Vorlage an den Landrat

1. Ausgangslage


Am 10. November 2000 wurde bei der Landeskanzlei die formulierte "Gesetzesinitiative für eine vernünftige Einbürgerungspolitik" eingereicht. Die Landeskanzlei stellte nach Überprüfung der Unterschriftenliste fest, dass die formulierte Gesetzesinitiative mit 1'606 gültigen Unterschriften zu Stande gekommen ist. Das Begehren der Gesetzesinitiative für eine vernünftige Einbürgerungspolitik lautet wie folgt (vgl. Beilage 2):


Das Bürgerrechtsgesetz vom 21. Januar 1993 wird wie folgt geändert:


I.
§ 10 Wohnsitz, guter Leumund, Eignungl
Voraussetzung, das Kantons- und Gemeindebürgerrecht zu erwerben, sind Wohnsitz in der Gemeinde, ein guter Leumund der um das Bürgerrecht sich bewerbenden Person, sowie das angemessene Verstehen und Sprechen einer der vier Landessprachen oder einer Mundart derselben. Für behinderte Menschen kann von der Sprachvoraussetzung abgesehen werden. Ist die sich um das Bürgerrecht bewerbende Person ausländischer Staatsangehörigkeit gilt überdies Artikel 14 Buchstaben a und b des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes über die Eignung zur Einbürgerung sinngemäss.


II.
Diese Änderung tritt ein Jahr nach der Volksabstimmung in Kraft.




2 . Zur Frage der Rechtsgültigkeit der Gesetzesiniative


Gemäss Kantonsverfassung erklärt der Landrat unmögliche oder offensichtlich rechtswidrige Volksbegehren für ungültig (Artikel 29 Absatz 1 KV). Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit kann sich aus einem Verstoss gegen Bundesrecht oder gegen kantonales Verfassungsrecht ergeben.




2.1. Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht


Die formulierte "Gesetzesinitiative für eine vernünftige Einbürgerungspolitik" ist bundesrechtskonform. Bei der vorliegenden Gesetzesinitiative geht es um die Umschreibung der allgemeinen Voraussetzungen zur Erlangung des Kantons- und Gemeindebürgerrechts von SchweizerInnen und ausländischen Staatsangehörigen.


Zur Regelung der Einbürgerungsvoraussetzungen ist folgendes festzuhalten.


Die Bürgerrechtsgesetzgebung ist zwischen Bund und Kantonen aufgeteilt: Der Bund regelt den Erwerb und Verlust des Bürgerrechts aus familienrechtlichen Gründen (Abstammung, Heirat) sowie den Verlust des Schweizer Bürgerrechts; bezüglich des Erwerbs des Schweizer Bürgerrechts durch Einbürgerung erteilt er die Einbürgerungsbewilligung und erlässt Mindestvorschriften. Die Kantone regeln die Einbürgerung von SchweizerInnen sowie - im Rahmen der erwähnten Mindestvorschriften - die Einbürgerung von ausländischen Staatsangehörigen (vgl. Bundesgerichtsentscheid=BGE 125 III 211 ff.). Die in der Gesetzesinitiative umschriebenen Voraussetzungen der Einbürgerung ausländischer Staatsangehöriger bezüglich Wohnsitz, guter Leumund und Eignung bewegen sich im Rahmen der eidgenössischen Mindestvorschriften, die im Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 enthalten sind, bzw. entsprechen zum Teil sogar diesen Mindestvorschriften (vgl. Ziffer 3.2.).


Die Gesetzesinitiative verstösst aufgrund ihrer Beschränkung auf die Frage der Einbürgerungsvoraussetzungen auch nicht gegen den vom Bundesgericht entwickelten Grundsatz der Einheit der Materie, der es untersagt, dass verschiedene Materien, die ohne inneren Zusammenhang sind, zu einer Abstimmungsfrage verbunden werden (BGE 113 Ia 52 E. 4).




