Vorlage an den Landrat

Empfehlung Nr. 15
Bei der Verschiebung von einzelnen Posten auf andere Baukonten muss den gesetzlichen Vorgaben (v.a. Finanzhaushaltsgesetz) Rechnung getragen werden.

Hintergrund:
Hintergrund dieser Empfehlung bildet die von der GPK-PUK monierte Schaffung einer künstlichen Reserve, bei welcher in den Baukosten-Konti Reduktionen vorgenommen wurden, die einem Unterkonto "Reserven" gutgeschrieben worden waren. (vergl. Ziffer 2.3.3 des PUK-Berichts, S. 42 f.).

Ist-Situation:
Die Schaffung einer künstlichen Reserve war ganz offensichtlich ein Einzelfall beim KSL, weil dieses Projekt ohne jegliche Reserve in Angriff genommen worden war. Bereits wenn die erste Vergabe über dem dafür vorgesehenen Kostenvoranschlag gelegen hätte, wäre es zu einer Kreditüberschreitung gekommen, was nach Finanzhaushaltsgesetz Konsequenzen hätte haben müssen (vergl. § 26a FHG); dies wollte man offenbar zwecks Bewahrung der Handlungsfähigkeit bei der Projektrealisierung durch die Schaffung einer künstlichen Reserve vermeiden.
Verschiebungen von Posten auf andere Baukonti finden heute im Hochbauamt nicht statt. Der "Kostenvoranschlag original", welcher dem Baukredit zugrunde liegt, ist in der Kostenkontrolle jederzeit ablesbar. Mutationen des Kostenvoranschlages durch die Verschiebung von eingestellten Mitteln auf andere BKP-Positionen werden nach Bedarf durchgeführt. Dies ist z.B. dann der Fall, wenn eine Trennwand nicht wie ursprünglich vorgesehen in Gips, sondern (infolge von Projektpräzisierungen oder auch -optimierungen) in Holz ausgeführt wird. Solche Mutationen werden als einzelne Buchung im "Messerli" erfasst. Sie sind jederzeit nachvollziehbar. Nur so kann die Kostenbewirtschaftung optimal erfolgen, da bereitgestellte Mittel in derselben Position den effektiven Ausgaben gegenübergestellt werden. Bei der Kreditabrechnung an den Landrat kann der "Kostenvoranschlag original" jederzeit durch die Rückführung der Mutationen verifiziert werden, oder es kann der Grund der Mutationen aufgezeigt werden.

Massnahmen:
Die bisherige Praxis hat sich im Hochbauamt bewährt, der Fall KSL war diesbezüglich ein Einzelfall. Insoweit wird die Empfehlung bereits umgesetzt.

Empfehlung Nr. 16
Bei komplexen Projekten ist die Führung der Kostenkontrolle durch eine unabhängige Stelle zu prüfen. Dabei ist aber die Frage der Verantwortung für die Kosteneinhaltung auf jeden Fall klar zu regeln.

Hintergrund:
Die Empfehlung ist unter dem Aspekt der Erhöhung der Kostensicherheit zu beurteilen. Die Kostenkontrolle war beim Projekt KSL sowohl seitens des Hochbauamtes als auch seitens des Architekten nach den Erkenntnissen der GPK-PUK mangelhaft (vergl. Ziffern 2.4.1.3 und 2.5.5 des PUK-Berichts, S. 47 f. und 66).

Ist-Situation:
Das Hochbauamt hat bis anhin in keinem Projekt das Führen der Kostenkontrolle extern vergeben.
Das eigentliche Führen der Kostenkontrolle ist eine administrative Tätigkeit. Entscheidend für die Richtigkeit sind korrekte Daten (aktuelle und vorausschauende), welche nur durch die im Projekt involvierten Planer (vor allem Architekt) geliefert werden können. Externe Beteiligte können somit keinen wesentlichen Beitrag an die Kostensicherheit leisten, im Gegenteil, es entstehen vor allem zusätzliche Schnittstellen. Das Führen der Kostenkontrolle mit Erkennung von Abweichungen ist nur in engem Kontakt mit der Frontarbeit der Bauleitung möglich und hat somit durch dieselbe Stelle zu erfolgen; nur beide Instrumente zusammen, d.h. Kostenkontrolle und Bauleitung, können ein Projekt steuern. Die Kostenkontrolle muss somit in erster Linie durch den Architekten erfolgen, der auch die Bauleitung hat. Entsprechend gehören die Kostenkontrolle und die Bauleitung nach den SIA-Normen zu den Grundleistungen des Architekten.

