Vorlage 1998-013: Flughafen Basel-Mülhausen
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-013 vom 20. Januar 1998
Zusammenarbeits-Vereinbarung bei der Wahrung der schweizerischen Interessen auf dem Flughafen Basel-Mülhausen; Genehmigung (partnerschaftliches Geschäft mit dem Kanton Basel-Stadt)
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
2.4 Rechtsgrundlagen
2.4.1 Staatsvertragsverfahren
2.4.1.1 Allgemeines
Nach § 64 Absatz 1 Buchstaben a und b der Kantonsverfassung (KV) genehmigt der Landrat nicht nur Staatsverträge, die der Volksabstimmung unterliegen, sondern auch alle übrigen, soweit nicht der Regierungsrat durch Gesetz zum endgültigen Abschluss ermächtigt ist. Der Regierungsrat seinerseits schliesst im Rahmen seiner Zuständigkeit endgültig Staatsverträge sowie Verwaltungsvereinbarungen ab (KV § 77 Absatz 1 Buchstabe d). Der obligatorischen Volksabstimmung unterliegen gemäss KV § 30 Buchstabe c alle Staatsverträge mit verfassungsänderndem oder gesetzeswesentlichem Inhalt.
2.4.1.2 Qualifikation der Zusammenarbeits-Vereinbarung
Der Regierungsrat qualifiziert die Zusammenarbeits-Vereinbarung als Staatsvertrag ohne verfassungsändernden oder gesetzeswesentlichen Inhalt. Er lässt sich dabei von den folgenden Erwägungen leiten:
Die vorliegende Zusammenarbeits-Vereinbarung ist nicht mehr als blosse Verwaltungsvereinbarung, sondern als Staatsvertrag zu bezeichnen, weil die allgemeine politische Bedeutung des Flughafens Basel-Mülhausen von nicht unerheblicher Tragweite ist, vor allem unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf die Wirtschaft und der mit dem Flugverkehr verbundenen Umweltimmissionen, die in den letzten Jahren zu verschiedenen Beanstandungen seitens betroffener Bevölkerungsteile Anlass gaben.
Zudem sind in der vorliegenden Uebereinkunft Bestimmungen vorgesehen, deren Gehalt über den alleinigen Zuständigkeitsbereich des Regierungsrates beim Gesetzesvollzug hinausgehen. Darunter fällt insbesondere Artikel 4 Buchstabe b der Zusammenarbeits-Vereinbarung, wonach die Regierungen der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft im Rahmen ihrer Kompetenzen jeweils alles in die Wege leiten sollen, damit die der Eidgenossenschaft aus der Genehmigung von Investitionen im Sinne des Nachtrags Nr. 4 erwachsenden finanziellen Verpflichtungen (Investitionsbeitrag) durch den jeweiligen Kanton je hälftig übernommen werden. Somit verpflichtet sich der Regierungsrat, im Rahmen seiner Kompetenzen alles in die Wege zu leiten, damit ein Kredit gesprochen werden kann, dessen Höhe die in KV § 75 Absatz 1 festgeschriebene regierungsrätliche Ausgabenkompetenz überschreitet.
Demnach muss die vorliegende Zusammenarbeits-Vereinbarung, bevor sie vom Regierungsrat ratifiziert werden kann, vom Landrat genehmigt werden.
Weiter hat sich der Regierung die Frage gestellt, ob die Zusammenarbeits-Vereinbarung als vom Landrat zu genehmigender Staatsvertrag gesetzeswesentlichen Inhalt aufweist und deshalb der obligatorischen Volksabstimmung unterliegt. Die Regierung ist in einer abwägenden Gesamtwertung und -würdigung zum Schluss gekommen, dass die Zusammenarbeits-Vereinbarung keinen gesetzeswesenlichen Inhalt im Sinne von KV § 30 Buchstabe c aufweist.
Die Zusammenarbeits-Vereinbarung tangiert in keiner Weise irgendwelche Grundrechtspositionen.
