Vorlage an den Landrat

5. Erwägungen zur Totalrevision des Kantonalbankgesetzes

5.1 Totalrevision vs. Teilrevision


Wie eben erwähnt, erforderte die mit Dringlichkeit durchgeführte Teilrevision des Gesetzes in 1998 / 1999 lediglich die Anpassung von vier Paragraphen, während die gesamtheitliche Überarbeitung des Gesetzes für später in Aussicht gestellt wurde.


Die überkantonale Diskussion von Problemkreisen mit fundamentaler Bedeutung wie Rechtsform, Staatsgarantie und Aufsicht von und über Kantonalbanken führt zu gewichtigen Änderungen am Gesetz über die Basellandschaftliche Kantonalbank, so dass eine Gesamtrevision vorgesehen ist. Dies erlaubt es, die Gesetzesstruktur zu vereinheitlichen (15) und auch redaktionell anzupassen (16) .




5.2 Die Voraussetzungen für eine Kantonalbank


Kantonalbanken sind eine Bankengruppe, die gewisse Besonderheiten aufweist. Zum einen haben sie einen Leistungsauftrag (Geschäftszweck), der einen geographischen (allenfalls auch sachlichen) Schwerpunkt vorschreibt, eine dominierende Eigentümerschaft (den Kanton) sowie mit zwei Ausnahmen (Genf, Waadt) eine volle Garantie für alle ihre Verbindlichkeiten (die Staatsgarantie).


Der Bundesgesetzgeber hat vor einigen Jahren (17) die Erfordernisse für eine Kantonalbank neu festgeschrieben:


Die Staatsgarantie ist demnach, weil im Gesetz nicht mehr erwähnt, keine zwingende Voraussetzung für eine Kantonalbank; das BankG hält fest, dass der Kanton für die Verbindlichkeiten seiner Bank die vollumfängliche oder teilweise Haftung übernehmen kann (also nicht muss). Allerdings bestünde wohl auch ohne Staatsgarantie eine zumindest starke moralische Verpflichtung des Kantons, für seine Bank einzustehen, wenn sie in selber nicht lösbare Schwierigkeiten käme.


Die Staatsgarantie hat aber in der Bundesgesetzgebung trotzdem eine Besonderheit, indem die Verordnung zum BankG (18) eine Erleichterung bei den gesetzlich erforderlichen Eigenmitteln vorsieht (Rabatt für sämtliche nicht nachrangige Verbindlichkeiten, für die der Kanton haftet, von 12.5 Prozent). (19)


Weder eine Mehrheitsbeteiligung eines Kantons noch ein öffentlicher Leistungsauftrag noch eine zumindest teilweise Staatsgarantie sind also konstitutive Merkmale einer Kantonalbank; hingegen ist die Staatsgarantie nötig für den Eigenmittelrabatt.




5.3 Die Rechtsform


Zur Zeit (20) haben fast zwei Drittel aller Kantonalbanken die Rechtsform der öffentlich-rechtlichen Anstalt. Sie ist also die dominierende Organisationsform. Öffentlich-rechtliche Aktiengesellschaften gibt es in sechs Kantonen, eine gemischtwirtschaftliche Aktiengesellschaft ist vor relativ kurzer Zeit in St. Gallen gebildet worden, und zwei Aktiengesellschaften privaten Rechts bestehen (Bern und Luzern; in den Kantonen Thurgau und Aargau wird eine Diskussion um diese Rechtsform geführt).




5.3.1 Die Anstalt


Die hauptsächlichste Organisationsform für Kantonalbanken, die öffentlich-rechtliche Anstalt, bietet dem kantonalen Gesetzgeber eine breite Palette von Gestaltungsmöglichkeiten, vor allem im Bereich seiner Eigentümerrechte.


Die Kantonalbank ist nicht in die Kantonsverwaltung eingegliedert und wird deshalb auch nicht wie eine Dienststelle behandelt. Als Anstalt kann sie eigenes Vermögen haben und ist prozessfähig. Sie verfügt auch über ihr eigenes Kapital (das Dotationskapital), das verzinst wird; der Kapitalertrag ist also nicht ergebnisabhängig. Vereinzelt (in fünf Kantonen, darunter Basel-Landschaft) besteht darüber hinaus zusätzliches Unternehmenskapital in Form von Zertifikaten (analog zu Instrumenten wie Genussschein oder Partizipationsschein), die lediglich Vermögensrechte garantieren, aber mit keinen Mitbestimmungsrechten an der Bank verbunden sind.


