Vorlage an den Landrat
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Vorlage an den Landrat |
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| Titel: | Erlass eines Gesetzes über die Betreuung und Pflege im Alter | |
| vom: | 29. Juni 2004 | |
| Nr.: | 2004-164 | |
| Bemerkungen: | Inhaltsübersicht dieser Vorlage || Verlauf dieses Geschäfts |
3. Ausgangslage
3.1 Die normative Entwicklung der Alters- und Pflegeheime
In diesem Abschnitt geht es dem Regierungsrat um die Darstellung der gesetzlichen Grundlagen bezüglich der Alters- und Pflegeheime. Denn, eine der Forderungen, die es aus der letzten Revision des Alters- und Pflegeheimdekretes zu erfüllen gilt, ist die Verankerung der heute komplexen Materie in einem Gesetz im formellen Sinn. Dieser Blick zurück ist auch ein grobes Raster der sozialen Entwicklung in unserem Kanton.
- Im Gesetz vom 30. Oktober 1930 (1) betreffend die Errichtung einer Heilanstalt, die Organisation und Verwaltung der kantonalen Kranken-, Heil- und Pflegeanstalt ist in § 5 Absatz 3 festgehalten:
"Das Pfrundhaus ist in erster Linie bestimmt zur Versorgung armer und gebrechlicher Angehöriger des Kantons; soweit der vorhandene Platz ausreicht, können auch Angehörige anderer Kantone Aufnahme finden."
Das prächtige Pfrundhaus steht heute noch und dient den Bedürfnissen nach § 3 Absatz 3 Buchstabe a GeBPA. Offenbar genügte diese einzige, zentrale Pflegeeinrichtung im Kanton lange Zeit.
- Mit dem Folge-Gesetz vom 24. Januar 1957 (2) über das Spitalwesen wird in § 1 Buchstabe b die Beteiligung an nicht kantonseigenen Sanatorien, Pflege- und Altersheimen stipuliert. Im Übrigen sorgt der Kanton (allein) für die Unterkunft und Pflege seiner Kranken.
- Auf dieser schmalen gesetzlichen Basis hat der Landrat in seiner damals voraussetzungslos gegebenen Verordnungskompetenz den Landratsbeschluss vom 16. Mai 1960 (3) über die Ausrichtung von Staatsbeiträgen an nicht kantonseigene Pflege- und Altersheime im Kanton Basel-Landschaft gefasst. Der Beschluss hatte nur 7 §§. Vorgesehen waren Investitionsbeiträge des Kantons von bis zu einem Drittel und ein bescheidener Betriebskostenbeitrag des Kantons von 2 Fr. bis zu 6 Fr. "pro Verpflegungstag der Baselbieter Insassen".
- Noch immer gestützt auf dasselbe Gesetz aus dem Jahre 1957 erliess der Landrat am 3. Mai 1971 (4) einen völlig revidierten Beschluss betreffend die Ausrichtung von Staatsbeiträgen an nicht kantonseigene Alters- und Pflegeheime und an ihre Insassen - nun mit 13 §§, 35 % Investitionskostenbeitrag und einer Subjektsubventionierung an die Heimbewohnerinnen und -bewohner - ähnlich wie wir sie heute kennen, aber (noch) nicht so, dass 100 % der fehlenden Finanzen für den Heimaufenthalt ausgerichtet wurden. Mit der Änderung vom 5./23. Februar 1976 (5) wurde bei der Karenzfrist der Vorrang des Baselbieter Bürgerrechts aufgehoben und durch Kürzungen der Investitionsbeiträge der Umstand ausgeglichen, dass der Bund aus AHV-Geldern nun auch den Bau von Alters- und Pflegeheimen (auf einige Jahre befristet) subventionierte.
- Ein voller Ausgleich der Finanzierungslücke wurde erst durch den Erlass des Alters- und Pflegeheimdekretes vom 19. Februar 1990 (6) erzielt (mit 18 §§), wobei - wie erinnerlich - sich die Gemeinden seit 1983 aufgrund einer neuen Aufgabenverteilung zur Hälfte nach einem Schlüssel mit Elementen der Finanzkraft und der Einwohnerzahl an den Kosten des Kantons für die Subjektfinanzierungen beteiligten (mit Geldern, teils aus der Fürsorgekasse, weil diese mit den Subventionen entlastet wurde). Ab 1990 sind die Investitionskostenbeiträge des Kantons unverändert bei 45 % der anrechenbaren Kosten geblieben; der Bund hat sich aus der Subventionierung zurückgezogen.
