2000-019_1.htm
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 2000-019 vom 18. Januar 2000
Postulat 98/198 vom 15. Oktober 1998 betreffend Revison des Verwaltungsverfahrensgesetzes (Abschaffung des verwaltungsinternen Beschwerdeverfahrens)
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
5. Zahlenmässiges Verhältnis zwischen verwaltungsinternem und verwaltungsexternem Beschwerdeverfahren im Kanton Basel-Landschaft
Eine Umfrage des Rechtsdienstes des Regierungsrates bei den Direktionssekretariaten und der Landeskanzlei hat ergeben, dass im Jahre 1998 beim Regierungsrat und bei den Direktionen ca. 800 Beschwerden gegen Verwaltungsverfügungen eingegangen sind. Diese Zahl kann als durchschnittlich bezeichnet werden, die Tendenz ist jedoch eher steigend denn fallend. Ca. ein Drittel der Verfahren konnte durch Abschreibung erledigt werden, sei es weil die Beschwerde zurückgezogen worden war (16) oder aber die Vorinstanz eine neue Verfügung erlassen hatte. Von den Beschwerdeverfahren, die mit einem Entscheid (Gutheissung, Abweisung, Nichteintreten) abgeschlossen wurden, wurden 1998 216 an das kantonale Verwaltungsgericht weitergezogen. Einige wenige Entscheide sind bei den Bundesbehörden (Bundesrat, Departemente oder Rekurskommissionen) angefochten worden. Das Verwaltungsgericht hat 1998 in 39 Fällen (17) Beschwerden ganz oder teilweise gutgeheissen, 16 Fälle wurden an die Vorinstanzen zur Neubeurteilung zurückgewiesen. Mehr als ein Viertel der gutgeheissenen Beschwerden betraf das Fremdenpolizeiwesen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich in einigen Fällen, die das Fremdenpolizeiwesen betrafen, die tatsächliche Situation während des länger dauernden Verfahrens zu Gunsten der Beschwerdeführer verändert hatte.
6. Kritikpunkte am heutigen Modell
Der im Postulat geäusserten Kritik, die unteren Verwaltungsinstanzen seien in der Regel weisungsgebunden oder stützten ihre Entscheide auf regierungsrätliche Verordnungen ab, kann entgegengehalten werden, dass die heutige Verwaltungsverfahrensgesetzgebung folgende Sicherungen betreffend Unvoreingenommenheit eingebaut hat:
- In § 35 Absatz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG) wird festgehalten, dass die Beschwerdeinstanz keine Mitarbeiter oder Mitarbeiterinnen einer Vorinstanz mit der Behandlung der Beschwerde beauftragen darf. Zudem bestimmen § 8 Absatz 1 Buchstaben a, c und d VwVG, dass Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen in den Ausstand zu treten haben, wenn sie Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig waren oder aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten. Gestützt auf diese Bestimmung geht es beispielsweise nicht an, dass eine Mitarbeiterin oder ein Mitarbeiter einer Rechtsabteilung eine Gemeinde in einem konkreten Fall berät und anschliessend in der gleichen Sache einen Beschwerdeentscheid gegen die Verfügung der Gemeinde bearbeitet (vgl. BLVGE 1995 S. 59 ff.).
- Mit der Verordnung über die verfahrensleitenden Instanzen im Beschwerdeverfahren (SGS 175.15) hat der Regierungsrat sichergestellt, dass die Verfahrensleitung in Beschwerdeverfahren nicht bei derjenigen Direktion liegt, die selbst oder deren Dienststellen bereits den erstinstanzlichen Entscheid getroffen haben. Ausnahmen von dieser Regel sind vor allem dort vorgesehen, wo der Regierungsrat gestützt auf § 29 Absatz 3 VwVG in der Verordnung über die Delegation von Entscheidungskompetenzen im Beschwerdeverfahren (SGS 175.16) seine Entscheidkompetenz an eine Direktion delegiert hat. Dabei handelt es sich in aller Regel um Verfahren ohne allzu grosse politische Bedeutung. Zudem ist Voraussetzung für eine Delegation, dass der Weiterzug an das kantonale Verwaltungsgericht (verwaltungsexterne Beschwerdeinstanz) möglich ist.
