errichtung eines Auffangnetzes des Bundes vorgesehen, wonach der Bund gegenüber Frankreich eine völkerrechtlich bindende Finanzierungszusage schon abgeben kann, bevor die beiden Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft die rechtskräftigen Kreditbeschlüsse gefasst haben.
2.2. Ziel und Konzept der Zusammenarbeits-Vereinbarung
Wie schon unter Ziffer 2.1.2 beschrieben sind der französische Staat und die Schweizerische Eidgenossenschaft Parteien des französisch-schweizerischen Staatsvertrages, wobei die Regierung des Kantons Basel-Stadt den schweizerischen Bundesrat gemäss Artikel 1 des französisch-schweizerischen Staatsvertrages nach Massgabe der entsprechenden Vereinbarung CH-BS vertritt.
Eine Aenderung des französisch-schweizerischen Staatsvertrages unter Einbezug des Kantons Basel-Landschaft ist zu keinem Zeitpunkt angestrebt worden. Die Aenderung hätte im Rahmen einer umfassenden Diskussion des französisch-schweizerischen Staatsvertrages in einem langwierigen und aufwendigen diplomatischen Verfahren durchgeführt werden müssen. Dabei wären möglicherweise Punkte aufgetaucht, die aus schweizerischer Sicht nicht zur Disposition stehen. Es lag daher näher, eine innerschweizerische Lösung anzustreben.
Dementsprechend legt die Zusammenarbeits-Vereinbarung die Einzelheiten der Zusammenarbeit zwischen der Eidgenossenschaft und dem Kanton Basel-Stadt fest, die sich als Folge des französisch-schweizerischen Staatsvertrages vom 4. Juli 1949 ergeben, als auch die Beteiligung des Kantons Basel-Landschaft (Zusammenarbeits-Vereinbarung Artikel 1).
Die vorliegende Zusammenarbeits-Vereinbarung ersetzt die Vereinbarung zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Kanton Basel-Stadt vom 4. Mai 1950 (Zusammenarbeits-Vereinbarung Artikel 18 ).
Die neu ausgehandelte Zusammenarbeits-Vereinbarung geht von einem gesellschaftsvertragsähnlichen Konzept aus. Es sind die einzelnen Beziehungen zwischen allen drei Partnern (Eidgenossenschaft, Kanton Basel-Stadt und Kanton Basel-Landschaft) gesondert zu betrachten, wobei zusätzlich noch die differenzierte Regelung der Kompetenz zur Federführung zu beachten ist.
Aufgrund der bereits geltenden Bestimmungen sowie der vorgeschlagenen Zusammenarbeits-Vereinbarung werden Ausbauprojekte des Flughafens wie folgt abgewickelt:
- Wie bereits beschrieben, sieht der Nachtrag Nr. 4 neu vor, dass die Investitionen nun durch Frankreich und die Schweiz je hälftig getragen werden, soweit sie nicht durch den Flughafen selbst finanziert werden können (Nachtrag Nr. 4 Ziffer 3 Satz 1). Dabei kann Frankreich den Wert des zur Verfügung gestellten Landes an seinen Beitrag anrechnen (Nachtrag Nr. 4 Ziffer 5 Buchstabe a).
- Gemäss Artikel 12 Absatz 2 der Statuten und im Rahmen von Nachtrag Nr. 4 verabschiedet der Verwaltungsrat einzelne Bauprojekte einschliesslich Kosten und Finanzierung.
- Bei Bauprojekten mit einer Investitionssumme über FRF 35 Mio (rund CHF 8,75 Mio) muss der Verwaltungsrat zwingend die Genehmigung der zuständigen französischen und schweizerischen Behörden einholen (Statuten Artikel 13 Ziffer 2 Lemma 2, Nachtrag Nr. 4 Ziffer 2).
Vorhaben mit einer Investitionssumme unter FRF 35 Mio können vom Verwaltungsrat allein beschlossen werden, wobei die Staaten grundsätzlich keine Investitionsbeihilfe leisten.
Gleichzeitig mit dem Antrag des Verwaltungsrates an die Staaten zur Genehmigung des Vorhabens erfolgt eine Darlegung der Finanzierungsmöglichkeiten und der Höhe der durch die Staaten allfällig zu deckenden Finanzierungslücken. Danach findet eine Absprache zwischen den Staaten statt, ob sie das vorgelegte Projekt mit der ausgewiesenen Finanzierungslücke genehmigen wollen oder nicht.
Genehmigen die Staaten das Projekt, so sind sie eo ipso zur Deckung des mit dem Antrag des Verwaltungsrates ausgewiesenen Fehlbetrages verpflichtet. Nachträglich entstehende Finanzierungslücken für ein genehmigtes Vorhaben bedürfen eines zusätzlichen Finanzierungsbeschlusses der Staaten. Genehmigen die Staaten den Investitionsbeitrag nicht oder nicht in vollem Umfang, muss der Verwaltungsrat eine andere Lösung suchen.
Die staatlichen Investitionszuschüsse sind a fonds perdu zu leisten (Nachtrag Nr. 4 Ziffer 4). Der Zeitraum, für den die Investitionszuschüsse geleistet werden, wird von den schweizerischen und französischen Behörden festgelegt (Nachtrag Nr. 4 Ziffer 3 Satz 2). Die Auszahlung der staatlichen Beiträge erfolgt gemäss Baufortschritt (Nachtrag Nr. 4 Ziffer 3 Satz 3).
- Schweizerischerseits sind gemäss Artikel 4 Buchstabe a Zusammenarbeits-Vereinbarung die staatlichen Investitionsbeiträge von der Eidgenossenschaft im Einvernehmen mit den Kantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft zu genehmigen. Denn während die Eidgenossenschaft als Garant nach aussen für ihren Kostenanteil haftet, sind die Kosten innerschweizerisch effektiv von den Kantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft je zur Hälfte zu tragen. Dazu bedarf es dann jeweils entsprechender Finanzbeschlüsse beider Kantonsparlamente, wobei diese Beschlüsse im Kanton Basel-Landschaft dem fakultativen Finanzreferendum unterstehen (Zusammenarbeits-Vereinbarung Artikel 4 Buchstabe b).
Es wird hier gemäss Nachtrag Nr. 4 sowie Zusammenarbeits-Vereinbarung ausschliesslich die öffentliche Zusatzfinanzierung geregelt.
Bei der Aushandlung der entsprechenden Mitentscheidungsrechte des Kantons Basel-Landschaft musste berücksichtigt werden, dass die Aufsicht über die Flughäfen den Bundesbehörden obliegt und der Kanton Basel-Stadt für den bisherigen Ausbau des Flughafens den überwiegenden Teil der öffentlichen Finanzmittel bereitgestellt hat.
2.3 Verhältnis zum Regierungsprogramm
Im Regierungsprogramm 1995-1999 ist in der Einleitung (unter Ziffer 1.3) folgender Schwerpunkt aufgeführt: Stärkung der Region am Oberrhein durch Intensivierung der Beziehungen mit den Nachbarkantonen sowie den Gemeinden und Körperschaften Südbadens und des Elsass. Wie schon weiter oben erwähnt, ist die Wahrung der Konkurrenzfähigkeit des Flughafens Basel-Mülhausen unter Berücksichtigung des Schutzes der Umwelt ein wichtiges Element für das Gedeihen der Region am Oberrhein.