- 1976 wurde das Gesetz über das Spitalwesen aus dem Jahre 1957 durch das Spitalgesetz vom 24. Juni 1976 (7) abgelöst. An der schmalen gesetzlichen Basis hat sich nichts verändert. Der Kanton erfüllt seine Aufgabe des Sorgens für die Unterkunft und Pflege seiner kranken und pflegebedürftigen Einwohner (und Einwohnerinnen) immer auch noch durch Beitragsleistungen an Heime, sofern diese dem Kanton Aufgaben der Hospitalisierung abnehmen. Diese (einseitige) Fixierung der Aufgaben des Kantons steht noch heute so im Gesetz!
- Eine doch radikale Änderung brachte das Gesetz vom 10. April 1997 (8) über die Änderung der Gemeindebeiträge: Aus den Beratungen (also nicht auf der Basis eines Entwurfes des Regierungsrates) resultierte, dass die Gemeinden alleine die Beitragsleistungen an die Heimbewohnerinnen und -bewohner finanzieren sollten, und zwar für ihre eigenen Heimbewohnerinnen und -bewohner. Ferner wurde durch eine Änderung des Gesetzes vom 23. Juni 1982 (9) über die Aufgabenteilung die Trägerschaft der Alters- und Pflegeheime als Aufgabe allein der Gemeinden verankert. Seit dem 1. Januar 1998 sind somit die Gemeinden für die Alters- und Pflegeheime verantwortlich.
- Die Anknüpfung der Beitragsleistung für die Heimbewohnerinnen und -bewohner an die Wohngemeinde und deren Aufsicht über die Heime erforderte eine relativ rasche Änderung des Alters- und Pflegeheimdekretes. Diese erfolgte am 23. Juni / 16. Dezember 1999 (10) , wobei in den Beratungen der dringende Wunsch nach einer Gesetzgebung ausgesprochen wurde. Diesem Wunsch wird hier entsprochen, nachdem nun Erfahrungen mit der neuen Zuständigkeit der Gemeinden insbesondere für die Subjektsubventionierung gemacht werden konnten.
- In der "geschlossenen" Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 (11) findet sich bezüglich der Aufgabenzuweisung nur ein sehr genereller, aber ein für die hier vorgesehene Gesetzgebung adäquater Passus in § 111 Absatz 1:
" Der Kanton trifft in Zusammenarbeit mit den Gemeinden, mit benachbarten Kantonen und mit Privaten Vorkehren zur Erhaltung und Wiederherstellung der Gesundheit sowie zur Betreuung dauernd Pflegebedürftiger."
3.2 Die normative Entwicklung der Spitex
Es soll auch im Bereich der Spitex kurz aufgezeigt werden, wie sich diese in der Gesetzgebung entwickelt hat. Dies kann zum Verständnis des Aufbaus des vorliegenden Gesetzes über die Betreuung und Pflege im Alter von Bedeutung sein.
- Weder im Gesetz vom 20. Februar 1865 (12) über das Sanitätswesen noch im Gesetz vom 14. März 1881 betreffend die Organisation und Verwaltung der Gemeinden findet sich eine Bestimmung, die sich an den Kanton oder die Gemeinden mit dem spezifischen Auftrag der organisierten Krankenpflege zu Hause wendet. Es ist - noch zur Zeit des "Nachtwächterstaates" - davon auszugehen, dass kirchliche Organisationen ergänzend zur Pflegehilfe in der Familie wirkten. Festzustellen ist, dass der Spitex-Verband Baselland im Jahre 2004 seine 73. GV hatte.
- Erst mit dem Gemeindegesetz vom 28. Mai 1970 (13) (§ 41 Wohlfahrtspflege) und dem Gesetz vom 10. Dezember 1973 (14) über das Gesundheitswesen (§ 39) ergeht der Auftrag an die Gemeinden, die örtliche Krankenpflege und den Hauspflegedienst zu organisieren.