- Zu berücksichtigen ist, dass der Regierungsrat gestützt auf § 30 VwVG befugt ist, eine Verwaltungsbeschwerde dem Verwaltungsgericht zum Entscheid zu überweisen, sofern dieses zuständig ist und der Beschwerdeführer nur die vor Verwaltungsgericht zulässigen Rügen erhebt. Der Regierungsrat hat von dieser Befugnis mehrfach Gebrauch gemacht, nämlich immer dann, wenn er sich als befangen erachtete.
- Die bisherige Praxis im Kanton Basel-Landschaft hat im übrigen gezeigt, dass die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der verfahrensleitenden Instanzen sehr wohl einen Entscheid-antrag zu Handen des Regierungsrates oder allenfalls zu Handen der entscheidenden Direktion ausarbeiten, ohne Weisungen erhalten zu haben. Die Erfahrung zeigt zudem, dass der Regierungsrat in mehr als 95 % aller Fälle so entscheidet, wie dies von der verfahrensleitenden Instanz (18) beantragt worden ist. Bei den andern 5 % der Entscheide, die entgegen dem Antrag der instruierenden Behörde gefällt werden, handelt es sich in aller Regel um Spezialfälle, in denen den Behörden oft ein grösserer Entscheidungsspielraum (Ermessen) offensteht.
- Die Erfahrung zeigt auch, dass der Regierungsrat eigene Verordnungsbestimmungen, die sich als rechtlich fragwürdig erweisen, nicht partout durchsetzen will. Erweisen sich Verordnungsbestimmungen als rechtlich fragwürdig, so wird in der Regel eher das eigene (unzulängliche) Recht korrigiert.
7. Die Baurekurskommission
Die Baurekurskommission ist gemäss geltendem Gesetz nicht als verwaltungsunabhängige Instanz konzipiert. Jedenfalls wird sie in § 85 KV, der die Verwaltungsgerichtsbarkeit regelt, nicht genannt. Damit handelt es sich bei dieser Kommission um eine Verwaltungsbehörde, die zwar fachlich weitgehend unabhängig entscheiden kann, aber weder personell noch organisatorisch von der Verwaltung getrennt werden muss. Dem Regierungsrat ist es so möglich, ein Ratsmitglied (bspw. die Baudirektorin oder den Baudirektor) in die Kommission zu wählen. So könnte der Regierungsrat weiterhin - wenigstens indirekt - seine Aufsichts-, Kontroll- und Informationsaufgaben wahrnehmen. Die Ausgestaltung als verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz ermöglicht es zudem, personelle Ressourcen der Bau- und Umweltschutzdirektion zu rekrutieren und das Aktuariat der Kommission administrativ der Direktion einzugliedern. Es entspricht auch dem Baselbieter Modell, zumindest eine verwaltungsinterne Beschwerdemöglichkeit vorzusehen, bevor ein Verfahren an die richterliche Behörde gezogen werden kann.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass ein Vergleich der Baurekurskommission mit der Steuerrekurskommission nicht korrekt wäre. Zu berücksichtigen ist nämlich, dass dem Verfahren vor der Steuerrekurskommission ein ordentliches Einspracheverfahren vorausgeht. Dieses Einspracheverfahren gilt als verwaltungsinterne Rechtspflege. Eine derartige Einsprachemöglichkeit (19) fehlt im Baubewilligungsverfahren, da die im Baugesetz vorgesehene Einsprache kein förmliches Rechtsmittel gegen eine bereits erlassene Verfügung, sondern lediglich ein Rechtsbehelf ist, um gegen ein Bauvorhaben, noch bevor ein Entscheid gefällt worden ist, Einwendungen vorzubringen. Die Einsprache im Baubewilligungsverfahren zielt nicht auf die verwaltungsinterne Ueberprüfung einer bereits erlassenen Verfügung.
Auch mit dem Enteignungsgericht kann die Baurekurskommission nicht verglichen werden, wird doch in Verfahren vor diesem Gericht über Entschädigungsansprüche der Bürgerinnen und Bürger gegen den Staat und über Vorteilsbeiträge (Vorzugslasten) entschieden. Mithin stehen vermögensrechtliche Ansprüche zur Diskussion. Vermögensrechtliche Streitigkeiten haben aber eine andere rechtliche Qualität, wie sich auch aus Artikel 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention ergibt (20) . Deshalb sind solche Streitigkeiten in aller Regel vor einem Gericht anhängig zu machen. Zudem muss die Verwaltungsbehörde darauf bedacht sein, im Falle von Enteignungen (formellen oder materiellen) möglichst geringe Entschädigungen leisten zu müssen. Die Gefahr, dass eine verwaltungsinterne Behörde einseitig zu Gunsten des Staates entscheiden würde, wäre deshalb bei enteignungsrechtlichen Ansprüchen besonders gross. Diesbezüglich ist im übrigen darauf hinzuweisen, dass auch die meisten anderen Kantone Streitigkeiten betreffend Enteignungen bereits erstinstanzlich durch eine gerichtliche Behörde entscheiden lassen.