Massnahmen:
Bei künftigen komplexen Grossprojekten wird auf jeden Fall geprüft, ob über die Vergabe der Ausführung an eine Generalunternehmung eine Kostengarantie erwirkt werden soll oder die Kostenkontrolle des Architekten bereits ab Erstellung des Kostenvoranschlags zusätzlich durch eine unabhängige externe Prüfstelle (Prüfingenieur) begleitet wird.

Empfehlung Nr. 17
Bei Bauprojekten sind von Anfang an und in jedem Fall angemessene Reserven vorzusehen.
Die Schaffung nachträglicher künstlicher Reserven ist zu unterlassen.

Hintergrund:
Der Baukredit im Projekt KSL wurde ohne Reserven bewilligt. Im Bewusstsein, dass in einem Umbauprojekt unvorhergesehene Arbeiten auszulösen sind, hat die Baukommission durch die lineare Kürzung der BKP-Positionen eine fiktive Reserve geschaffen (vergl. dazu auch Empfehlung Nr.15).

Ist-Situation:
In allen Bauprojektvorlagen werden offen 10% Reserven für Umbauten und 5% für Neubauten ausgewiesen. Gemäss Finanzhaushaltgesetzgebung (§ 6 Abs.2 des Dekrets zum FHG, SGS 310.1) ist die Schaffung von Reserven von bis zu 10% der Kreditsumme zulässig. Die Reservebewirtschaftung ist im Projekthandbuch Ausführung einheitlich und streng geregelt.

Massnahmen:
Die Empfehlung ist in allen Projekten umgesetzt. Die Genehmigung des Verpflichtungskredites mit den geforderten Reserven liegt in der Kompetenz des Landrates.

Empfehlung Nr. 18
Es sind Kriterien auszuarbeiten, aufgrund welcher entschieden werden kann, ob eine Projektanpassung vorliegt, die keiner Landratsvorlage bedarf oder ob eine Projektanpassung vorliegt, die einer Landratsvorlage bedarf. Dabei sind sowohl qualitative (sachlicher Zusammenhang) als auch quantitative (Kreditsumme) Kriterien zu berücksichtigen.

Hintergrund:
Durch die Genehmigung eines Baukredits als Kostendach auf der Basis eines wenig detaillierten Bauprojekts (mit entsprechenden Unschärfen, was alles zum ursprünglichen Bestellumfang gehört) fand eine rollende Planung statt. Die Abgrenzung von originärer Projektzugehörigkeit zu Projektanpassungen und -veränderungen war erschwert (vergl. Ziffer 2.4.1 des PUK-Berichts, S. 45 ff.).

Ist-Situation:
Es existierte bis anhin keine Kriterienliste für die Beurteilung von Projektanpassungen im Hinblick auf die Genehmigungspflicht durch das Parlament.
In grundsätzlicher Hinsicht kann darauf hingewiesen werden, dass die heutigen Projekte des Hochbauamtes einen Detaillierungsgrad aufweisen, der die Thematik der Projektanpassungen im Vergleich zum Projekt KSL massiv entschärft. Gleichwohl bleibt die Problematik, wie von der GPK-PUK zu recht festgestellt worden ist, im Grundsatz bestehen.
Sinnvoll ist es, über einen sanktionierten, generell anwendbaren Kriterienkatalog zu verfügen, um spätere Diskussionen, ob eine Projektanpassung vorgängig dem Landrat vorzulegen gewesen wäre oder nicht, zu vermeiden.

Massnahme:
Das Hochbauamt erarbeitet einen Kriterienkatalog, dieser wird von der Direktion der BUD dem Regierungsrat und Landrat vorgelegt.

Empfehlung Nr. 19
Bei der Indexierung des Verpflichtungskredites ist derjenige Index zu wählen, der am zeitnächsten zur Erstellung des Kostenvoranschlages liegt.

Hintergrund:
Beim Projekt KSL wurden künstliche Reserven geschaffen. Diese Reserven wurden zu einem grossen Teil bereits im Jahr 1997 allein durch die Indexentwicklung aufgebraucht (vergl. Ziffer 2.3.3 des PUK-Berichts, S. 42 f.).