Für die Ausgestaltung des politischen Systems erscheint die Bedeutung der Regelung ebenfalls als marginal, zumal KV § 3 Absatz 1 bereits heute bestimmt, dass die kantonalen Behörden zur Erfüllung ihrer Aufgaben, die im gemeinsamen Interesse liegen, mit anderen Kantonen und mit dem benachbarten Ausland zusammenarbeiten. Zur Umstrittenheit der Zusammenarbeits-Vereinbarung in den betroffenen Bevölkerungskreisen unseres Kantons hinsichtlich der sich aus dem Betrieb des Flughafens notwendigerweise ergebenden Umweltbeeinträchtigungen ist festzuhalten, dass sich die Zusammenarbeits-Vereinbarung ausschliesslich zur Zusammenarbeit der Schweizerischen Eidgenossenschaft mit den Kantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft äussert und Fragen der Zuständigkeit, der Organisation und der finanziellen Beteiligung regelt.
Alsdann kann sich die Frage stellen, ob die finanzielle Beteiligung des Kantons Basel-Landschaft für die Annahme der Gesetzeswesentlichkeit sprechen, verpflichtet die Regierung sich doch in Artikel 4 Buchstabe b der Zusammenarbeits-Vereinbarung, im Rahmen ihrer Kompetenzen alles in die Wege zu leiten, damit die entsprechenden Beiträge übernommen werden. Indem der Verfassungsgeber für alle landrätlichen Beschlüsse, die eine bestimmte Ausgabenhöhe enthalten, das fakultative Finanzreferendum vorschreibt (KV § 31 Absatz 1 Buchstabe b), gleichzeitig jedoch für gesetzeswesentliche Staatsverträge das obligatorische Referendum vorsieht (KV § 30 Buchstabe c), wird zum Ausdruck gebracht, dass nicht sämtliche Staatsverträge, die gewisse finanzielle Verpflichtungen auslösen, automatisch als gesetzeswesentlich eingestuft werden können. Wäre dem so, so hätte sich die spezielle Anordnung eines fakultativen Finanzreferendums erübrigt, da alle darunter einzuordnenden Verträge eo ipso als gesetzeswesentlich unter das obligatorische Referendum fallen würden, sobald sie eine nicht unerhebliche Kostentragung zum Gegenstand haben. Weil die Kantonsverfassung der finanziellen Komponente bereits durch die Einführung des fakultativen Finanzreferendums eine besonderen Stellenwert verliehen hat, erscheint es der Regierung gerechtfertigt, dem Finanzaspekt bei der Frage der Gesetzeswesentlichkeit gegenüber den anderen Elementen nicht nochmals einen privilegierten Rang einzuräumen.
Die Zusammenarbeits-Vereinbarung ist somit nicht dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.
Die Voraussetzungen des fakultativen Referendums nach KV § 31 sind nicht gegeben.
2.4.2 Materielle Grundlagen
Nach KV § 3 Absatz 1 ist die regionale Zusammenarbeit eine Kantonsaufgabe.
In einem ersten Schritt soll der vorliegende Staatsvertrag, der (da nicht gesetzeswesentlich) nicht der Volksabstimmung unterliegt, dem Landrat zur Genehmigung vorgelegt werden. In einem zweiten Schritt soll der zur Umsetzung der Zusammenarbeits-Vereinbarung notwendige Ausgabenbeschluss, der dem fakultativen Finanzreferendum untersteht, unterbreitet werden.
Nach dem vom Verwaltungsrat an seiner Sitzung vom 12. Dezember 1997 beschlossenen vorgesehenen Investitionsprogramm fehlen von den Gesamtkosten in der Höhe von etwas über FRF 1,5 Milliarden für den geplanten Ausbau FRF 540 Millionen, die der Flughafen Basel-Mülhausen nicht selbst erwirtschaften kann.
Für den Kanton Basel-Landschaft muss mit Ausgaben in der Höhe von FRF 135 Millionen bzw. rund CHF 34 Millionen verteilt auf voraussichtlich 8 Jahre gerechnet werden.
2.6 Erläuterung einzelner Bestimmungen
Im Zusammenhang mit der Erläuterung einzelner Bestimmungen müssen folgende Voraussetzungen im Auge behalten werden:
- beim Flughafen Basel-Mülhausen handelt es sich um einen der drei Landesflughäfen
- die Aufsicht über die Flughäfen obliegt den Bundesbehörden
- der Kanton Basel-Stadt hat für den bisherigen Ausbau des Flughafens den überwiegenden Teil der öffentlichen Finanzmittel bereitgestellt
- die gesamtschweizerischen Interessen am Flughafen sollen verstärkt gewahrt werden
2.6.1 Einsitzrecht im Verwaltungsrat
Gemäss Artikel 3 Zusammenarbeits-Vereinbarung ist die Mitentscheidung des Kantons Basel-Landschaft im Verwaltungsrat durch das Vorschlagsrecht für zwei der insgesamt acht Sitze der schweizerischen Seite gewährleistet. Zwei Sitze werden direkt von der Eidgenossenschaft besetzt und für vier Sitze hat der Kanton Basel-Stadt das Vorschlagsrecht.
2.6.2 Federführung durch die Eidgenossenschaft unter Mitbestimmung des Kantons Basel-Stadt und Basel-Landschaft
Soweit die Staaten Investitionsbeiträge an den Flughafen beschliessen, übernimmt der Kanton Basel-Landschaft schweizerischerseits die Hälfte. Dementsprechend wird dem Kanton Basel-Landschaft neben der Eidgenossenschaft und dem Kanton Basel-Stadt das Mitentscheidungsrecht über die Investitionstätigkeit des Flughafens eingeräumt und zwar wie folgt:
Artikel 8 Buchstabe a: die Genehmigung der Planungswerke, soweit auf schweizerischer Seite eine solche Genehmigung zu erfolgen hat;
Artikel 8 Buchstabe b: die Genehmigung wesentlicher Investitionsvorhaben ohne staatliche Investitionsbeiträge;
Artikel 4: die Genehmigung wesentlicher Investitionsvorhaben, wenn staatliche Investitionsbeiträge geleistet werden sollen.
2.6.3 Investitionsbeiträge des Kantons Basel-Landschaft und das Auffangnetz des Bundes
Artikel 4 der Zusammenarbeits-Vereinbarung ist der Kernpunkt der Beteiligung des Kantons Basel-Landschaft am Flughafen.
Wie bereits erwähnt, kann sich die Eidgenossenschaft nach den bisher geltenden Regelungen gegenüber Frankreich erst verpflichten bzw. die schweizerische Genehmigung für Flughafenvorhaben, die eine staatliche Zusatzfinanzierung benötigen, erst erteilen, wenn im Kanton Basel-Stadt die entsprechenden Finanzbeschlüsse (Regierungsbeschluss, Parlamentsbeschluss, eventuell Volksabstimmung) rechtskräftig geworden sind.
Neu sollen nun neben dem Kanton Basel-Stadt (zukünftig noch zu einem Viertel) Frankreich die Hälfte und der Kanton Basel-Landschaft ein Viertel der staatlichen Zusatzbeiträge übernehmen. Damit ist eine neue, praktikable Finanzierungsregel, welche die Verlässlichkeit der schweizerischen Position gewährleistet, sowohl für Frankreich als auch für die Eidgenossenschaft (als Garant nach aussen) unerlässlich und von grosser Bedeutung. Eine im schlechtesten Fall über Jahre andauernde Unsicherheit wäre für Frankreich kaum akzeptabel, schwächte die schweizerische Position gegenüber Frankreich und könnte die französische Mitfinanzierung erheblich belasten. Die Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit des Flughafens Basel-Mülhausen als binationaler Flughafen über das Jahr 2000 hinaus wäre gefährdet.
Aus diesen Gründen ist in der Zusammenarbeits-Vereinbarung neu die Errichtung eines Auffangnetzes durch den Bund vorgesehen. Danach gestaltet sich der Verfahrensablauf im Falle einer staatlichen Ergänzungsfinanzierung wie folgt:
- Beschluss des Verwaltungsrates über das Vorhaben mitsamt dem Antrag an die Regierungen, in welcher Höhe die Schweiz und Frankreich Investitionsbeiträge leisten sollen;
- Erklärung des Einvernehmens der Regierungen der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft gegenüber der Eidgenossenschaft zur Realisierung des Vorhabens verbunden mit einer Absichtserklärung über die Höhe des schweizerischerseits zu leistenden staatlichen Investitionsbeitrages;
- Antrag des EVED an den Bundesrat zuhanden der Eidgenössischen Finanzdelegation auf Gewährung eines Verpflichtungskredites mit gewöhnlichem Vorschuss;
- Genehmigung des Verpflichtungskredites durch die Eidg. Finanzdelegation;
- Erklärung der Schweiz an Frankreich, dass die Schweiz in bestimmter Höhe einen Investitionsbeitrag leisten wird (damit entsteht die vökerrechtliche Verpflichtung);
- Antrag der Regierungen der Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt an die kantonalen Parlamente zur Sprechung der Finanzbeiträge;
- Finanzbeschluss der kantonalen Parlamente unter Referendumsvorbehalt.