2.2. Vereinbarkeit mit dem basellandschaftlichen Verfassungsrecht


Die Kantonsverfassung sieht vor, dass ausschliesslich Begehren auf Erlass, Änderung oder Aufhebung von Verfassungs- oder Gesetzesbestimmungen Gegenstand einer Volksinitiative bilden können (§ 28 Absatz 1 KV). Die vorliegende Gesetzesinitiative erfüllt diese Voraussetzung, da sie auf die Änderung von § 10 des Bürgerrechtsgesetzes vom 21. Januar 1993 (BüG) gerichtet ist.




2.3. Fazit


Die formulierte "Gesetzesinitiative für eine vernünftige Einbürgerungspolitik" steht im Einklang mit dem Bundesrecht und sie erfüllt insbesondere auch das bundesgerichtliche Erfordernis der Einheit der Materie. Da sie auch keinen Widerspruch zum kantonalen Verfassungsrecht aufweist, ist sie rechtsgültig und dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten.




3 . Gegenüberstellung der Voraussetzungen gemäss geltendem Recht und der in der Gesetzesinitiative umschriebenen Voraussetzungen für den Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts


3.1. Allgemein


Die Bestimmung von § 10 Bürgerrechtsgesetz vom 21. Januar 1993 (BüG) in der geltenden Fassung lautet wie folgt:


§ 10 Wohnsitz, guter Leumund, Eignung
1 Voraussetzung, das Kantons- und Gemeindebürgerrecht zu erwerben, sind Wohnsitz in der Gemeinde und ein guter Leumund der um das Bürgerrecht sich bewerbenden Person. Ist diese ausländischer Staatsangehörigkeit gilt überdies Artikel 14 Buchstaben a und b des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes über die Eignung zur Einbürgerung sinngemäss.
2 Aus achtenswerten Gründen kann vom Erfordernis des Wohnsitzes oder einer bestimmten Wohnsitzdauer abgesehen werden.


Mit der vorliegenden Gesetzesiniative soll § 10 BüG wie folgt geändert werden:


§ 10 Wohnsitz, guter Leumund, Eignung
Voraussetzung, das Kantons- und Gemeindebürgerrecht zur erwerben, sind Wohnsitz in der Gemeinde, ein guter Leumund der um das Bürgerrecht sich bewerbenden Person, sowie das angemessene Verstehen und Sprechen einer der vier Landessprachen oder einer Mundart derselben. Für behinderte Menschen kann von der Sprachvoraussetzung abgesehen werden. Ist die sich um das Bürgerrecht bewerbende Person ausländischer Staatsangehörigkeit gilt überdies Artikel 14 Buchstaben a und b des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes über die Eignung zur Einbürgerung sinngemäss.


Die Regelung von § 10 BüG bezieht sich auf die Einbürgerung von SchweizerInnen und ausländischen Staatsangehörigen.


Bezüglich der Einbürgerung von SchweizerInnen sind die Voraussetzungen des Wohnsitzes und des guten Leumunds von Relevanz, bezüglich der Einbürgerung ausländischer Staatsangehöriger überdies die Voraussetzung der Eignung. Diese ist u.a. Voraussetzung für die Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung und der kantonalen Bewilligung zur Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht.




3.2. Verständigung in einer unserer Landessprachen


Aus der Gegenüberstellung der beiden Regelungen (§ 10 BüG gemäss geltendem Recht und § 10 gemäss Begehren Gesetzesinitiative) ist ersichtlich, dass im geltenden § 10 BüG das Verstehen und Sprechen einer unserer Landessprachen nicht aufgeführt ist. Diese Voraussetzung gilt schon von Bundesrechts wegen gestützt auf Artikel 14 des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes, was Nachstehend näher ausgeführt wird.