- Der § 39 im Gesundheitsgesetz wurde in den Übergangsbestimmungen des Gesetzes vom 8. Mai 1989 (15) über die Krankenpflegeversicherung entschieden verstärkt. Festzuhalten ist auch, dass bereits damals die Krankenkassen Beiträge an die Spitex leisteten - aus Subventionen, die der Kanton ihnen ausrichtete und wohl auch aus ökonomischem Eigennutz.
- Aufgehoben wurde der § 39 des Gesundheitsgesetzes durch das Spitexgesetz vom 19. September 1996 (16) . Wahrscheinlich ist dies das einzige, explizite Spitexgesetz in der Schweiz. Nach den Erfahrungen der letzten 4 Jahre hat es sich offenbar bewährt - bis auf den Punkt der Aufnahme der pflegenden Angehörigen in die Spitexorganisation (siehe die Ausführungen dazu in § 44 der Synopse).
- In der Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984 (SGS 100) findet sich bezüglich der Spitex auch nur ein sehr genereller, aber ein für die hier vorgesehene Gesetzgebung adäquater Passus in § 111 Absatz 3:
" Kanton und Gemeinden stellen in Zusammenarbeit mit Privaten die ambulante medizinische Versorgung der Bevölkerung sicher. Die Gemeinden fördern die örtliche Haus- und Krankenpflege."
3.3 Exkurs in die altersbezogenen demographischen und anderen Entwicklungen
Es kann hier nicht der Ort sein, um einen umfassenden Einblick in die Bedarfsplanung mit ihren statistischen und methodischen Schwierigkeiten zu gewähren.
Immerhin soviel:
Der Landrat hat
1975 erstmals
vom
ALTERSPFLEGELEITBILD
Kenntnis genommen und - aufgrund neuer Berichte - viele Jahre später, nämlich am
23. Juni 1999
im selben Bereich das Folgende beschlossen:
"Der Landrat des Kantons Basel-Landschaft beschliesst:
| 1. | Der Landrat des Kantons Basel-Landschaft nimmt vom "Bericht zur Altersversorgung im Kanton Basel-Landschaft mit Anhang 2 'Altersprojektionen 1996-2020' und Anhang 3 'Kennzahlen und Finanzierungselemente' " zustimmend Kenntnis. |
| 2. | Die Motion (89/71) von Landrat Peter Brunner vom 20. März 1989 betreffend Überarbeitung des kantonalen Alterspflege-Leitbildes ist als erfüllt abzuschreiben. |
| 3. | Der Regierungsrat wird beauftragt, bis in etwa sechs Jahren dem Landrat einen Evaluationsbericht vorzulegen. Im Bericht soll dargelegt werden, inwieweit die "Leitlinien für die Versorgung im Altersbereich" erfüllt werden, welche allfälligen neuen Trends in der Altersversorgung sich abzeichnen und welche Entwicklungen nicht erwartungsgemäss verlaufen". |
Es kann aber nicht sein, dass im Verlauf dieser Gesetzgebungsarbeit nicht kurz auf die aktuelle Bedarfsfrage eingegangen wird. Der Bedarf an Langzeitpflegebetten ist zur Zeit ungebrochen gross. Die Ursachen dafür sind vielfältig und bekannt: Höheres Alter, bessere Teilgesundheit, höhere Ansprüche (Einbettzimmer an Stelle der Zweibettzimmer oder Schlafsäle), reduzierte Betreuungsbereitschaft oder -möglichkeit in der Familie, veränderte Medizin - um die Wichtigsten zu nennen.
Zur Illustration dieser aktuellen Situation legen wir einen Auszug aus der Bedarfserhebung vom August 2001 des Verbandes gemeinnütziger Baselbieter Alters- und Pflegeheime bei (Anhang 1) . Auch 4 Jahre danach sind die Zahlen aussagekräftig.
Es ist festzuhalten, dass ein Nachfrageüberhang an Betten die Probleme der Abgrenzung beispielsweise Kanton-Gemeinden oder ältere Alters- und Pflegeheimbewohner gegen jüngere, aber invalide Alters- und Pflegeheimbewohner verschärft und allenfalls in den Vordergrund von Diskussionen rückt. Das darf so sein; der Blick auf das Ganze darf aber nicht verloren gehen.
Fortsetzung >>>
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Fussnoten: