Vorlage an den Landrat




II. Gesetzliche Grundlagen


II.1. Bund


In Art. 1 des Bundesgesetzes über die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (LG, SR 935.51) wird das grundsätzliche Verbot von Lotterien statuiert. Von diesem Verbot ausgenommen sind die Tombolas, gewisse Kategorien von Glücks- und Unterhaltungsspielen und die Lotterien zu gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken; diese können nach kantonalem Recht zugelassen werden. Die Kantone haben von dieser Ermächtigung in unterschiedlichem Masse Gebrauch gemacht.



II.2. Kantone allgemein


Die in der Genossenschaft "Interkantonale Landes-Lotterie" (ILL) zusammengeschlossenen Kantone haben am 26. Mai 1937 eine interkantonale Vereinbarung betreffend die gemeinsame Durchführung von Lotterien abgeschlossen (SGS 543.3). Aufgrund dieser Vereinbarung verpflichten sich die Kantone, für ihr Kantonsgebiet Bewilligungen für Lotterien zu gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken (Grosslotterien) ausschliesslich der Interkantonalen Landes-Lotterie (ILL) zu erteilen.


Gemäss Art. 10 der Vereinbarung können die Kantone, unter sehr einschränkenden Bedingungen, wie namentlich der Zustimmung von mindestens drei Vierteln aller beteiligten Kantone, ausnahmsweise andere Lotterien zulassen. Diese Bestimmung wurde bis jetzt einzig dazu verwendet, um die Tätigkeit der Sport-Toto-Gesellschaft zu ermöglichen, welche als einzige Gesellschaft ermächtigt ist, das Sport-Toto durchzuführen.



II.3. Kanton Basel-Landschaft


Damit die Interkantonale Vereinbarung im Kanton Basel-Landschaft Gültigkeit erlangen konnte, war ein Beitrittsbeschluss notwendig. Der Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung wurde am 30. April 1959 vom Landrat genehmigt (GS 21.451). Dieser Landratsbeschluss wurde am 6. Mai 1985 erneuert (SGS 543.2) und ersetzt den ursprünglichen Beitrittsbeschluss (1959). Entsprechend der damaligen Praxis wurde keiner dieser Beschlüsse dem Referendum unterstellt (s. unten III 3.).


III. Weshalb besteht Handlungsbedarf ?

III.1. Widerspruch zum Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit ?


Art. 31 Abs. 1 der alten bzw. Art. 27 der neuen Bundesverfassung gewährleisten die Handels- und Gewerbefreiheit (neu "Wirtschaftsfreiheit"). Diese gibt Privaten den Anspruch auf freie Wahl und Ausübung jeder Art privatwirtschaftlicher Erwerbstätigkeit an jedem Ort in der Schweiz. Die Durchführung von Lotterien fällt unter den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit. Indem nur die Interkantonale Landes-Lotterie, die SEVA und die LoRo zur Durchführung von gemeinnützigen und wohltätigen Lotterien ermächtigt werden, wird ein kantonales Monopol geschaffen. Monopole schränken die Wirtschaftsfreiheit ein und sind nur zulässig, wenn sie durch besondere Gründe gerechtfertigt werden können.



III.2. Zulässigkeit von Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit - Voraussetzungen


III.2.1. Im allgemeinen


Nach Art. 36 BV können Grundrechte, damit auch die Wirtschaftsfreiheit, eingeschränkt werden, wenn


-- eine genügende gesetzliche Grundlage vorliegt (Abs. 1),


-- dies durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt ist (Abs. 2),


-- die Einschränkung verhältnismässig ist (Abs. 3).


Dabei darf der Kerngehalt der Grundrechte nicht angetastet werden. Die Kantonsverfassung hält diese Grundsätze in § 15 fest. Diese Grundsätze galten auch nach der alten Bundesverfassung.



III.2.2. Gesetzliche Grundlage


Die Monopolisierung einer gewerblichen Tätigkeit ist ein schwerer Grundrechtseingriff und bedarf daher einer klaren, in einem formellen Gesetz verankerten Grundlage (§ 36 BV und § 15 Abs. 2 KV). Das Lotteriegesetz des Bundes stellt keine genügende gesetzliche Grundlage dar, da es kein Monopol oder dessen Voraussetzungen statuiert. Eine interkantonale Vereinbarung kann an die Stelle eines Gesetzes treten, wenn sie im hierfür vorgesehenen formellen Gesetzgebungs-Verfahren beschlossen wurde.


Welche Form diese gesetzliche Grundlage haben muss, ist weitgehend eine Frage des kantonalen Rechts. Alle Kantonsverfassungen gehen aber im Sinne des demokratischen Grundgedankens davon aus, dass das formelle Gesetz ein Erlass des Parlaments ist, welcher dem fakultativen oder obligatorischen Referendum untersteht.


Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass die Kompetenz zum Beitritt zu einer interkantonalen Vereinbarung auch durch besondere Bestimmung dem Landrat oder der Regierung übertragen werden kann. Da dies im Kanton Basel-Landschaft nicht der Fall ist resp. war, wird diese Thematik im folgenden nicht weiter berücksichtigt.



III.2.3. Öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit


Die Wirtschaftsfreiheit kann aus polizeilichen oder sozialpolitischen Interessen eingeschränkt werden. Im Bereich des Lotteriewesens geht es um den Schutz der Bevölkerung vor Übervorteilung und Überschuldung durch ein übermässiges Angebot an Lotterien. (2) Ob eine Einschränkung verhältnismässig ist, beurteilt sich nach deren Eignung, Notwendigkeit und nach dem Verhältnis zwischen den öffentlichen und den betroffenen privaten Interessen.



III.3. Ist die Regelung im Kanton Basel-Landschaft verfassungsmässig?


III.3.1. Gesetzliche Grundlage


Kantonale Regelung


Nach der alten Kantonsverfassung (bis Ende 1985) unterlagen der obligatorischen Volksabstimmung unter anderem Verträge, "soweit sie über die von Verfassung und Gesetz den Behörden eingeräumten Kompetenzen hinausgehen." Dies bedeutet, dass jedenfalls rechtssetzende Verträge der Volksabstimmung unterbreitet werden mussten.


Offenbar hatte sich die Praxis eingebürgert, nach welcher man sich für den Beitritt zu einem Konkordat mit blossen Landratsbeschlüssen ohne Volksabstimmungen begnügte. Bereits 1978 hat sich das kantonale Verwaltungsgericht klar ausgesprochen und diese Praxis als verfassungswidrig erklärt; dennoch wurde der letzte Landratsbeschluss zur interkantonalen Vereinbarung betreffend die gemeinsame Durchführung von Lotterien im Jahre 1984 wiederum nicht dem Referendum unterstellt. Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass das Konkordat bis heute in unserem Kanton keine Rechtsverbindlichkeit erlangt hat, da es der Volksabstimmung hätte unterbreitet werden müssen.


Nach der geltenden Kantonsverfassung stellt sich das Problem in genau gleichem Masse. Zwar ist der Landrat nach § 64 KV für die Genehmigung von Staatsverträgen zuständig; gemäss § 30 lit. a und b KV müssen aber "Staatsverträge mit verfassungsänderndem oder gesetzeswesentlichem Inhalt" dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werden ( Ausnahme : ab 1.1.2000 gemäss § 30 lit. b KV nur noch jene, welche kein 4/5-Mehr im Landrat erreicht haben, es sei denn, sie werden trotz 4/5-Mehr durch separaten Beschluss der obligatorischen Volksabstimmung unterstellt ).


Die Monopolisierung einer Tätigkeit ist, insbesondere wegen dem damit verbundenen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, klar von gesetzeswesentlichem Inhalt. Da es sich damit um eine grundlegende und wichtige Regelung im Sinne von § 36 Abs. 1 und § 63 Abs. 1 KV handelt muss die Interkantonale Vereinbarung im formellen Gesetzgebungsverfahren (inklusive Volksabstimmung mit Ausnahme der 4/5-Regelung) beschlossen werden, ansonsten sie der Kantonsverfassung widerspricht. Mit anderen Worten kann die Monopolisierung einer Tätigkeit, wie es die Interkantonale Vereinbarung vorsieht, nur in einem Erlass, der im Verfahren der ordentlichen Gesetzgebung erlassen wurde, begründet werden.



Rechtsprechung zur Thematik - Bundesgericht und kantonale Gerichte


Das Bundesgericht (Urteil vom 30. März 1999 i.S. A.E.e.D. vs. Kt. VD) wie auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Urteil vom 18. Dezember 1998) haben sich mit der Frage der genügenden gesetzlichen Grundlage im Bereich des Lotteriewesens befasst. Beide Gerichte kommen zum Schluss, dass die interkantonale Vereinbarung nur dann eine genügende gesetzliche Grundlage zur Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit (infolge der Monopolisierung des Lotteriewesens) darstellt, wenn der Beitrittsbeschluss im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch das Parlament oder das Volk angenommen wurde oder der Regierungsbeschluss auf einer ausreichenden formellgesetzlichen Delegationsnorm erfolgte.



Rechtsgutachten


Verschiedene Experten kommen in ihren Gutachten zur Frage der Monopolisierung im Bereich des Lotteriewesens übereinstimmend zum Schluss, es bedürfe dazu einer ausreichenden formellgesetzlichen Grundlage in einem kantonalen Gesetz. (3)



Die Konferenz der Kantonsregierungen


Auch die Konferenz der Kantonsregierungen sieht Handlungsbedarf, nicht zuletzt aufgrund der vorgenannten Gerichtsurteile. Die Kantonsregierungen wurden im Juli 1999 aufgefordert, die gesetzliche Regelung und allfällige Schaffung einer gesetzlichen Grundlage betreffend die Monopole der Lotterieunternehmen zu prüfen. Aufgrund der Rückmeldungen wurde eine Reformbedürftigkeit in einem Grossteil der Kantone festgestellt. Im Zusammenhang mit der geplanten Revision des Lotteriegesetzes im Bund, wird ein Zusammenschluss der Kantone zu einer gesamtschweizerischen Arbeitsgruppe geprüft, um in dieser Angelegenheit geeint vorgehen zu können.



III.3.2. Öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit


Öffentliche, polizeilich oder sozialpolitisch motivierte Interessen für die Begründung des Lotteriemonopols können darin gesehen werden, die Spielsucht, den Schutz vor Übervorteilung und letztlich die Verarmung einzudämmen sowie einfache Kontrollmöglichkeiten zu schaffen. Unter anderem soll möglichst sichergestellt werden, dass die Spieler fair behandelt werden, die Gefahr von Betrug und anderen Straftaten eingedämmt wird und dass Lotterien nicht zu privaten oder gewerblichen Gewinnzwecken veranstaltet werden können, sondern ausschliesslich zu gemeinnützigen Zwecken. Die Frage, ob darin ausreichende Gründe für eine Monopolisierung liegen, wurde bisher nicht gerichtlich entschieden; die Expertenmeinungen dazu sind geteilt.



Argumente für die Zulässigkeit des Monopols


Für die Zulässigkeit eines Monopols wird etwa angeführt, dass die damaligen Aspekte der übermässigen Werbung, der Gefahr unbedachter und überhöhter Einsätze etc. nach wie vor Geltung haben. Auch ermächtigt das Lotteriegesetz die Kantone ausdrücklich, strengere Vorschriften bis hin zu einem Verbot zu erlassen. Wenn aber der Bundesgesetzgeber - der den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit ebenfalls zu beachten hat - davon ausgeht, selbst ein Verbot sei zulässig (vgl. Art. 1 LG, der das grundsätzliche Verbot der Lotterien statuiert), bedeutet dies implizit, die Voraussetzungen des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit seien auch beim System der Konzessionserteilung resp. der Monopolisierung noch erfüllt. Im übrigen hat der Bund selbst im Bereich der Spielbankengesetzgebung erneut zum System der Konzessionen gegriffen, was bedeutet, dass er im Zusammenhang mit Glücksspielen weniger einschneidende Massnahmen als nicht ausreichend betrachtet.



Argumente gegen die Zulässigkeit des Monopols


Gegen die Zulässigkeit eines Monopols wird angeführt, dass beispielsweise gerade die ILL selbst in den letzten Jahren erhebliche Anstrengungen zur Erweiterung ihres Angebots sowie ihrer Verkaufskanäle unternommen habe, also selbst nach einer möglichst grossen Ausweitung des Lotterievolumens trachte. Zudem sei fraglich, ob das öffentliche Interesse heute noch mit der Sozialschädlichkeit von Lotteriespielen begründet werden könne, da mit der erfolgten Aufhebung des Spielbankenverbots die Schädlichkeit von Lotterien - welche doch wohl als harmloser als Spielbanken zu werten sind - neu zur Diskussion stehe.



Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs


Einschlägige Entscheide des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) erachten Einschränkungen im Bereich des Lotteriewesens als mit den Grundsätzen des freien Dienstleistungsverkehrs vereinbar, und zwar trotz des hohen Stellenwertes, welcher im EU-Recht der Freiheit des Dienstleistungsverkehrs zukommt. Die Entscheide erfolgen unter ausdrücklichem Hinweis auf die "sittlichen, religiösen oder kulturellen Erwägungen, die in allen Mitgliedstaaten zu Lotterien ebenso wie zu den anderen Glücksspielen angestellt werden", und die ein ausreichendes Ermessen der staatlichen Stellen rechtfertigen, um festzulegen, welche Erfordernisse (Einschränkungen) nach den jeweiligen "soziokulturellen Besonderheiten jedes Mitgliedstaats bezüglich dem Schutz der Sozialordnung" angebracht sind. In einem englischen Rechtsstreit stellt der EuGH fest, ein Verbot von Lotterien widerspreche den Vorschriften des EWG-Vertrages über den Dienstleistungsverkehr nicht, wenn es aufgrund von Anliegen der Sozialpolitik und der Betrugsbekämpfung geschaffen wurde. Namentlich wenn Lotterien eingeschränkt werden zum Schutz der einzelnen Verbraucher, zur Verbrechensbekämpfung und zur Begrenzung der Nachfrage nach Glücksspielen, seien Beschränkungen bis hin zum Verbot von Lotterien gerechtfertigt. Der EuGH erwähnte in diesem Zusammenhang auch die Bedeutung der Lotterien, welche in erheblichem Masse zur Finanzierung uneigennütziger oder im Allgemeininteresse liegender Tätigkeiten wie sozialer oder karitativer Werke, des Sports oder der Kultur beitragen können. (Urteil des Gerichtshofs vom 24. März 1994 - Rechtssache C-275/92 - in EuGRZ 1994/Seite 157).



Verhältnismässigkeit


Ob eine Einschränkung verhältnismässig ist, beurteilt sich nach deren Eignung, Notwendigkeit und nach dem Verhältnis zwischen öffentlichen und betroffenen privaten Interessen. Die Gründe, welche für die Zulässigkeit des Monopols sprechen, wurden bereits erwähnt (III.3.2 Abs. 2 und 4). Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung ist im weiteren zu berücksichtigen, welche Auswirkungen eine Aufhebung des Monopols für den einzelnen Kanton hätte (s. dazu hinten Ziff. V. sowie I.3.2. und I.3.3.). Wenn ausreichende Gründe für eine bestimmte Massnahme, wie beispielsweise auch eine Monopolisierung, gegeben sind, lässt die bundesgerichtliche Rechtsprechung diese im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung auch dann zu, wenn andere Massnahmen ebenfalls geeignet erscheinen.



Beurteilung


Der Regierungsrat kommt zum Ergebnis, dass die Monopolisierung des Lotteriewesens im Kanton Basel-Landschaft im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Hingegen fehlt eine genügende gesetzliche Grundlage.


IV. Schlussfolgerung: Schaffung einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage

Bei der derzeitigen Rechtslage ist in Anbetracht der beiden zitierten Entscheide des Zürcher Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts anzunehmen, dass in einem allfälligen Beschwerdeverfahren die Gültigkeit der Interkantonalen Vereinbarung in unserem Kanton auf dem Gerichtsweg bestritten und die heutige Regelung, wie in Zürich und vom Bundesgericht für den Kanton Waadt bereits geschehen, vom Verwaltungs- und Verfassungsgericht aus formellen verfassungsrechtlichen Gründen als nicht zulässig erklärt würde. Dann könnte zwar die Interkantonale Vereinbarung beibehalten werden, aber die Verpflichtung des Kantons Basel-Landschaft zur ausschliesslichen Bewilligungserteilung an die ILL würde dahinfallen. Die Konsequenzen einer solchen Entwicklung wären: keine weitere Beteiligung an der ILL mehr, keine Erträge mehr an den Lotteriefonds, Kannibalismus zwischen (zu)vielen Anbietern von (Gross-)Lotterien, keine Beiträge mehr an kleinere Organisationen. Zudem wäre auch die Zukunft des Sport-Totos ungewiss.


Diese Vorlage bezweckt, den im April 1959 bereits vollzogenen Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung betreffend die gemeinsame Durchführung von Lotterien durch eine klare Rechtsgrundlage abzusichern.


Dies soll in der Weise geschehen, dass der Landrat seinen Beitrittsbeschluss zur Interkantonalen Vereinbarung ausdrücklich bestätigt und den Bestimmungen über die fakultative und die obligatorische Volksabstimmung unterstellt. Die nochmalige Bestätigung durch den Landrat ist deswegen angezeigt, weil damit die Möglichkeit geschaffen wird, bei einer Zustimmung im Landrat mit einer Mehrheit von 4/5, auf eine obligatorische Volksabstimmung verzichten zu können. Der Landrat kann auch bei einer 4/5 Mehrheit die Vorlage durch separaten Beschluss der Volksabstimmung unterbreiten (§ 30 lit. b KV, GS 100). Stimmt der Landrat der Vorlage mit weniger als 4/5 der anwesenden Mitglieder zu, ist diese obligatorisch der Volksabstimmung zu unterbreiten.


In jedem anderen Fall können mindestens 1500 Stimmberechtigte mit ihrer Unterschrift die Durchführung der Volksabstimmung über die Interkantonale Vereinbarung verlangen (fakultative Volksabstimmung, § 31 lit. c KV).


Lehnt der Landrat diese Vorlage ab, bleibt der bisherige unbefriedigende Rechtszustand bestehen, bis zu einem allfälligen Gerichtsverfahren.


Würde der Beitrittsbeschluss zur Interkantonalen Vereinbarung vom 6. Mai 1985 durch das Gericht oder gar durch den Landrat aufgehoben, sollen die Folgen eines derartigen Beschlusses aufgezeigt werden.


V. Konsequenzen, die sich bei einer Abschaffung des Lotteriemonopols ergeben würden

In erster Linie könnte der Kanton seinen Verpflichtungen aus der interkantonalen Vereinbarung betreffend die gemeinsame Durchführung von Lotterien nicht mehr nachkommen; er müsste insbesondere auch anderen Lotterien Bewilligungen erteilen. Damit geriete das System der ILL ins Wanken; in letzter Konsequenz wäre zu erwarten, dass der betreffende Kanton aus der ILL ausgeschlossen würde. Damit fiele die gesamte Ertragsquelle des Lotteriefonds ersatzlos weg.


Zwar könnten grosse Vereinigungen dann selbst Lotterien veranstalten; aufgrund der dabei zu erwartenden starken "Marktbearbeitung" und der damit verbundenen gegenseitigen Konkurrenzierung bis hin zum gegenseitigen "Kannibalismus" ist zu befürchten, dass bald wieder jene Zustände eintreten könnten, welche damals gebieterisch eine enge staatliche Regelung erforderten. Es ist daran zu erinnern, dass 1930 gerade wegen der gegenseitigen Konkurrenzierung und dem zu grossen und unübersichtlichen Angebot der Absatz der Lose völlig zu erliegen drohte und sich die Kantone gezwungen sahen, geeignete Massnahmen zu ergreifen. Diese Entwicklung würde sich wohl zwangsläufig wiederholen, wenn das Lotteriemonopol aufgehoben würde.


Im weiteren begünstigt das heutige System die kleineren Organisationen, welche nicht in der Lage wären, selbst eine Lotterie aufzuziehen: entweder müssten sie die Hilfe von professionellen Lottiers suchen, was verboten ist, oder aber auf jeglichen Zustupf zur Finanzierung ihrer Tätigkeiten verzichten, was nicht billig und gerecht wäre. Insofern nimmt das Monopol auch eine gewisse Ausgleichsfunktion wahr, deren Verzicht gerade für diese kleinen Organisationen und die von ihnen verfolgten ideellen, kulturellen, sozialen etc. Zwecke sehr schmerzhaft sowie für viele Projekte wohl gar existenzbedrohend wäre.


Der Lotteriefonds kann zudem rasch in Form der Soforthilfe bei Katastrophen im Ausland finanzielle Hilfe zur Verfügung stellen. Im Jahre 1999 betraf dies beispielsweise den Beitrag für die Nothilfe anlässlich der Erdbebenkatastrophe in der Türkei. Diese humanitären Hilfeleistungen würden ebenfalls wegfallen.


Mit Blick auf die unter I.3.3. aufgeführten Projekte würde die Abschaffung des Lotteriemonopols beispielsweise bedeuten,


usw.


Es ist daran zu erinnern, dass die zu unterstützenden Vorhaben des Lotteriefonds - mit Ausnahme gewisser Beiträge für die humanitäre Hilfe und die Entwicklungszusammenarbeit - immer einen engen Bezug zum Kanton und zur Region aufweisen. Dies bedeutet, dass die Beiträge auch einen direkten Nutzen für unsere Volkswirtschaft bringen. Zudem ist durch die Nähe der Entscheidungsträger ein sinnvoller und sehr gezielter Einsatz der Mittel gewährleistet. Bei einer Preisgabe dieses Monopols würden diese beiden gewichtigen Vorteile entfallen.


VI. Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens

Die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion hat die Gemeinden, die politischen Parteien sowie diverse interessierte Vereine und Verbände zur Vernehmlassung über den vorliegenden Entwurf eingeladen. Aus den eingereichten Stellungnahmen geht hervor, dass die Vorlage insgesamt auf sehr positives Echo und breite Zustimmung gestossen ist.


Nach Ablauf der Vernehmlassungsfrist lagen insgesamt 59 Vernehmlassungseingaben vor, wovon 40 Vernehmlassungen von den Gemeinden und dem Verband basellandschaftlicher Gemeinden stammen. Fast alle Gemeinden schliessen sich der Vernehmlassung des Verbands der Gemeinden an und teilen dessen befürwortende Meinung. Für die Beibehaltung des Monopols sprachen sich 35 Gemeinden (inkl. Verband basellandschaftlicher Gemeinden), drei Parteien (CVP, FDP, SD) und 7 Verbände und Vereine (Fischereiverband, Gewerkschaftsbund BL, Interessengemeinschaft Baselbieter Sportverbände, Kant. Schützengesellschaft, Musikverband, Verkehrsverein BL, Handelskammer beider Basel) aus, letztere mit einem Fragezeichen.


Die Vorlage wurde von zwei Parteien (FGL, SP) sowie zwei Vereinen (Trägerverein Lotterie Umwelt & Entwicklung, WWF) klar abgelehnt, wobei die SP ihre Ablehnung differenziert und die Prüfung einer Alternativlösung vorschlägt.


Weitere 5 Vernehmlassungsteilnehmer haben auf eine Vernehmlassung verzichtet oder keine inhaltliche Stellungnahme abgegeben, 5 Gemeinden verzichteten ebenfalls auf eine Stellungnahme.


Die Befürworter der Vorlage erachten eine Monopolisierung als gerechtfertigt und halten diese unter anderem für geeignet, zu verhindern, dass neue oder ausserkantonale Lotterieanbieter im Kanton aktiv werden könnten. Eine Aufgabe des Monopols hätte mit Sicherheit eine starke Einnahmenverringerung für den kantonalen Lotteriefonds zur Folge sowie einen bedeutenden Abfluss der Lotteriegewinne in andere Kantone und ins Ausland. Die heutige Vergabepraxis und Transparenz wird positiv hervorgehoben, das Monopol habe sich in langjähriger Praxis bewährt und sei ein angemessenes Ziel zur Erreichung des angestrebten Zweckes. Ein Vernehmlassungsteilnehmer spricht sich dafür aus, dass die Beiträge des Lotteriefonds vermehrt Veranstaltern und Institutionen im Kanton selbst zu Gute kommen sollen, als es heute der Fall sei. Von einigen Seiten wird betont, dass die Folgen der Aufhebung des Monopols nicht abschätzbar seien, wobei vorwiegend negative Konsequenzen befürchtet werden.


Die Gegner der Vorlage argumentieren, das Monopol sei nicht mehr zeitgemäss und stamme aus einer Zeit (Dreissigerjahre), welche mit den heutigen Rahmenbedingungen nicht zu vergleichen sei. Die Tendenz gehe heute in Richtung kontrollierter und massvoller Deregulierung und Liberalisierung. Diesen Bestrebungen liege die Erkenntnis zugrunde, dass Monopole im gravierendem Ausmass gegen die Handels- und Gewerbefreiheit verstiessen. Das Argument "Vermeidung der Spielsucht" sei schwierig nachzuvollziehen, angesichts der Tatsache, dass neu staatlich konzessionierte Spielbanken und Casinos eingeführt werden sollen und im übrigen die ILL selbst durch immer neue Produkte Volumenausweitungen anstrebe. Das Monopol habe ausgedient, es sei ineffizient und innovationsfeindlich; dies gerade unter Berücksichtigung der Erfahrungen in Holland, wo seit 7 Jahren eine alternative Lotterie bestehe, die den Lotteriemarkt belebt und auch die Umsätze der Staatslotterie nicht beeinträchtigt, sondern eher gefördert habe. Es könne auch nicht gesagt werden, der Lotteriemarkt sei nicht erweiterbar, angesichts der Tatsache, dass sich die Lotterieeinsätze der ILL kontinuierlich gesteigert hätten, in den letzten zehn Jahren um gut zwei Drittel, im letzten Jahr (1999) von Fr. 172.-- auf Fr. 192.-- pro Kopf in der Schweiz. Die Angst um den Abfluss staatlicher Lotteriegelder und zunehmende Konkurrenz sei unbegründet, im Gegenteil würde die Zulassung einer Umweltlotterie den Lotteriemarkt beleben, so dass alle von der Umsatzsteigerung profitieren könnten.


Es müsste anderen Organisationen, im besonderen der Lotterie Umwelt & Entwicklung, ebenfalls die Möglichkeit gegeben werden, finanzielle Mittel für Umwelt- und Entwicklungsprojekte zu beschaffen. Fragwürdig erscheine, mit welchem Recht der Staat darüber bestimmen solle, welchen gemeinnützigen Institutionen die Erträge aus der Lotterie zugute kommen.


Es wird geltend gemacht, dass im laufenden Jahr im Kanton Zürich der Lotterie Umwelt und Entwicklung eine Bewilligung erteilt worden und im Kanton Aargau einer neuen Bestimmung in der Kantonsverfassung zugestimmt worden sei, wonach zukünftig auch nichtstaatliche Lotterien zu gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken zugelassen werden können.


Die SP unterbreitet ein Modell, gemäss dem das staatliche Monopol beibehalten, jedoch ein erweiterter Kreis an gemeinnützigen Institutionen in die Verteilung der Mittel miteinbezogen würde. Beispielsweise könnte den ZEWO-zertifizierten gemeinnützigen Institutionen das Recht auf einen bestimmten Teil des Ertrages eingeräumt werden, wobei sich der Anteil nach dem Jahressammelergebnis bemessen würde. Damit wären gemeinnützige Organisationen nicht mehr ausgeschlossen und die Verteilung der Lotteriegelder demokratisiert.



Stellungnahme des Regierungsrates


a) Staatliche Monopole machen auch heute noch Sinn, wenn die Massnahme im öffentlichen Interesse liegt und als verhältnismässig erscheint. Die Erträge aus dem Lotteriefonds dienen in erheblichem Masse zur Finanzierung von wohltätigen, gemeinnützigen und kulturellen Tätigkeiten in unserem Kanton, die ohne diese Unterstützung nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich wären. Eine Preisgabe des Monopols ergäbe eine starke Einnahmenverringerung für den kantonalen Lotteriefonds; Leidtragende würde die Baselbieter Bevölkerung, die heute in vielfältiger Weise von den Ausschüttungen des Lotteriefonds profitiert.


b) Weiter ist zu beachten, dass neu die Spielcasinos hinzukommen werden, so dass ein Teil dessen, was in den Casinos und Kursälen verspielt wird, den Lotterien fehlen wird. Eine Marktöffnung bringt Gewinneinbussen mit sich, so dass danach im Kanton weniger Mittel zur Verfügung stehen.


c) Dem Vorschlag der SP ist entgegenzuhalten, dass die Vergabe-Praxis im Kanton Basel-Landschaft absolut transparent ist. Die gemeinnützigen Institutionen erhalten bereits heute Beiträge zur Unterstützung ihrer Aktivitäten. Die Verteilung der Mittel erfolgt aber nicht schematisch gemäss Jahresumsätzen, sondern nach Massgabe des im Gesuch dokumentierten Bedarfs. Es ist nicht ersichtlich, dass eine schematische Verteilung gerechter wäre als die heutige, flexible Lösung. Im übrigen sind längst nicht alle gemeinnützigen Organisationen, zumal solche eher lokalen Charakters, ZEWO-Mitglieder.


d) In Bezug auf die erwähnten neuen Entwicklungen in den Kantonen Zürich und Aargau ist festzuhalten, dass noch keine praktischen Erfahrungen damit bestehen; ob sich diese Modelle bewähren werden, ist noch nicht absehbar. Für den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft bilden diese Modelle keine gleichwertige Alternative zum Monopol, da sie zu einer Reduktion der staatlichen Erträge aus dem Lotteriewesen führen. Die Mittel des Lotteriefonds werden aber zu einem wesentlichen Teil für die Unterstützung von wohltätigen, gemeinnützigen und kulturellen Projekten und Aktivitäten im Kanton selbst benötigt; sie müssen ungeschmälert erhalten bleiben.


VII. Antrag

Der Regierungsrat beantragt dem Landrat gemäss beiliegendem Entwurf eines Landratsbeschlusses zu beschliessen.




Liestal, 24. Oktober 2000
Im Namen des Regierungsrates
Der Präsident: Koellreuter
Der Landschreiber: Mundschin


Fussnoten:

2. Müller, Aktuelle Rechtsfragen des Lotteriewesens in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, Zürich, 1988, S. 147.


3. Müller, Aktuelle Rechtsfragen des Lotteriewesens in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, Zürich, 1988; Tomas Poledna/Tobias Jaag, Rechtsgutachten vom 17. August 1995; Jean-François Aubert, Rechtsgutachten vom 13. Februar 1999


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