Den Begriff der "Eignung" anstelle des früher verwendeten Begriffs der "Assimilation" hat der Bundesgesetzgeber 1987 im Rahmen der Revision des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes, die 1992 in Kraft getreten ist, in Artikel 14 des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes aufgenommen und wie folgt umschrieben:


§ 14 Eignung
Vor Erteilung der eidgenössischen Bewilligung ist zu prüfen, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, insbesondere ob er:
a. in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist;
b. mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist;
c. die schweizerische Rechtsordnung beachtet;
d. die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet.


Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse im Sinne von Buchstabe a ist gleichbedeutend mit Integration. Sie bedeutet die Aufnahme der ausländischen Staatsangehörigen in die schweizerische Gemeinschaft und die Bereitschaft derselben, sich in die schweizerische gesellschaftliche Umwelt einzufügen, ohne deswegen die angestammte kulturelle Eigenart und Staatsangehörigkeit preiszugeben.


Das Kriterium des Vertrautseins im Sinne von Buchstabe b meint als Folge der Eingliederung das Vertrautsein mit unseren Verhältnissen, Denk- und Verhaltensweisen und es bedeutet den Abschluss einer entscheidenden Phase auf dem Weg zur Verbindung der schweizerischen mit der ausländischen Kultur in der Person des Einbürgerungsbewerbers bzw. der Einbürgerungsbewerberin (vgl. Bundesblatt (BBl) 1987 III 304/305).


Voraussetzung, damit eine Person ausländischer Staatsangehörigkeit als in unsere Verhältnisse eingegliedert und als mit unseren Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut bezeichnet werden kann, ist, dass sie sich in einer unserer Landessprachen verständigen kann. Entsprechend klärt der Bürger- bzw. Gemeinderat anlässlich des sogenannten "Eignungsgesprächs" insbesondere auch ab, ob die um das Bürgerrecht sich bewerbenden ausländischen Staatsangehörigen sich in einer unserer Landessprachen verständigen können. Ebenso überprüft die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion im Rahmen der Erhebungen des Leumunds, in denen sie mit jedem Bewerber bzw. jeder Bewerberin ein Gespräch führt, ob die Voraussetzung der Sprache gegeben ist. Die Einbürgerung von nicht wenigen ausländischen BewerberInnen scheitert denn auch mangels genügender Sprachkenntnisse und damit fehlender Integration. Dies zeigt auch die Anzahl der Einbürgerungsgesuche, die mangels Vorliegens der Einbürgerungsvoraussetzungen abgeschrieben werden (1998 67 abgeschriebene Gesuche bei 265 erfolgreich abgeschlossenen Gesuchen; 1999 51 abgeschriebene Gesuche bei 161 erfolgreich abgeschlossenen; 2000 50 abgeschriebene Gesuche bei 292 erfolgreich abgeschlossenen).


Die Gesetzesinitiative hält in ihrem Begehren um Änderung von § 10 BüG weiter fest, dass bei behinderten Menschen von der Sprachvoraussetzung abgesehen werden kann. Dazu ist festzustellen, dass es sich von selbst versteht, dass schon heute bei behinderten - in Frage stehen insbesondere geistig behinderte - Menschen, die kaum oder gar nicht lernfähig sind, auf das Spracherfordernis verzichtet wird. Andernfalls würde solchen Menschen die Einbürgerung verunmöglicht, was eine Diskriminierung behinderter Menschen bedeutete. Eine solche Diskriminierung wäre bundesverfassungswidrig. So sieht Artikel 8 Absatz 2 der neuen Bundesverfassung vom 18. Dezember 1998 ein Diskriminierungsverbot vor u.a. aufgrund des Tatbestands einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.


Zusammenfassend ist also festzuhalten, dass die Verständigung (Sprechen und Verstehen) in einer unserer Landessprachen und das Absehen von diesem Erfordernis für behinderte Menschen keine neue Voraussetzung der Einbürgerung darstellt, sondern bereits von Bundesrechts wegen Voraussetzung für die Einbürgerung ausländischer Staatsangehöriger ist.




