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Bericht Nr. 2003-180 an den Landrat

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Bericht Nr. 2003-180 an den Landrat

Bericht der:		Geschäftsprüfungskommission / PUK
vom:		18. Juni 2003
Titel des Berichts:		betreffend Bericht der GPK-PUK zu den Vorkommnissen rund um den Projektablauf des Um- und Erweiterungsbaus am Kantonsspital Liestal vom 18. Juni 2003 [ Teil 8 ]
Bemerkungen:		Inhaltsübersicht Bericht GPK-PUK

3. Schlussfolgerungen

Die Untersuchung der Vorkommnisse rund um den Projektablauf des Um- und Erweiterungsbaus des Kantonsspitals Liestal hat eine lange Reihe von Problemen zutage gefördert.

Grundsätzlich ist zu bemerken, dass bei einem Umbau von der Komplexität eines Kantonsspitals Probleme unvermeidbar sind. Dies zumal das Spital im Zeitraum und im Zusammenhang mit dem Um- und Erweiterungsbau sich von einem Kantonsspital klassischen Zuschnitts zu einem Zentrumsspital mit teilweise universitärem Niveau gewandelt hat. (227) Dazu kam, dass der Bau bei stets weiterlaufendem Spitalbetrieb vonstatten gehen musste. Diese Auflage stellte sowohl an die Planung, Bauleitung sowie an den Technischen Dienst und das Personal des Spitals hohe Anforderungen an Flexibilität und Toleranz. Wenn gemäss Angaben des Spitalverwalters während der Bauzeit trotz teilweise geringerer räumlicher Kapazitäten die Patientenzahlen im KSL stetig zunahmen und damit auch in anderen Fällen bei Umbauten übliche Betriebseinnahmenverluste vermieden werden konnten, spricht das allen Beteiligten ein sehr gutes Zeugnis aus. (228)

Eine der wichtigen Ursachen für die späteren Kostenüberschreitungen liegt in der Handhabung des bereits 1990 vom Regierungsrat verordneten Kostendachs. Auch wenn es darauf abzielte, den zu erbringenden Leistungen und damit der Befriedigung von Bedürfnissen des Spitals eine obere Grenze zu setzen, entfaltete es de facto eine andere Wirkung. Mit dem Beschluss, das Kostendach stehen zu lassen einerseits, und der Absichtserklärung, neuen Ansprüchen der Nutzer flexibel begegnen zu können andererseits, wurde für die Projektierungsphase und für die rollende Planung der Ausführungsphase eine problematische Doppelbotschaft ausgesandt. Zwar wurden einzelne, ursprüngliche Projektbestandteile fallen gelassen. Bei der Ausarbeitung der Projektvorlage hatte das Kostendach die Auswirkung, dass die im Voranschlag auszuweisenden Kosten in teilweise unrealistischem Ausmass nach unten gedrückt wurden, um das Projekt politisch durchbringen zu können.

Angesichts der Tatsache, dass die Kosten bereits in der Landratsvorlage von 1993 knapp kalkuliert waren und der KV wegen der knappen Kalkulation bereits keine Reserven mehr enthielt, erwies sich die zu Beginn der Bauphase vom HBA beschlossene lineare Reduktion des KV als verfehlt. Ihre Handhabung in der Kostenkontrolle bewirkte, dass sich abzeichnende Kostenüberschreitungen bagatellisiert und Warnzeichen missachtet wurden.

Bei der Vertragsänderung nach der Nachlassstundung der Suter + Suter AG erfolgten die Leistungsabgrenzungen zwischen dem Vertrag mit der Suter + Suter AG und jenem mit Arcoplan nicht mit der notwendigen Klarheit. Das Nicht-Aushändigen der Verträge des HBA mit den Fachplanern an die Architektin und die in diesen Verträgen festgehaltene Regelung, wonach die Fachplaner monatlich dem Projektleiter des HBA zu rapportieren hatten, trugen dazu bei, die im Einzelvertrag mit der Arcoplan definierten Zuständigkeiten zu verwischen.

Der Bruchstelle zwischen dem Generalplanervertrag und den Einzelverträgen des HBA mit der Architektin und den Fachplanern wurde nicht nur in Bezug auf die vertragliche Ausgestaltung und die Leistungsabgrenzung, sondern auch in Bezug auf die Projektorganisation und das Projektmanagement zu wenig Beachtung geschenkt. Durch die Rollenkumulation von Projektleitung und Präsidium der Baukommission in einer Hand gelangte in diesem hochkomplexen Projekt zu wenig Wissen um kritische Aspekte an die Spitzen des Hochbauamts und der Direktion. Das Prinzip der Führung durch Vertrauen gegenüber den untergeordneten Stellen genügt nicht. Vielmehr sind zuverlässige (interne) Kontrollmechanismen zu schaffen und zu benutzen.