8. Zusammenfassung
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren das Gewaltentrennungs- oder Gewaltenteilungsprinzip nicht verletzt. Vielmehr ergänzt und entlastet die korrekt durchgeführte und auf klaren Verfahrensregeln beruhende verwaltungsinterne Verwaltungsrechtspflege die verwaltungsexterne Rechtsprechung. Ob der Verzicht auf ein verwaltungsexternes Beschwerdeverfahren allenfalls eine Verletzung des Gewaltentrennungsprinzips oder der Rechtsweggarantie wäre, kann offen bleiben, weil der Kanton Basel-Landschaft eine gut ausgebaute verwaltungsexterne Rechtspflege durch das Verwaltungsgericht kennt. Die verwaltungsinterne Rechtspflege durch den Regierungsrat unterscheidet sich nicht zuletzt wegen der Möglichkeit, Beschwerdeentscheide von Verwaltungsinstanzen an das Verwaltungsgericht weiterzuziehen, auch wesentlich von derjenigen des Bundesrates, die in jüngerer Zeit wiederholt kritisiert worden ist (21) . Entscheide des Bundesrates unterstehen - im Gegensatz zu den Entscheiden des Regierungsrates - in aller Regel der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht. Zwischen verwaltungsinterner und verwaltungsexterner Verwaltungsrechtspflege sollte nach der Auffassung namhafter Autoren ein rechtsstaatlich und verfahrensmässig so geordnetes Verhältnis geschaffen werden, dass zum einen den kantonalen Verwaltungsbehörden die politisch wichtige Aufsichtskompetenz gewahrt bleibt, zum andern aber dem Rechtsunterworfenen zur Ueberprüfung der Rechtmässigkeit (nicht der Angemessenheit) von Verwaltungsverfügungen wenigstens eine mit richterlicher Unabhängigkeit ausgestattete Rechtsmittelinstanz zur Verfügung gestellt wird (22) . Die verwaltungsinterne Rechtspflege stellt mindestens bis auf die Ebene der Departemente oder Direktionen ein eigentliches Führungs- und Aufsichtsinstrument dar, das ohne Beeinträchtigung der administrativen Funktionsfähigkeit nicht abgeschafft werden kann (23) . Die verwaltungsinterne und die verwaltungsexterne Rechtspflege schliessen sich somit nicht aus, sondern sollten sich vielmehr - wie bereits erwähnt - sinnvoll ergänzen. Diesem Ansatz wird mit dem Modell, wie es im Kanton Basel-Landschaft gehandhabt wird (24) , in geradezu idealer Weise Genüge getan. Auf die weitere Frage, ob die Regierung als einzige verwaltungsinterne Rechtsmittelinstanz beibehalten werden soll oder ob vermehrt Entscheidkompetenzen an die Direktionen abgetreten werden sollen, wie dies gemäss § 29 Absatz 3 VwVG grundsätzlich möglich ist, soll an dieser Stelle nicht weiter eingegangen werden.