Damit ist klar, dass die Kantone, die eine Kantonalbank in der Form der Anstalt führen, über die gesamten Mitwirkungsrechte verfügen wollen, während die Vermögensrechte (Anteil am Gewinn, an Kapitalerhöhungen und einer allfälligen Liquidation) vereinzelt mit Dritten geteilt werden.


Es ist dem entsprechenden Kanton überlassen, wie er die Kantonalbank als Anstalt beeinflussen (steuern, beaufsichtigen) will. Die Rechtsform der Anstalt erlaubt es auf jeden Fall, eine Kantonalbank mit einer professionellen Führung auszustatten und sie wie eine Aktiengesellschaft leiten zu lassen.


Darüber hinaus gilt als Vorteil, dass der Anstalt die Möglichkeit der Steuerbefreiung gewährt werden kann, wie z.B. das im Kanton Basel-Landschaft der Fall ist.


Die Rechtsform der Anstalt macht es wegen der eindeutigen Eigentümerschaft dem Kanton leicht, den öffentlichen, von ihm erteilten Leistungsauftrag (früher traditionell als Firmen- oder Geschäftszweck bezeichnet) durchzusetzen, allenfalls, aber nicht zwingend, auch unter teilweiser Opferung der betriebswirtschaftlich orientierten Geschäftsführung. Die Rechtsform der Anstalt wurde deswegen kritisiert; zudem auch, weil sie einer nicht angemessenen Ausschüttungspolitik (zugunsten des Eigentümers Kanton) Tür und Angel öffnen könne.


Mit dem öffentlichen Leistungsauftrag, der Anstaltsstruktur und der Staatsgarantie und allenfalls einer Steuerbefreiung kann eine Kantonalbank eine vom Staat geschaffene und beschützte Nische für ihr Geschäft in Anspruch nehmen. Diese historische Sicht von Geschäftszweck und Geschäftskreis einer Kantonalbank ist allerdings am Verschwinden. Die Auffassung setzt sich durch, dass Kantonalbanken Universalbanken mit frei zu wählenden Schwerpunkten der Geschäftstätigkeit sein sollen, nicht traditionell Sparinstitute des Kantons, die Hypotheken im Kanton geben (und allenfalls öffentliche Gemeinwesen finanzieren).


Eine umfassende Beteiligung Dritter (Privater) an einer Anstalt ist an sich nicht möglich. Eine Beteiligung am Anstaltskapital kann vorgesehen werden durch stimmrechtslose Anteile, aber diese Beteiligung ist unvollständig, weil die Mitbestimmungsrechte ausgeschlossen sind (21) . Die vor einigen Jahrzehnten in der Schweiz nicht nur im Bankensektor sehr populäre Form des stimmrechtslosen Kapitals ist in der Zwischenzeit weitgehend verschwunden. Mit Genussscheinen, Partizipationsscheinen oder Zertifikaten ist nur ein beschränkter Verkauf von Substanz an einer Kantonalbank in der Rechtsform der Anstalt möglich; der Liquidisierung eines solchen Vermögenswertes durch den Kanton sind also instrumentell Grenzen gesetzt. Eine Bewertung einer Anstalts-Kantonalbank durch den Markt (Börse) gibt es nur, wenn stimmrechtslose Anteile kotiert und einigermassen regelmässig gehandelt werden, und auch diese Bewertung ist mangelhaft, weil der Wert des Stimmrechts von der Börse nicht definiert wird. (22)


Gegenüber dem Statut der Anstalt wird auch vorgebracht, dass es keine ausreichende Flexibilität aufweise.




5.3.2 Das Flexibilitätsargument


Der Rechtsform der Anstalt wird nachgesagt, dass sie weniger flexibel sei als beispielsweise die Aktiengesellschaft. Weder lasse sich rasch noch einfach Unternehmenskapital aufnehmen, noch liessen sich Dritte vollgültig an der Bank beteiligen, noch liessen sich Beteiligungen austauschen


Wenn die Anstalt die dominierende Organisationsform der Kantonalbanken bleibt, dann müssen die Nachteile beseitigt werden können.


Zunächst zur zeitlichen Dimension der Geldbeschaffung. Der Gesetzgeber kann ein sogenanntes genehmigtes (Dotations-) Kapital schaffen, womit das Dotationskapital der Anstalt innerhalb dieses Rahmens ohne zusätzliche Rückfrage beim Parlament erhöht werden kann und die Einzelheiten vom Regierungsrat festgelegt werden können. Dieses Verfahren kann ebenso rasch ablaufen wie eine Kapitalveränderung bei einer Aktiengesellschaft.