Im Projektmanagement des HBA blieb zu Vieles auf die überlastete Person des Projektleiters KSL 95 ausgerichtet. Möglichkeiten der Entlastung suchte dieser nicht oder schlug sie gar aus. Auch auf Signale des stellvertretenden Projektleiters im HBA im Hinblick auf eine grundsätzliche Entlastung reagierten der Projektleiter und der Kantonsarchitekt nicht. Der Bedarf an bauherrenseitiger Baubegleitung, vor allem im Bereich der Haustechnik, wurde unterschätzt. Das HBA unterliess es beim Wechsel des Vertragssystems, die Projektbegleitungskapazitäten zu erhöhen. Entsprechende Massnahmen erfolgten auch nicht, nachdem sich beim ersten Zusatzkredit erwiesen hatte, dass dies nötig gewesen wäre. Obwohl im Sommer 1998 der Kantonsarchitekt in Anwesenheit der Baudirektorin die Intensivierung und den Ausbau der Projektleitung als einen der «der dringendsten nächsten Schritte» (229) deklariert hatte, erfolgte keine Besserung. Erst die neue Kantonsarchitektin zog hier die nötigen Konsequenzen und realisierte im Februar 2000 eine Verdoppelung der Projektbegleitung.

Die Mehrkosten entstammten in weit höherem Ausmass dem Verantwortungsbereich der einzelnen Fachplaner als dem Bereich Bau im Verantwortungsbereich der Architektin. Angesichts des im SIA-Vertrag festgehaltenen Passus', dass die Architektin nicht für Leistungen Dritter hafte, ist diesem Umstand in Bezug auf die Verantwortung für die Kostenüberschreitung Rechnung zu tragen. Beim ersten Zusatzkredit machten die Mehrkosten gegenüber dem Voranschlag bei der Architektin 3 % aus, beim Elektroplaner 16 %, beim MSR-Planer 26 %, beim Heizungs- und Lüftungsplaner 24 %, beim Sanitärplaner 7 % und beim Transportanlageplaner 17 %. Bei den Kostenermittlungen für den zweiten Zusatzkredit wurden im April 2001 für die Architektin 7 %, für den Elektroplaner 27 %, für den Heizungs- und Lüftungsplaner 8 %, für den Sanitärplaner 11 % und für den Transportanlageplaner 2 % Mehrkosten gegenüber der Kostenkontrolle vom 20. Dezember 2000 berechnet. (230)

Trotz aller Probleme ist festzuhalten, dass sowohl Nutzer als auch Bauherrschaft mit dem Produkt, dem erweiterten und umgebauten Kantonsspital Liestal, zufrieden sind. (231) Es ist auch immer wieder versichert worden, dass den Mehrkosten zum überwiegenden Teil auch ein Mehrwert und ein Gegenwert an Nutzen entspricht. (232) Die Kantonsarchitektin sprach gegenüber der GPK-PUK davon, dass bis zu 99 % des Gegenwerts für die Investitionen im Spital vorhanden seien. (233) Die Differenz von diesem einen Prozent der Gesamtbaukosten würde ungefähr CHF 1,7 Mio. ausmachen. Angesichts dieser Aussagen ist es mehr als sonderbar, wenn von der BUD gegenüber der Architektin - die eingestandenermassen nur einen Teil der Mehrkosten zu verantworten hat - eine Forderung von CHF 7,2 Mio. erhoben wurde.

Demgegenüber hatte der Elektroplaner, der den Kostenvoranschlag in weit höherem Ausmass überschritten hatte, eine Honorarreduktion von CHF 46'150.- (5 % vom Honoraranspruch von CHF 923'000.-) zu gewärtigen. (234) Die Diskrepanz zur Forderung gegenüber der Arcoplan ist erstaunlich. Sie lässt sich für die GPK-PUK nicht auf objektivierbare Fakten zurückführen. Sie ist auch nicht durch die höhere Verantwortung der Architektin als Gesamtleiterin zu erklären. Bestenfalls entspricht sie einem Versuch, für den Kanton ein Maximum an Forderungen geltend zu machen, ohne Rücksicht auf die Verhältnismässigkeit und die Folgen für die Betroffenen. Diese Art der Geltendmachung von Rechtsansprüchen des Kantons ist für die GPK-PUK nicht nachvollziehbar. Dies unabhängig davon, ob damit der in der Vereinbarung bei der Vertragsauflösung mit der Arcoplan festgelegte Verzicht auf wertende Äusserungen verletzt worden ist oder nicht. Die Hinterfragung der vom Leiter des Rechtsdienstes der BUD formulierten Forderungen erfolgte nicht. Die Verantwortung dafür wäre bei der Leitung des HBA und der Direktion der BUD gelegen.

4. Empfehlungen

4.1 Empfehlungen zum Vertragswesen

1.	Verträge werden nicht bloss für den Normalfall, sondern auch für Krisen- und Konfliktsituationen abgeschlossen. Eine sorgfältige und vollständige Ausarbeitung der Verträge ist daher unerlässlich. Verträge müssen in der Regel vor Arbeitsbeginn unterschrieben werden können.
2.	Allfällige im Verlauf der Vertragsverhandlungen zusätzlich erfolgte Abmachungen sind in verbindlicher Form, von beiden Seiten unterzeichnet, als Beilage zum Vertragswerk schriftlich festzuhalten.
3.	Bei komplexen Bauvorhaben und Vertragskonstruktionen ist eine unabhängige Prüfung der Verträge vornehmen zu lassen. Diese Überprüfung durch einen Experten sollte auch die Belange der Projektorganisation berücksichtigen.
4.	Die Rechte, Pflichten, Informationsflüsse, Verantwortlichkeiten und Organigramme sind von Anfang an und klar in einem Projekthandbuch zu regeln, wobei auf die Übereinstimmung mit den Verträgen zu achten ist.
5.	Wenn in SIA-Verträgen die Summe der Leistungsanteile weniger als 100 Prozent ergibt, ist genau festzuhalten, welche Leistungen nicht zu erbringen sind und von wem sonst sie erbracht werden.
6.	Allfällige Honorarreduktionen nach SIA dürfen nicht durch die Reduktion der Leistungsanteile erreicht werden. Sie sind allenfalls über die Gewährung von Rabatten oder über die Ansetzung des Schwierigkeitsgrads oder des Korrekturfaktors vorzunehmen.
7.	Änderungen der Vertragskonstruktion im Verlauf eines Projekts sind zu vermeiden. Sollte sich dies trotzdem zwingend aufdrängen, so ist speziell darauf zu achten, dass bei einem solchen Wechsel die Projektorganisation wiederum klar definiert wird. Auch diese neuen Verträge sind von unabhängiger Seite zu überprüfen.
8.	Werden Fachplaner beigezogen, so hat der Gesamtleiter (Architekt) die Fachplanerverträge zu visieren.

4.2 Empfehlungen zur Kostenkontrolle

9.	Der Kostenvoranschlag einer Projektvorlage muss auf Basis von Offerten erarbeitet werden, die einen möglichst grossen Anteil der Bausumme abdecken. Obwohl dies einzelne der befragten Personen postuliert hatten, erscheint die Fixierung eines verbindlichen Prozentsatzes an Offerten, die vor Beginn der Arbeiten an einem Projekt vorliegen müssen, nicht angebracht (z.B. sog. «70 %-Regel», wonach mit dem Bau erst begonnen werden kann, wenn für 70 % der Bausumme Offerten vorhanden sind). Eine solche Fixierung würde den unterschiedlichen Voraussetzungen bezüglich Schwierigkeitsgrad, Umfang und Dauer verschiedener Projekte zu wenig Rechnung tragen.
10.	Bei komplexen Projekten ist eine Überprüfung des Kostenvoranschlages durch eine unabhängige Stelle vornehmen zu lassen. Als solche sind sowohl verwaltungsexterne als auch verwaltungsinterne Stellen denkbar. Nicht in Frage kommt allerdings die Finanzkontrolle, da sie bei ihren späteren Prüfungen dadurch in einen Zielkonflikt geraten könnte.
11.	Die für die Kostenkontrolle zuständige Person/Stelle muss den Überblick über die laufende tatsächliche Bauentwicklung haben. Dies ist nur möglich, wenn diese Person/Stelle regelmässige Besuche auf der Baustelle vornimmt.
12.	Bei der Kostenkontrolle sind auch Fachpersonen der Verwaltung sowie gegebenenfalls die Nutzerseite einzubeziehen. Je nach Bauprojekt bzw. Teilprojekt sind spezielle Fachkenntnisse zur Erkennung von Problemen notwendig. Zudem werden Schwachstellen auf der Baustelle oft zuerst durch die Nutzerseite festgestellt (s. auch Empfehlung 25 unter 4.3.).
13.	Die Kostenprognosen müssen den jeweils aktuellen Wissenstand wiedergeben. Es ist ein Bauverwaltungsprogramm anzuwenden, welches diese Empfehlung umsetzen kann. Insbesondere sind in der Kostenprognose - entgegen der beim Projekt KSL angewandten Praxis - auch absehbare Kostenüberschreitungen zu berücksichtigen, für die noch keine Verträge bestehen. Dasselbe gilt, wenn Teilbereiche eines gesamthaft im Rahmen des KV liegenden Vertrages abgeschlossen sind, sich aber bereits eine Kostenüberschreitung für den Gesamtbereich abzeichnet.
14.	Die der Kostenkontrolle dienenden Unterlagen und Aufstellungen sind nach einheitlichen und gleich bleibenden Kriterien zu erstellen. Selbstverständlich sind je nach angesprochener Stelle (Direktion, Amtsleitung, Bauleitung usw.) unterschiedliche Aggregierungen, die aber auf der einheitlichen Grundlage beruhen, möglich.
15.	Bei der Verschiebung von einzelnen Posten auf andere Baukonten muss den gesetzlichen Vorgaben (v.a. Finanzhaushaltsgesetz) Rechnung getragen werden.
16.	Bei komplexen Projekten ist die Führung der Kostenkontrolle durch eine unabhängige Stelle zu prüfen. Dabei ist aber die Frage der Verantwortung für die Kosteneinhaltung auf jeden Fall klar zu regeln.
17.	Bei Bauprojekten sind von Anfang an und in jedem Fall angemessene Reserven vorzusehen. Die Schaffung nachträglicher künstlicher Reserven ist zu unterlassen.
18.	Es sind Kriterien auszuarbeiten, aufgrund welcher entschieden werden kann, ob eine Projektanpassung vorliegt, die keiner Landratsvorlage bedarf oder ob eine Projektanpassung vorliegt, die einer Landratsvorlage bedarf. Dabei sind sowohl qualitative (sachlicher Zusammenhang) als auch quantitative (Kreditsumme) Kriterien zu berücksichtigen.
19.	Bei der Indexierung des Verpflichtungskredites ist derjenige Index zu wählen, der am zeitnächsten zur Erstellung des Kostenvoranschlages liegt.