3.3. Wohnsitz


Gemäss § 10 Absatz 1 BüG ist Voraussetzung der Einbürgerung Wohnsitz in der Gemeinde, wobei gemäss § 10 Absatz 2 BüG aus achtenswerten Gründen vom Erfordernis des Wohnsitzes oder einer bestimmten Wohnsitzdauer abgesehen werden kann. Diese Regelung gilt sowohl für SchweizerInnen als auch für ausländische Staatsangehörige und sie findet Anwendung sowohl für die Erteilung des Kantons- als auch des Gemeindebürgerrechts.


Was die Wohnsitzdauer für die Erteilung des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts betrifft, so gelten folgende Regelungen:


Für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts an ausländische Staatsangehörige gilt gemäss § 11 Absatz 1 BüG eine Wohnsitzdauer von 5 Jahren im Kanton vor der Einreichung des Gesuchs.


Was die Erteilung des Gemeindebürgerrechts an ausländische Staatsangehörige betrifft, so können die Bürgergemeinden die Wohnsitzdauer selber festsetzen, wobei sie aber gemäss § 11 Absatz 5 BüG maximal 5 Jahre Wohnsitz in der Gemeinde vorschreiben können. Die Bürgergemeinden sehen in ihren Einbürgerungsreglementen in der Regel eine ununterbrochene Wohnsitzdauer von 5 Jahren in der Gemeinde vor der Einreichung des Gesuchs für die Einbürgerung ausländischer Staatsangehöriger vor.


Bezüglich SchweizerInnen sieht das BüG für die Erteilung des Kantonsbürgerrecht s keine bestimmte Wohnsitzdauer vor. Die Bürgergemeinden sehen in ihren Reglementen in der Regel eine Wohnsitzdauer von 3 Jahren in der Gemeinde für die Einbürgerung von SchweizerInnen vor.


Gemäss der Gesetzesinitiative soll die Regelung von § 10 Absatz 2 BüG aufgehoben werden, wonach vom Grundsatz des Wohnsitzes in der Gemeinde oder wonach von einer bestimmten Wohnsitzdauer bei Vorliegen von achtenswerten Gründen abgesehen werden kann.


Zur "Geschichte" dieser Regelung und zu den Fällen, in denen sie in der Praxis zur Anwendung kommt, ist Folgendes auszuführen.


Die Möglichkeit, dass ausländische Staatsangehörige nicht in ihrer Wohnsitzgemeinde eingebürgert werden, ist schon im Landratsbeschluss vom 18. November 1912 betreffend Behandlung von Bürgerrechtsgesuchen - der "in der Absicht, die Einbürgerungen zu erleichtern" beschlossen wurde, wie im Ingress steht - enthalten. Danach konnten BewerberInnen, die nicht im Kanton wohnten und auch sonst in keinerlei Beziehung zum Kanton standen, in das Kantonsbürgerrrecht aufgenommen werden, wenn hierfür besondere Gründe vorlagen.


Im Landratsbeschluss betreffend die Einbürgerungspraxis im Kanton Basel-Landschaft vom 29. April 1943/22. November 1945 ist die Möglichkeit, in einer anderen als in der Wohnsitzgemeinde eingebürgert zu werden, in folgender Weise verankert. Gemäss diesem Erlass konnten ausländische GesuchstellerInnen in einer anderen als in der Wohnsitzgemeinde eingebürgert werden, u.a. wenn sie eine besondere Beziehung zu derselben nachweisen konnten, oder wenn die Gesuchstellung in der Wohnsitzgemeinde aus bestimmten Gründen nicht zumutbar war. Weiter konnten gemäss diesem Landratsbeschluss ausländische Staatsangehörige, die keinen Wohnsitz im Kanton Basel-Landschaft hatten, in unserem Kanton eingebürgert werden, wenn sie den Nachweis erbringen konnten, dass sie zum Kanton Basel-Landschaft in näheren Beziehungen stehen. Als Beispiele für solche näheren Beziehungen sind genannt: der/die GesuchstellerIn ist im Kanton Basel-Landschaft geboren und aufgewachsen oder hält sich aus Erwerbsgründen oder wegen Familienverhältnissen ausser Kanton auf.


Der Landratsbeschluss über die Einbürgerung von Ausländern im Kanton Basel-Landschaft vom 30. April 1959, der den Landratsbeschluss von 1943/45 ablöste, erweiterte die Gründe für ein Abweichen vom Prinzip der Einbürgerung am Wohnort, nämlich die Wohnsitzgemeinde will grundsätzlich keine Ausländer aufnehmen oder in der Wohnsitzgemeinde besteht keine Bürgergemeinde.


Das Bürgerrechtsgesetz vom 3. Juni 1965 - das durch das geltende Bürgerrechtsgesetz abgelöst wurde - übernahm die vorgenannten Regelungen mit der Formulierung, dass aus achtenswerten Gründen vom Erfordernis des Wohnsitzes abgesehen werden kann.


In welchen Fällen kommt die Regelung von § 10 Absatz 2 BüG zur Anwendung?


Bezüglich der Einbürgerung von ausländischen Staatsangehörigen:


Die grosse Mehrzahl der Fälle, wo eine Person ausländischer Staatsangehörigkeit nicht in ihrer Wohnsitzgemeinde eingebürgert wird, betrifft Fälle, wo die BewerberInnen in der Einbürgerungsgemeinde früher wohnten, zum Teil dort sogar aufgewachsen sind, und die in der Folge in eine andere Gemeinde umgezogen sind. Diese BewerberInnen haben also eine Beziehung zu ihrer Einbürgerungsgemeinde. Dann gibt es eine kleine Minderheit von Fällen, wo die BewerberInnen nie Wohnsitz in ihrer Einbürgerungsgemeinde hatten, die aber infolge steten Wohnsitzwechsels nie auf die verlangten 5 Jahre Wohnsitz in der Gemeinde kommen. Weitere seltene Fälle sind solche, wo einem Bewerber oder einer Bewerberin von der Bürgergemeindeversammlung der Wohnsitzgemeinde willkürlich die Einbürgerung verweigert wurde.


Dann gibt es ab und zu Fälle, wo BewerberInnen ausländischer Staatsangehörigkeit mit ausserkantonalem Wohnsitz - meistens in einem unserer Nachbarkantone - in der früheren basellandschaftlichen Wohnsitzgemeinde eingebürgert werden. Voraussetzung in diesen Fällen ist, dass die Beziehung zu unserem Kanton enger ist als diejenige zum Wohnsitzkanton. Dies ist dann gegeben, wenn die BewerberInnen während zahlreichen Jahren im Kanton Basel-Landschaften wohnten und erst seit kurzer Zeit den Kanton wechselten.


Die Anzahl der Gesuche von Einbürgerungen, die nicht in der Wohnsitzgemeinde der ausländischen GesuchstellerInnen erfolgten, betrug: 1998 25 von 265 Gesuchen, 1999 12 von 161 Gesuchen, 2000 20 von 292 Gesuchen, 2001 (Stand 30. Juni) 12 von 151 Gesuchen. Dies entspricht einem Prozentsatz von rund 8% der Fälle.


Einbürgerungen, wo vom Erfordernis von 5 Jahren ununterbrochenen Wohnsitzes vor der Gesuchstellung abgesehen wird, betreffen vor allem ausländische Staatsangehörige, die in ihrer Wohnsitzgemeinde, wo sie ein Gesuch stellen, bereits früher zahlreiche Jahre lebten, zwischenzeitlich sich wieder in anderen Gemeinden aufhielten, und zum Zeitpunkt der Gesuchstellung die 5 Jahre ununterbrochenen Wohnsitzes noch nicht erfüllen.