9. Folgerungen
Gestützt auf diese Ueberlegungen vertritt der Regierungsrat die Auffassung, dass auf den Ersatz der verwaltungsinternen Rechtspflege zu Gunsten einer erstinstanzlichen richterlichen Instanz zu verzichten und auch die Baurekurskommission nicht in ein Spezialgericht umzuwandeln ist. Mit der verwaltungsinternen Rechtspflege kann der Regierungsrat seine Aufsichts- und Kontrollfunktion, die er als leitende und oberste vollziehende Behörde hat, besser erfüllen. Diese Kontroll- und Aufsichtsfunktion - die im übrigen auch dazu geführt hat, dass in früheren Jahren unter dem Aspekt der Gewaltentrennung unklar war, ob die Verwaltungsgerichtsbarkeit letztlich eine Funktion der Judikative oder eben doch der Exekutive sei (25) - darf nicht unterschätzt werden. Zudem ist nochmals darauf hinzuweisen, dass eine volle Ermessenskontrolle, die von den verwaltungsinternen Behörden wahrgenommen werden kann, atypisch für die verwaltungsexterne Rechtspflege wäre. Eine solche vollumfängliche Kontrolle müsste im Falle des Verzichts auf die verwaltungsinterne Rechtspflege eingeführt werden, ansonsten der Rechtsschutz des Bürgers verringert würde. Erhalten aber die Gerichte die Möglichkeit, auch in Verwaltungsverfahren eine vollumfängliche Ermessenskontrolle vorzunehmen, so wird das Verwaltungsgericht (oder ein allfällig erstinstanzliches Gericht) zu einer Art 'Ueberregierung'. Es besteht die Gefahr, dass die Richterinnen und Richter nicht mehr unter rein rechtlichen, sondern vielmehr unter politischen Gesichtspunkten entscheiden (Stichwort: politischer Richter).
Im übrigen kann an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass mit der Einführung einer erstinstanzlichen Gerichtsbarkeit an Stelle der verwaltungsinternen Rechtspflege erhebliche Mehrkosten verbunden wären. Müsste eine erstinstanzliche unabhängige Instanz eingeführt werden, so müsste deren Infrastruktur auf ca. 800 Fälle pro Jahr ausgerichtet werden. Auf Grund der personellen und organisatorischen Unabhängigkeit der richterlichen Instanzen könnte nicht auf bestehende Ressourcen aus der Verwaltung abgestellt werden. Im Gegenzug würde sich der Arbeitsanfall bei den Verwaltungsbehörden aller Voraussicht nach nicht im gleichen Umfang verringern, weil die Behörden im Verfahren vor dem Gericht vermehrt Parteirechte wahrnehmen müssten. Was die Baurekurskommission betrifft, ist nicht einzusehen, weshalb in Bauverfahren eine verwaltungsinterne Kontrolle (26) ausgeschlossen sein sollte. Auch in Bauverfahren soll es der zuständigen Direktionsvorsteherin oder dem zuständigen Direktionsvorsteher wie auch dem Regierungsrat möglich sein, die Aufsichts- und Kontrollfunktion wahrzunehmen.
10. Antrag
Mit dem vorliegenden Bericht hat der Regierungsrat auftragsgemäss die Fragestellungen des Postulats geprüft und über seine Abklärungen berichtet.
Der Regierungsrat beantragt dem Landrat, das Postulat 98/198 vom 15. Oktober 1998 von Bruno Krähenbühl und 14 Mitunterzeichnenden als erfüllt abzuschreiben.
Im Namen des Regierungsrates
der Präsident: Fünfschilling
der Landschreiber: Mundschin
Fussnoten:
16. oftmals nach einem erklärenden Gespräch oder nach erklärenden Ausführungen der instruierenden Behörden
17. darin eingeschlossen sind die Gutheissungen in Verfahren betr. fürsorgerische Freiheitsentziehung, welche bei der Zahl der vom Regierungsrat oder von den Direktionen erledigten Fällen nicht miterhoben wurden
18. diese ist, wie in Punkt 2 dargelegt, nicht mir der erstinstanzlich verfügenden Behörde identisch
20. Gemäss Artikel 6 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird
21. vgl. etwa Peter Schmid, Die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat, Bern 1997, S. 255; Heinrich Koller, Die Verwaltungsrechtspflege des Bundesrates als Residuat, in: Recht, Staat und Politik am Ende des zweiten Jahrtausends, Bern 1993, S. 392 ff.
23. Andreas Kley-Struller, Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche Verwaltung, Zürich 1995, S. 260 ff.
24. in der Regel ein verwaltungsinternes und ein daran anschliessendes verwaltungsexternes Beschwerdeverfahren, wobei der Regierungsrat als Beschwerdeinstanz vorgesehen ist
25. Andreas Kley-Struller, a.a.O., S. 41 ff.
26. Bei der heutigen Ausgestaltung der Baurekurskommission kann der Regierungsrat auch die Direktionsvorsteherin oder den Direktionsvorsteher oder eine Vertreterin oder einen Vertreter der Bau- und Umweltschutzdirektion in die Kommission wählen