Durch die Abgabe der Einvernehmenserklärung im zweiten Verfahrensschritt äussern die Kantonsregierungen zugleich ihre Absicht, den kantonalen Parlamenten eine entsprechende Finanzvorlage vorzulegen. Die Zusammenarbeits-Vereinbarung selbst und speziell die Einvernehmenserklärung zu Bauvorhaben und Investitionsbeitrag durch die Regierungen begründet noch keine Zahlungsverpflichtung der Kantone. Diese entsteht erst mit dem entsprechenden separaten Finanzbeschluss der beiden Kantonsparlamente bzw. einem bejahenden Entscheid in einer allfälligen Referendumsabstimmung.
Das Kantonsparlament und allenfalls das Volk entscheiden über die Leistung der vorgesehenen staatlichen Investitionszuschüsse. Ein ablehnender Entscheid hat somit nicht etwa a priori zur Folge, dass das geplante Bauvorhaben nicht realisiert werden kann, sondern bedeutet, dass die Investitionsbeiträge nicht oder nicht im beantragten Umfang von den Kantonen geleistet werden. In diesem Falle springt die Eidgenossenschaft ein, denn nach dem vorgesehenen Verfahren hat sie sich ja grundsätzlich schon vor dem Entscheid der Kantonsparlamente bzw. allenfalls des Souveräns, nämlich sobald die Einvernehmenserklärung der Kantonsregierungen vorliegt, gegenüber Frankreich völkerrechtlich zur Leistung der Investitionsbeiträge verpflichtet.
Dabei ist allerdings folgendes zu bedenken: Uebernähmen die Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt (infolge eines ablehnenden Kreditbeschlusses jeweils eines oder beider Parlamente oder allenfalls des Souveräns) die von der Schweiz gegenüber Frankreich eingegangene finanzielle Verpflichtung schliesslich nicht (und müsste die Eidgenossenschaft aufgrund der völkerrechtlichen Verbindlichkeit die Beiträge ganz oder teilweise selbst aufbringen), würde die Eidgenossenschaft mit grosser Wahrscheinlichkeit eine andere Verteilung der Mitwirkungs- und Mitentscheidungsrechte fordern. Die Position der Kantone wäre äusserst schwierig; ein Verlust der Rechte der Kantone wäre jedenfalls nicht auszuschliessen.
2.6.4 Laufende Rechnung, Auflösung des Flughafens
Gemäss Artikel 13 Absatz 1 und Artikel 14 Zusammenarbeits-Vereinbarung ist der Kanton Basel-Landschaft weder an Ueberschüssen noch an Fehlbeträgen der laufenden Flughafenrechnung gemäss Artikel 5 des Staatsvertrages beteiligt. Bei der Auflösung der öffentlich-rechtlichen Unternehmung Flughafen gemäss Artikel 17 des Staatsvertrags wird ein Ueberschuss gemäss Artikel 13 Absatz 2 Zusammenarbeits-Vereinbarung im Verhältnis der geleisteten Beiträge zwischen der Eidgenossenschaft und den Kantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft aufgeteilt.
2.6.5 Zusammenarbeit Eidgenossenschaft, Basel-Stadt und Basel-Landschaft
Artikel 15 Zusammenarbeits-Vereinbarung sieht die Einsetzung einer Arbeitsgruppe durch das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL), das Wirtschafts- und Sozialdepartement des Kantons Basel-Stadt (WSD-BS) und die Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion des Kantons Basel-Landschaft (VSD-BL) vor. Eine solche Arbeitsgruppe besteht schon seit einigen Jahren zwischen dem BAZL und dem WSD-BS und hat sich grundsätzlich bewährt. Auch ist eine gewisse Konstanz für die Behandlung der gelegentlich komplexen Probleme im Zusammenhang mit dem Flughafen erwünscht.
In der Zusammenarbeits-Vereinbarung ist festgehalten, welcher der Vertragspartner in welchen Geschäften als der Federführende auftreten soll. Dies erleichtert den französischen Partnern, aber insbesondere auch dem Flughafen, die Zusammenarbeit sehr. Da das Bundesamt für Zivilluftfahrt in sehr vielen wichtigen Angelegenheiten die Federführung innehat, ist es wichtig, dass das BAZL die anderen Partner über den Stand der Geschäfte regelmässig orientiert und rechtzeitig, d.h. zu einem Zeitpunkt bevor wesentliche Absprachen getroffen sind, in den Entscheidungsprozess einbezieht. Dies haben der Vorsteher des Wirtschafts- und Sozialdepartementes des Kantons Basel-Stadt und der Vorsteher der Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion des Kantons Basel-Landschaft dem Direktor des BAZL mit Schreiben vom 19. Juni 1997 schriftlich mitgeteilt.