Bezüglich der Einbürgerung von SchweizerInnen :


Der Hauptanwendungsfall, wo vom Wohnortsprinzip bei der Einbürgerung abgesehen wird, betrifft Schweizerinnen, die ein Einbürgerungsgesuch an ihrem Heimatort stellen, den sie als ledig hatten und den sie bei der Heirat verloren hatten. Unter dem alten Eherecht, das bis Ende 1987 galt, verlor eine Schweizerin bei der Heirat von Gesetzes wegen ihr lediges Bürgerrecht und erwarb das Bürgerrecht ihres Ehemannes. Seit Inkrafftreten des neuen Ehrechts 1988 behält die Schweizerin bei der Heirat von Gesetzes wegen ihr lediges Bürgerrecht bei und erwirbt sie gleichzeitig das Bürgerrecht ihres Schweizer Ehemannes. Das neue Eherecht sah noch eine Übergangsregelung vor in dem Sinne, dass die "altrechtlich" verheirateten Frauen während eines Jahres durch Erklärung ihr lediges Bürgerrecht wieder "zurückholen" konnten. Es gibt nun immer wieder Fälle, wo altrechtlich verheiratete Frauen nicht von der Übergangsregelung Gebrauch gemacht haben - eventuell wussten sie nichts von dieser Möglichkeit - und das Gesuch stellen um Wiedererwerb ihres ledigen Bürgerrechts. Oft handelt es sich dabei um Frauen, die nach Scheidung ihrer Ehe ein solches Gesuch stellen.




4 . Schlussfolgerungen


4.1. Bewährte geltende Regelung der Einbürgerungsvoraussetzungen


Wie den Ausführungen unter Ziffer 3.2. zu entnehmen ist, ist das Anliegen gemäss der vorliegenden Gesetzesinitiative bezüglich Verständigung in einer unserer Landessprachen schon gestützt auf Bundesrecht erfüllt.


Aus den beschriebenen Anwendungsfällen und der Anzahl der Fälle, wo vom Wohnortsprinzip abgewichen wird, ist ersichtlich, dass die Regelung von § 10 Absatz 2 BüG einem Bedürfnis entspricht und diese - wie vom Gesetzgeber gewollt - auch als eine Ausnahmeregelung angewendet wird. Regelungen, welche eine Abweichung vom Wohnortsprinzip bei der Einbürgerung ermöglichen, bestehen - wie unter Ziffer 3.3. beschrieben - in unserem Kanton nun seit fast 90 Jahren. Sie haben sich bewährt und sie entsprechen einer "vernünftigen Einbürgerungspolitik". Dies im Gegensatz zur Gesetzesinitiative "für eine vernünftige Einbürgerungspolitik". Deren Annahme würde ein Rückschritt in die Anfänge des 19. Jahrhunderts bedeuten.


Daher ist die "Gesetzesinitiative für eine vernünfige Einbürgerungspolitik" abzulehnen.




4.2. Zur Frage des Gegenvorschlags


Der Landrat kann jedem Volksbegehren einen Gegenvorschlag gegenüberstellen (§ 29 Abstz 4 KV). Das Instrument des Gegenvorschlags soll ermöglichen, einem - nach dem Urteil der Behörden - in der Formulierung oder in der Sache unzulänglichen Volksinitiativbegehren eine verbesserte Fassung gegenüberzustellen (Kurt Eichenberger, Kommentar zur Verfassung des Kantons Aargau, S. 216).


Die Regelung von § 10 BüG stellt eine vernünftige bewährte Regelung dar. Der Regierungsrat verzichtet deshalb darauf, dem Landrat einen Gegenvorschlag zur "Gesetzesinitiative für eine vernünftige Einbürgerungspolitik" zu unterbreiten.




5 . Antrag an den Landrat


Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen beantragt der Regierungsrat dem Landrat, die formulierte "Gesetzesinitiative für eine vernünftige Einbürgerungspolitik" abzulehnen und den Stimmberechtigten die Ablehnung der Gesetzesinitiative zu empfehlen.


Liestal, 21. August 2001


Im Namen des Regierungsrates
der Präsident: Schmid
der Landschreiber: Mundschin


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