Ist-Situation:
Der Kostenvoranschlag basiert heute bei allen Projekten auf dem Indexstand (Züricher Wohnbaukostenindex), welcher am nächsten an der Erstellung des Kostenvoranschlags liegt.
Die Erfahrungen im Hochbauamt haben aufgezeigt, dass die Bezugsgrösse des Züricher Wohnbaukostenindex bei der Entwicklung von Marktpreisen im Haustechnikbereich wenig geeingeten ist, da sich der Index auf Wohnungsbauten abstützt. Bei Spitalbauten aber fallen bis zu 50% der Kosten im Haustechnikbereich an. Diesem Sachverhalt kann somit mit dem Zürcher Baukostenindex nicht genügend Rechnung getragen werden, und ein anderer Index, welcher dem Haustechnikbereich spezifisch Rechnung tragen würde, existiert nicht. Eine gewisse Unschärfe bleibt somit in diesem Bereich vorhanden.
Ebenfalls schwierig in der Handhabe zeigen sich Projekte, welche infolge von anderen Prioritäten erst lange nach der Erstellung der Baukreditvorlage vom Parlament genehmigt werden oder die erst Jahre nach der Genehmigung zur Ausführung gelangen. Die Indexveränderung muss deshalb bei der Kreditbewilligung im LRB berücksichtigt werden.

Massnahmen:
Die Empfehlung ist bereits umgesetzt.

Empfehlung Nr. 20
Bei kantonalen Grossprojekten ist zu gewährleisten, dass auch auf oberster Direktionsebene elementare Kenntnisse über das Projekt und dessen Organisation und Ablauf vorhanden sind. Die jeweilige Direktion darf bei der Wahrnehmung ihrer Verantwortung nicht nur auf Vertrauen gegenüber den untergeordneten Stellen bauen. Vielmehr sind zuverlässige (interne) Kontrollmechanismen zu schaffen und zu benutzen.

Hintergrund:
Die GPK-PUK hat Mängel beim Informationsfluss und bei der Kenntnis der Vertragsstrukturen und ihren Auswirkungen auf die Verantwortlichkeiten ausgemacht (vergl. Ziffer 2.4.2.5 des PUK-Berichts, S. 56 f.).

Ist-Situation:
Mit dem ersten Zusatzkredit für das Projekt KSL im Jahre 1998 wurden Quartalsrapporte zu Handen der Direktion eingeführt. Die Rapporte werden durch die Stabstelle Wirtschaft und Finanzen der Bau- und Umweltschutzdirektion ausgewertet, welche bei Bedarf Massnahmen vorschlägt.
Sei November 2003 sind die Rapporte für alle grösseren Projekte monatsweise zu erstellen und gehen auch direkt an die Direktionsvorsteherin.
Im Rahmen der monatlichen Dienststellenberichterstattung an die Direktion wird weiterhin über den aktuellen Stand in den Grossprojekten informiert. Die Amtsleitung im Hochbauamt ist über alle Protokolle der Planungs- und Baukommissionen auf dem aktuellsten Stand und kann steuernd in die Projektabwicklung eingreifen. Im Rahmen der Umsetzung des Qualitätsmanagementsystems im Hochbauamt werden ab dem 1. April 2004 zweimal jährlich in jedem Bereich des Hochbauamtes Audits durchgeführt, welche die Abwicklung der Projekte und Geschäfte nach den Vorgaben überprüfen.

Massnahmen:
Es liegen heute bereits die geeigneten Instrumente für die Umsetzung der Empfehlungen vor.

Empfehlung Nr. 21
Bei kantonalen Grossprojekten ist die zuständige Amtsleitung an massgeblicher Stelle in die Projektorganisation einzubinden. Im vorliegenden Fall ist diese Empfehlung seit Amtsantritt der heutigen Kantonsarchitektin für das Projekt KSL 95 - im Gegensatz zurzeit davor - erfüllt.

Hintergrund:
Bis zum ersten Zusatzkredit 1998 wurden der Vorsitz der Baukommission und die Projektleitung im KSL durch dieselbe Person wahrgenommen (vergl. Ziffer 2.3.2.1 des PUK-Berichts, S.36 f.).

Ist-Situation:
Seit 1999 wird der Vorsitz der Planungs- und Baukommission nach dem 4-Augenprinzip besetzt. Auf Grund einer Risikoanalyse wird heute bestimmt, ob der Vorsitz der jeweiligen Planungs- und Baukommission eines Projektes durch die Kantonsarchitektin selbst wahrgenommen wird. Dies ist insbesondere bei komplexen Projekten und Risikoprojekten der Fall. Die Qualitätshandbücher des Hochbauamtes gewährleisten diese notwendige Situationsanalyse; das 4-Augenprinzip wird aber auf jeden Fall beachtet. Durch das 4-Augenprinzip ist die Stellvertretung gewährleistet, und die Aufsicht kann unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Aufgaben und Prioritäten erfolgen.

Massnahmen:
Die Empfehlung ist im Hochbauamt umgesetzt und hat sich bewährt.

Empfehlung Nr. 22
Der im Organisationshandbuch des HBA verwendete Begriff der «Oberbauleitung» ist zu definieren und allenfalls im jeweils verwendeten Projekthandbuch aufzunehmen.

Hintergrund:
Im Rahmend der Vertragsauflösung mit dem Architekten kam es zu unterschiedlichen Auslegungen u.a. des Begriffs der Oberbauleitung (vergl. Ziffer 2.3.2.6 des PUK-Berichts, S. 41 f.).

Ist-Situation:
Der Begriff "Oberbauleitung" ist in den überarbeiteten Projekthandbüchern nicht mehr existent. Im Projekt involvierte Personen haben eine klare Bezeichnung, klare Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten. Die Aufgaben und Pflichten sind im Projekthandbuch Ausführung klar geregelt. Bis anhin sind keine Verständnis-, Verantwortlichkeits- oder Schnittstellenprobleme auf-getreten.

Massnahmen:
Die Umsetzung der Empfehlung ist bereits ab dem Jahr 2000 in die Projekthandbücher eingeflossen und wurde auf weitere Begriffe, die zu unterschiedlichen Auslegungen führen könnten, ausgedehnt.

Empfehlung Nr. 23
Die vom HBA für die Baubegleitung vorgesehenen personellen Kapazitäten müssen frühzeitig der Komplexität des Projektes angepasst werden. Dabei sind die von der Nutzerseite freigestellten personellen Kapazitäten zu berücksichtigen. Bei kantonalen Grossprojekten sind seitens des HBA die zuständigen Personen weitgehend von anderen Projekten freizustellen, so dass u.a. auch eine ausreichende Präsenz auf der Baustelle möglich ist.

Hintergrund:
Für die Projektleitung im Projekt KSL wurden von Seiten Hochbauamt zu wenige Ressourcen bereitgestellt. Dadurch konnten wichtige Kontrolltätigkeiten nicht durchgeführt werden (vergl. Ziffer 2.3.2 des PUK-Berichts, S. 36 bis 41).

Ist-Situation:
Seit den Erfahrungen im Projekt KSL wird ab 2000 ein Projektleiter jeweils wenn möglich für die Betreuung eines Grossprojekts vollumfänglich freigestellt. Gleichzeitig wird die Projektleitung im Hochbauamt durch die Unterstützung der Fachleute aus dem Bereich Gebäudetechnik verstärkt. Aktive Unterstützung durch die Nutzer ist nur in seltenen Fällen gegeben; Nutzer stellen grundsätzlich nur die allernotwendigsten Ressourcen frei.
Die Ressourcenplanung im Hochbauamt in den Bereichen Projektierung, Realisierung und Gebäudetechnik für Grossprojekte stellt eine grosse Herausforderung dar, denn oft fallen zeitintensive Projektphasen gleich mehrerer Projekte zusammen. Die verfügbaren Kapazitäten sind aber beschränkt. Um den Ressourceneinsatz zu optimieren, sind anhand einer Risikoanalyse beim Start der Phasen Planung und Ausführung Prioritäten zu setzen.

Massnahmen:
Bei Projekten in der Grössenordung des Kantonsspitals oder generell bei Bauprojekten in Spitälern und Anstalten, bei welchen der Nutzer stark in das Projekt involviert ist, ist die Freistellung oder Anstellung eines Projektbegleiters auf Nutzerseite zu prüfen.

Empfehlung Nr. 24
In Ausnahmefällen ist eine externe Bauherrenbegleitung zu prüfen.

Hintergrund:
Diese Empfehlung ist aufgrund der fehlenden Ressourcen des Hochbauamtes für das Projekt KSL entstanden (vergl. Ziffer 2.3.2 des PUK-Berichts, S. 36 ff.).

Ist-Situation:
Das Hochbauamt hat Ende 2003 für das Projekt Kantonsspital Bruderholz "Sicherheitsrelevante Sofortmassnahmen" mangels personeller Ressourcen im Bereich Gebäudetechnik erstmals die Gesamtleitung des Projekts extern vergeben. Erfahrungen liegen noch keine vor. Der Einbezug eines externen Projektleiters zieht relativ hohe Honorare mit sich. Diese müssen bereits im Baukredit eingestellt werden. Der Entscheid für eine externe Lösung hat somit bereits in einem frühen Zeitraum zu erfolgen.

Massnahmen:
Die Empfehlung wird im Hochbauamt bereits umgesetzt.

Empfehlung Nr. 25
Bei Projekten, in denen die Nutzer langfristig und kontinuierlich Einfluss nehmen auf die Ausgestaltung und allfällige Projektänderungen und in denen nutzerseitig ein grosses Spezial-Fachwissen vorhanden ist, sind die Nutzer stärker als heute in die Kosten- und Entscheidungsverantwortung einzubinden (s. auch Empfehlung 12).

Hintergrund:
Die in der Empfehlung angesprochene Projektsituation ist bezeichnend für den Projektverlauf im KSL. Die Einbindung des Nutzers in eine Kostenverantwortung fand nur in einem marginalen Rahmen statt. Der Grund dafür liegt im System der rollenden Planung (vergl. Ziffer 2.4.1.4 des PUK-Berichts, S. 48).

Ist-Situation:
Seit dem zweiten Zusatzkredit für das Projekt KSL wird der Nutzer vom Hochbauamt stärker in die Verantwortung eingebunden. Der Nutzer nimmt diese auch wahr. In den Grossprojekten ist die zeitgerechte Integration des Nutzers über die definierten Gremien sichergestellt. Basis für das Bauprojekt bilden detaillierte Raumdatenblätter mit Angaben über die Standards. Diese müssen vom Nutzer unterzeichnet werden. Die Ausführung erfolgt nach diesen Vorgaben. Abweichungen müssen durch die Baukommission bewilligt werden.

Massnahmen:
Die Empfehlung ist mit der heutigen Projektabwicklung im Hochbauamt umgesetzt. Es wird künftig angestrebt, dass bei wesentlichen Projektänderungen durch den Nutzer, welche nach der Kreditbewilligung erfolgen, dieser in die Verantwortung einbezogen wird, indem er die notwendigen Finanzmittel selbst zu beschaffen hat (keine Finanzierung über den Verpflichtungskredit).


Empfehlung Nr. 26
Es sind die Voraussetzungen zu schaffen, damit die Finanzkontrolle die Möglichkeit hat, auch das Instrument des Managementaudits (bis auf Direktionsebene) anzuwenden.
Antwort gemäss Finanzkontrolle:

Hintergrund:
Die in der Empfehlung angesprochenen Managementaudits werden heute im Zusammenhang mit den Revisionstätigkeiten ansatzweise, jedoch nicht systematisch und ohne besondere gesetzliche Grundlage durch die Finanzkontrolle vorgenommen. Gemäss dem schweizerischen Handbuch der Wirtschaftsprüfung ist die Führungsprüfung Bestandteil der Tätigkeit der Internen Revision. Das Schwergewicht dieser Prüfung liegt auf der systematischen Beurteilung der Leistung von Führungskräften, wie sie Unternehmensziele definieren, umsetzen und erreichen. Solche Prüfungen verlangen vom beauftragten Revisor ein hohes Mass an unternehmerischem Denken und Einfühlungsvermögen sowie an fachtechnischen und marktorientierten Kenntnissen.

Ist-Situation:
In der Finanzhaushaltsgesetzgebung (§ 42/1, Aufgaben, Beizug von Sachverständigen, SGS 310) sind die Aufgaben der Finanzkontrolle definiert. Das Instrument des Managementaudits (bis auf Direktionsebene) ist in der Aufzählung nicht explizit aufgeführt.

Massnahmen:
Bei der nächsten Anpassung der Finanzhaushaltsgesetzgebung ist das Aufgabengebiet für die Durchführung von Managementaudits in den § 42/1 aufzunehmen. Gleichzeitig mit der entsprechenden Vorlage hat die Finanzkontrolle einen allfälligen Bedarf an zusätzlichen qualitativen und/oder quantitativen personellen Ressourcen mit entsprechender Kostenfolge anzumelden.

Empfehlung Nr. 27
Bei kantonalen Grossprojekten, deren Planungs- und Umsetzungsphasen mehrere Jahre dauern, sind die zuständigen Kommissionen des Landrates und je nach Bedarf das Parlament über den Stand der Arbeiten in Form eines Zwischenberichtes zu informieren.

Hintergrund:
Die Information und Kommunikation auf allen Ebenen ist jederzeit sicherzustellen (vergl. Protokoll der Landratssitzung vom 16. Oktober 2003, S. 106).

Ist-Situation:
Die zuständigen Kommissionen des Landrats werden wie bisher bei wesentlichen Abweichungen informiert.

Massnahmen:
Die Informationsaufgabe wird gemäss der Empfehlung umgesetzt.

5. Antrag
Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen beantragen wir Ihnen, den Bericht gemäss beiliegendem Entwurf zur Kenntnis zu nehmen.


Liestal, 30. März 2004

Im Namen des Regierungsrates
der Präsident: Straumann
der 2. Landschreiber: Achermann


Beilage: Entwurf eines Landratsbeschlusses Entwurf


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