2.6.6 Streiterledigung, Kündigung
Für die Erledigung allfälliger Rechtsstreitigkeiten aus der Vereinbarung sieht Artikel 16 Zusammenarbeits-Vereinbarung ein Schiedsgericht vor. Die diesbezüglichen Bestimmungen orientieren sich am Konkordat über die Schiedsgerichtsbarkeit. Der Schiedsspruch ist endgültig.
Sollte die Eidgenossenschaft, der Kanton Basel-Stadt oder der Kanton Basel-Landschaft das in Artikel 4 Zusammenarbeits-Vereinbarung festgelegte Verfahren nicht einhalten oder anderen wesentlichen Verpflichtungen aus der Vereinbarung nicht nachkommen können, so kann gemäss Artikel 17 Zusammenarbeits-Vereinbarung jede Partei Verhandlungen über eine Aenderung der Zusammenarbeits-Vereinbarung verlangen. Die Zusammenarbeits-Vereinbarung ist im übrigen an den Staatsvertrag gebunden und eine eigentliche Kündigungsmöglichkeit besteht während dessen Dauer nicht.
2.6.7 Weitere Bestimmungen
Die weiteren Bestimmungen der Zusammenarbeits-Vereinbarung betreffen im wesentlichen die Zuständigkeiten der Eidgenossenschaft und des Kantons Basel-Stadt beim Betrieb des Flughafens. Sie ergeben sich aus der Aufsichtsfunktion der Bundesbehörden über die Flughäfen und der bisherigen Zusammenarbeit der Eidgenossenschaft und des Kantons Basel-Stadt im Zusammenhang mit dem Flughafen.
2.7 Das Verfahren zur Inkraftsetzung der Zusammenarbeits-Vereinbarung
Die Zusammenarbeits-Vereinbarung wurde am 14. Januar 1998 vom Bundesrat genehmigt und unterschrieben. Die Regierungen der Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt haben die Zusammenarbeits-Vereinbarung mit Beschluss vom 25. November 1997 unterzeichnet. Im Kanton Basel-Stadt muss noch der Grosse Rat zustimmen (Kantonsverfassung Basel-Stadt § 39 Buchstabe f). Der Beschluss des Grossen Rates untersteht dem fakultativen Referendum (KV-BS § 29). Im Kanton Basel-Landschaft muss der Landrat zustimmen. Die Inkraftsetzung erfolgt, sobald bei allen drei Vertragsparteien ein rechtsgültiger Beschluss vorliegt.
2.8 Wertung der Zusammenarbeits-Vereinbarung
Die Zusammenarbeits-Vereinbarung enthält neben der umfassenden Neuregelung des Verhältnisses zwischen Bund und Kanton Basel-Stadt aus basellandschaftlicher Sicht vor allem die Einräumung eines Mitgenehmigungsrechts an den Kanton Basel-Landschaft für besonders wichtige Entscheide des Verwaltungsrates. Als finanzielle Gegenleistung wird eine grundsätzliche (unter Vorbehalt der konkreten Finanzbeschlüsse) Beteiligung des Kantons Basel-Landschaft in Höhe der Hälfte der schweizerischerseits zu leistenden Investitionsbeiträge vorgesehen. Durch den Einbezug des Kantons Basel-Landschaft in die politische und finanzielle Verantwortlichkeit wird der Flughafen aus regionaler Sicht zu einem „Flughafen beider Basel". Die Rolle der Nordwestschweiz wird gestärkt und der Einfluss der Region auf den Flughafen gesichert. Schliesslich haben die beiden Kantone gemeinsam sowohl gegenüber dem Bund als auch gegenüber Frankreich eine stärkere Position. Damit wird die politische Bedeutung der Region für den Flughafen zusätzlich aufgewertet.
Der Regierungsrat beantragt dem Landrat, einen Beschluss gemäss Entwurf zu fassen.
Liestal, 20. Januar 1998
Im Namen des Regierungsrates
Der Präsident: Schmid
Der Landschreiber: Mundschin