Im Sinne der Schaffung vermehrter Flexibilität unter dem Statut der Anstalt ist es auch möglich, dass gewisse Teile des Geschäfts einer Kantonalbank - vorab solche, die nicht zum Kern des Leistungsauftrags gehören - ausgegliedert und als Aktiengesellschaften geführt werden, von welchen dann Teile an Dritte abgegeben werden können. Dies kann vor allem im Bereich des bilanzunwirksamen oder bilanzneutralen Geschäfts eine Möglichkeit sein. Mit einer Konzernstruktur, die dem Eigentümer immer die dominierenden Eigentumsrechte in der Anstalt als "Holding" lässt, kann also ein Teil des Flexibilitätsmangels aufgefangen werden. Der Regierungsrat behält sich seine Zustimmung vor, wenn es um Beteiligungen geht, die von strategischer Bedeutung sind (23) .




5.3.3 Schlussfolgerungen


Aus den obigen Erörterungen ergibt sich, dass eine Kantonalbank auch heute kein objektiv festgelegtes oder zwingendes Organisationsstatut aufzuweisen hat. (24) Die Anstalt wie die verschiedenen Formen der Aktiengesellschaft können verwendet werden und haben ihre Vor- und Nachteile. Der Basellandschaftlichen Kantonalbank ist die Rechtsform der Anstalt angemessen, wobei damit nicht ausgeschlossen ist, dass der Gesetzgeber eines Tages eine Änderung in Richtung Aktiengesellschaft einführt.




5.4 Staatsgarantie


5.4.1 Natur und Wurzeln


Die Staatsgarantie für eine Kantonalbank bedeutet, dass der Eigentümer (der Kanton) für die Verbindlichkeiten seiner Bank einsteht, soweit die Aktiven der Bank dafür nicht ausreichend sind.


Bei der Staatsgarantie sind zwei Elemente zu unterscheiden.


Die Auffassungen gehen heute überwiegend in Richtung der Institutsgarantie, wonach also eine Kantonalbank mit Bestimmtheit damit rechnen kann, dass sie im Falle von Schwierigkeiten, die sie nicht mehr allein bewältigen kann, vom Kanton saniert oder auf seine Rechnung verkauft wird.


Die Staatsgarantie ist historisch zu begreifen. Die Kantonalbanken als Staatsinstitute waren ein Angebot der öffentlichen Hand für die Kantonseinwohner, ihre Ersparnisse sicher anlegen zu können - eben weil der Bestand der Gelder vom Kanton garantiert wurde. Gedacht war vor allem an Kleinsparer, die auch "ihre" Bank haben sollten. Ausserdem sollten Private oder Kleinunternehmer, die von den Geschäftsbanken keinen Kredit erhalten konnten, trotzdem auf eine Bank zählen können. Mit anderen Worten galt es, damals bestehende Marktunvollkommenheiten zu beseitigen.


Die Beschränkung der Geschäftstätigkeit auf das Kantonsgebiet war anderseits folgerichtig, denn zum Einen wollten alle Kantone diese Dienstleistungen anbieten und durften sich dabei gegenseitig nicht ins Gehege kommen, und zum Anderen waren die Informationen über Gebiete ausserhalb des Kantons noch nicht so gut und systematisch, als dass eine Ausweitung des Geschäftsrayons einfach und risikoarm zu bewerkstelligen war.




5.4.2 Die Rechtfertigungsdiskussion


In neuerer Zeit, also vor allem gegen das Ende des letzten Jahrhunderts, wurde die Staatsgarantie für Kantonalbanken in verschiedener Weise einer Prüfung unterzogen; die Garantie wurde nicht mehr einfach als traditionell gegeben hingenommen, sondern musste gerechtfertigt werden.


Einmal wurden als Folge von verschiedenen Zwischenfällen im Bankbereich für private Einleger Sicherheitsnetze geknüpft, die dafür sorgen sollten, dass bei Schwierigkeiten einer Bank die Sparer nicht oder nur zu einem relativ geringen Teil ihre Einlagen verlieren würden. (25) Puncto Sicherheit für Einleger waren und sind also die Kantonalbanken mit der Staatsgarantie keineswegs mehr exklusiv.