4.3 Empfehlungen zum Projektmanagement

20.	Bei kantonalen Grossprojekten ist zu gewährleisten, dass auch auf oberster Direktionsebene elementare Kenntnisse über das Projekt und dessen Organisation und Ablauf vorhanden sind. Die jeweilige Direktion darf bei der Wahrnehmung ihrer Verantwortung nicht nur auf Vertrauen gegenüber den untergeordneten Stellen bauen. Vielmehr sind zuverlässige (interne) Kontrollmechanismen zu schaffen und zu benutzen .
21.	Bei kantonalen Grossprojekten ist die zuständige Amtsleitung an massgeblicher Stelle in die Projektorganisation einzubinden. Im vorliegenden Fall ist diese Empfehlung seit Amtsantritt der heutigen Kantonsarchitektin für das Projekt KSL 95 - im Gegensatz zur Zeit davor - erfüllt.
22.	Der im Organisationshandbuch des HBA verwendete Begriff der «Oberbauleitung» ist zu definieren und allenfalls im jeweils verwendeten Projekthandbuch aufzunehmen.
23.	Die vom HBA für die Baubegleitung vorgesehenen personellen Kapazitäten müssen frühzeitig der Komplexität des Projektes angepasst werden. Dabei sind die von der Nutzerseite freigestellten personellen Kapazitäten zu berücksichtigen. Bei kantonalen Grossprojekten sind seitens des HBA die zuständigen Personen weitgehend von anderen Projekten freizustellen, so dass u.a. auch eine ausreichende Präsenz auf der Baustelle möglich ist.
24.	In Ausnahmefällen ist eine externe Bauherrenbegleitung zu prüfen.
25.	Bei Projekten, in denen die Nutzer langfristig und kontinuierlich Einfluss nehmen auf die Ausgestaltung und allfällige Projektänderungen und in denen nutzerseitig ein grosses Spezial-Fachwissen vorhanden ist, sind die Nutzer stärker als heute in die Kosten- und Entscheidungsverantwortung einzubinden (s. auch Empfehlung 12).
26.	Es sind die Voraussetzungen zu schaffen, damit die Finanzkontrolle die Möglichkeit hat, auch das Instrument des Managementaudits (bis auf Direktionsebene) anzuwenden.

Fussnoten

227. So die Landratsvorlage 1998/241, Abschnitt 5.1

228. Befragung 19 vom 1. November 2002, RZ 8.

229. Protokoll der Besprechung vom 25. August 1998, HBA 26/49, vgl. oben Abschnitt 2.4.2.3.

230. Kostenvergleich vom 30. April 2001 (real 18. Mai 2001), HBA 26/5.

231. Vgl. die Broschüre zur Einweihung des Kantonsspitals vom Dezember 2002.

232. Vgl. Bericht der BPK zur LRV 2001/151, vom 17. Dezember 2001; LRV 2001/151, S. 4.

233. Befragung 20 vom 4. Dezember 2002, RZ 146.

234. Schiedsgutachten zur Beurteilung der Elektro- und Fachplanungsleistung im Objekt KSL 95, Bühlmann Engineering, Luzern, 9. Februar 2001, S.32,38. HBA 22.

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