Zum Zweiten wurde klar - nicht zuletzt aufgrund der Diskussionen um die Rolle der Zentralbanken (26) in den Finanzmärkten - dass geschäftliche Schwierigkeiten von Instituten einer gewissen Grössenordnung die Märkte und die Volkswirtschaften so erschüttern könnten, dass faktisch (wenn auch nicht rechtlich) eine Einflussnahme staatlicher und überstaatlicher Stellen zwingend sein könnte, damit die nationalen und internationalen Finanzmärkte nicht mit unübersehbaren Folgen zusammenbrächen.


Zum Dritten wurde darüber gesprochen, ob unter der zunehmenden Liberalisierung der Märkte staatliche Banken (mit dem Vorteil der öffentlichen Garantie) überhaupt eine Daseinsberechtigung hätten, denn sie seien in einem entscheidenden Bereich, nämlich durch die Existenzgarantie, privilegiert.


Zum Vierten wurde untersucht, ob eine Existenzgarantie staatliche Banken nicht zu einem risikofreudigeren Geschäftsgebaren veranlassen würde. Auf diesen Einwand lässt sich keine allgemein gültige Antwort geben. Nicht nur bei Kantonalbanken hat es Fälle gegeben, bei welchen zu hohe Risiken eingegangen worden sind, sondern auch bei privaten Instituten. Zum Anderen wurden die externe Überwachung und die internen Kontrollsysteme, gestaltet sowohl anhand von nationalen wie von internationalen Standards, bei den Kantonalbanken verstärkt, womit der Gefahr überhöhter Risiken gesteuert werden kann.


Natürlich waren die Diskussionen um die Staatsgarantie für Kantonalbanken, die teilweise noch andauern, auch von Interessen geprägt - die Kantonalbanken sind ein ernst zu nehmendes Marktfaktor.


Die Europäische Kommission hat vorletztes Jahr in einer Diskussion mit der Bundesrepublik Deutschland einem Kompromiss über den staatlichen Bankensektor zugestimmt (27) . Danach wird die Garantie für die Verbindlichkeiten einer staatlichen Bank nach einer längeren Karenzperiode aufgehoben und die Institutsgarantie (Gewährleistung einer Bank durch Zuführen ausreichender Liquidität im Problemfall) der europäischen Wettbewerbspolitik (also der Genehmigung durch die Kommission) unterstellt. Damit wird klar, dass sich auch die Wettbewerbshüter in Brüssel mit der Existenz staatlicher Bankinstitute abfinden.


Objektiv lässt sich nicht ableiten, ob die Staatsgarantie für eine Kantonalbank von grosser oder geringer Wichtigkeit ist - es gibt ja auch welche ohne diesen Schutz (Waadt, Genf). Sie kann die Refinanzierungskonditionen über ein besseres Rating teilweise verbessern. Sie wird auch als Werbeargument gerne gebraucht, und sie dient der Kompensation gewisser Einschränkungen durch den Leistungsauftrag. Anderseits wird sie von der Bundesgesetzgebung nicht (mehr) also konstitutives Element einer Kantonalbank angesehen, hat also offenbar aus dieser Sicht an Bedeutung verloren. Wie die Diskussion um die Abgeltung der Staatsgarantie zeigt, werden ihrem Wert Beträge zugrunde gelegt, die mit der Profitabilität der Kantonalbanken vereinbar sind.




5.4.3 Beibehaltung oder Abschaffung


Wie erwähnt, muss eine von einem Kanton geeignete Bank von Gesetzes wegen keine Staatsgarantie haben, wenn sie als Kantonalbank anerkannt sein will. Es ist also rechtlich gesehen möglich, eine Kantonalbank ohne Staatsgarantie zu betreiben.


Bislang sind - abgesehen von zwei historischen Ausnahmen in der Romandie - alle Kantone bei der Staatsgarantie geblieben. Es ist nicht einzusehen, weshalb ein an sich gutes Werbeargument ohne Not aufgegeben werden soll, auch wenn dieses keinen objektiv bestimmbaren Wert haben mag. Die Professionalisierung des Kantonalbankwesens führt dazu, dass die Staatsgarantie immer theoretischer wird, es also immer weniger wahrscheinlich wird, dass sie in Anspruch genommen werden muss.


Soweit überblickbar, ist nach aussen (im Markt) die Reform des Kantonalbankartikels im Bankengesetz ohne grössere Wirkung geblieben. Zwar ist wie erwähnt gesetzlich die Staatsgarantie für eine Kantonalbank nicht notwendig, aber es kann davon ausgegangen werden, dass diese Tatsache im Markt und vor allem bei der Stammkundschaft der Kantonalbanken nicht bekannt ist oder wenig beachtet wird. (28)


Die Unterlagen (29) zeigen denn auch klare Zustimmung zur Staatsgarantie: Fast ein Dutzend Kantone hat sie in den letzten Jahren bestätigt, in rund einem Dutzend Kantonen wurde die Frage offiziell gar nicht gestellt. Nur vereinzelt sind Überprüfungen im Gange.




5.4.4 Volle oder teilweise Garantie


Das BankG sieht vor, dass die Staatsgarantie für eine Kantonalbank "vollumfänglich" (also ohne Einschränkung) bestehen kann oder aber nur teilweise.


Einschränkungen wären möglich betragsmässig (z.B. bis zu einem bestimmten Betrag für Einlagen von Privaten) oder spartenmässig (z.B. nur für Sparguthaben oder für Kassenobligationen oder nur für Privatkunden).


Technisch wäre der Übergang zu einer teilweisen Staatsgarantie zwar schwierig, aber machbar. (30) Allerdings wäre wohl die Zustimmung der Gläubiger für eine Begrenzung notwendig, denn es würde in ihre Rechte eingegriffen.


Anderseits müssten gewichtige Argumente dafür vorliegen, dass gewisse Kategorien von Verbindlichkeiten einer Kantonalbank teilweise von der Staatsgarantie ausgenommen würden. Die betroffene Kundschaft würde entweder Kompensation verlangen oder aber sich Alternativen überlegen, z.B. durch teilweise Verlagerung ihres Geschäfts zu anderen Bankinstituten.


Da gewichtige Argumente für eine eingeschränkte Staatsgarantie nicht erkennbar sind, ist es auch nicht verwunderlich, dass zur Zeit lediglich ein Kanton (Bern) prüft, die Möglichkeit einer teilweisen Staatsgarantie ins Gesetz einzubauen.




5.4.5 Schlussfolgerungen


Wenn die Staatsgarantie bejaht wird, und dies ist fast in der ganzen Schweiz so, dann, so die offenbar geltende Auffassung, soll sie auch für alle Verbindlichkeiten der Bank angeboten werden und nicht nur für einen Teil; für Letzteres fehlen die Argumente.


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Fussnoten:


15 Zur Zeit fehlt ein § 10; er war mit Wirkung ab 1. Januar 1992 aufgehoben worden.


16 so z.B. im Hinblick auf geschlechtsneutrale Formulierungen.


17 in Art. 3a des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen (BankG), in Kraft gesetzt per 1. Oktober 1999


18 Verordnung über die Banken und Sparkassen, SGS 952.02, Art. 13 Buchstabe b.


19 Über eine Abschaffung dieses Rabatts aus wettbewerbspolitischen (internationalen) Gründen wird nachgedacht; es ist davon auszugehen, dass mit den neuen Bestimmungen, die im Rahmen der BIZ entworfen werden (sog. Basel II), der Rabatt zu verschwinden hat; "Basel II" dürfte allerdings kaum vor 2007 in Kraft treten können.


20 gemäss den Angaben des Verbandes Schweizerischer Kantonalbanken, Basel, Anfang 2002


21 Das Gleiche gilt für eine Mitarbeiterbeteiligung.


22 Normalerweise pflegt auch die betroffene Kantonalbank den Markt ihrer Titel selber.


23 z.B. AAM; in einem solchen Fall wird auf Organisation, Führung, Kapitalausstattung und Geschäftsplan Einfluss genommen.


24 Immerhin stehen andere Gesellschaften wie GmbH, KgAG etc. nicht zur Verfügung.


25 Solche Sicherheitsnetze gibt es bankrechtlich für gewisse Guthaben bis zu 20'000 Franken ganz allgemein, bei den Regionalbanken untereinander und bei den Raiffeisenbanken für einander; die Kantonalbanken sahen wegen der Staatsgarantie ein "solidarisches" Netz nicht für notwendig an.


26 Funktion als sog. Lender of last resort, also letzter Rettungsanker, allerdings für ein Banksystem, nicht für eine einzelne Bank gedacht.


27 vgl. Fussnote 14


28 Die weniger gute Bonität der Kantonalbanken z.B. von Genf und Waadt ist auf andere Gründe als das Fehlen einer Staatsgarantie zurückzuführen.


29 des Kantonalbankenverbandes sowie anderer Kantone


30 Der erwähnte Kompromiss zwischen der Europäischen Kommission und Deutschland sieht zwar eine Übergangsfrist vor, zeigt aber auf, dass eine Unterscheidung von Verbindlichkeiten einer Staatsbank mit und ohne Garantie als möglich angesehen wird; freilich fehlt die Praxis noch.