Abgeltungsbeiträge zur Schaffung und Erhaltung von ökologischen Ausgleichsflächen in der Landwirtschaftszone für die Jahre 1999 bis 2003; Verpflichtungskredit

Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-257 vom 8. Dezember 1998

Abgeltungsbeiträge zur Schaffung und Erhaltung von ökologischen Ausgleichsflächen in der Landwirtschaftszone für die Jahre 1999 bis 2003; Verpflichtungskredit

Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen

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Erfolgskontrolle
Die vertraglich festgelegten Bewirtschaftungsverpflichtungen werden durch die örtlichen Ackerbaustellen kontrolliert und von den Bewirtschaftern und Bewirtschafterinnen weitstgehend eingehalten. Restriktionen oder Kündigungen sind nur in Einzelfällen erforderlich (s.o.). Gelegentlich führen veränderte betriebswirtschaftliche Rahmenbedingungen, aber auch nachweisliche Verbesserungen des Naturschutzwertes einer Fläche während der laufenden Vereinbarungsdauer, zu einer Anpassung der Bewirtschaftungsvereinbarung, woraus eine erhöhte Abgeltung resultieren kann.
Die naturschutzfachliche Erfolgsbeurteilung erfolgt anhand einer weitgehend botanischen Taxation der Vertragsfläche unter Einbezug einzelner weiterer Kriterien (Strukturvielfalt; faunistische Beobachtungen) durch ein hierfür beauftragtes Kommissionsmitglied (s.o.). Dazu steht eine eigens entwickelte, einfache, jedoch effiziente Feldmethodik zur Verfügung. Die Erfolgsbeurteilung findet stichprobeweise statt: Jede Vertragsfläche wird aber in jedem Fall vor einer Vertragsanpassung oder -verlängerung überprüft, spätestens also nach 6 Jahren.
Spezielle Erfolgsbeurteilungen für Hecken, Buntbrachen, Magerwiesen und Magerweiden wurden 1996 und 1998 durch eine Agronomin resp. eine Biologin im Rahmen von Praktikumsarbeiten am Landwirtschaftlichen Zentrum Ebenrain durchgeführt (7) ). Eine Untersuchung über die grossen Weidegebiete im Faltenjura befindet sich kurz vor dem Abschluss (Publikation der Ergebnisse im Rahmen des Jahresberichtes der Kommission für ökologischen Ausgleich).
Dabei zeigte sich, dass die vom Kanton festgelegten Bewirtschaftungskriterien für ökologische Ausgleichsflächen sehr geeignet sind, um den jeweiligen Naturschutzwert zu erhalten resp. zu steigern. So führte die Extensivierung der Nutzung von Mager- und Blumenwiesen sowie von Magerweiden fast durchwegs zu der erwünschten Steigerung der Artenvielfalt, von der insbesondere auch sog. 'Rote-Liste-Arten' profitieren konnten. Hecken, Feld- und Ufergehölze werden fachgerecht unterhalten, was sich in einer Erhöhung ihrer Struktur- und ebenfalls ihrer Artenvielfalt widerspiegelt. Buntbrachen (mit Spezialsaatgut eingesäte Ackerflächen) zeigen auf, dass sie zur Förderung gefährdeter Ackerbegleitpflanzen sowie als Struktur- und Vernetzungselemente in ökologisch verarmten Gebieten sehr geeignet sind.
Bei den für viele bedrohte Vogelarten wichtigen Streuobstbeständen musste aus methodischen und Aufwandgründen vorerst auf eine systematische ornithologische Erfolgskontrolle verzichtet werden. Wie u.a. die Ergebnisse des ornithologischen Inventars beider Basel belegen, führt die naturschutzgemässe Nutzung von Streuobstbeständen, namentlich die Erhaltung alter und die Pflanzung junger Hochstammobstbäume sowie die Extensivierung des unterliegenden Wieslandes, jedoch nachweislich zu einer Verbesserung des Lebensraumangebotes für streuobstgebundene Vogel- und andere Tierarten.
Die Wirkung geschlossener Streuobstbestände auf das Landschaftsbild unterliegt naturgemäss der individuellen Empfindung. Der ökologische Ausgleich bezweckt - neben der ökologischen Landschaftsaufwertung - jedoch auch die Belebung des Landschaftsbildes. Die Förderung der für das Baselbiet typischen Streuobstbestände entspricht deshalb auch aus Gründen des Landschaftsbildes vollumfänglich der Zielsetzung des ökologischen Ausgleichs.

Trends
Nachdem in den ersten Jahren des kantonalen Programms 'Ökologische Ausgleichsflächen in der Landwirtschaftszone' eine rasche Zunahme der Vertragsflächen zu verzeichnen war, hat sich der Flächenzuwachs seit 1996 etwas verlangsamt (vgl. Tab. 1). Verschiedene Gründe sind für diese Entwicklung verantwortlich:
- Die Akzeptanzschwelle, ökologische Ausgleichsflächen in bevorzugten, insbesondere ackerbaulichen Gunstlagen neu anzulegen, ist naturgemäss höher als in weniger ertragsstarken Gebieten. Die Flächendichte an ökologischen Ausgleichsflächen in strukturreichen Gebieten ist deshalb ungleich höher und erreicht dort rascher eine gewisse Plafonierung. Umgekehrt bezweckt der ökologische Ausgleich auch eine naturschützerische Aufwertung von reinen Ackerbaugebieten, was mit wesentlich höherem Motivationsaufwand verbunden ist.
- Vor dem Hintergrund der eidgenössischen Landwirtschaftspolitik sind die Landwirte und Landwirtinnen verpflichtet, zum Erlangen der Bundesbetriebsbeiträge ökologische Anforderungen zu erfüllen. Dazu gehört u.a. der Nachweis eines Mindestanteils an ökologischen Ausgleichsflächen. Dieser Anteil wird mittels der kantonalen ökologischen Ausgleichsflächen vielfach erreicht; es besteht nicht zwingend ein subventionsbedingter Bedarf, weitere ökologische Ausgleichsflächen auszuscheiden.
- Seit 1992 fördert auch der Bund - gestützt auf das Bundesgesetz über die Landwirtschaft - ökologische Ausgleichsflächen mit Beiträgen. (8) ) Jedoch sind die naturschützerischen Qualitätsanforderungen an diese Bundesflächen, aber auch die Abgeltungsbeiträge, weit geringer als für Kantonsflächen; bei der Ausscheidung dieser Flächen ist nicht der naturschützerische Wert massgebend. Zudem macht der Bund die Entrichtung solcher Beiträge nicht von einer mehrjährigen Vertragsdauer abhängig. Letztere ist aber - neben der gezielten Bewirtschaftung - Garant für eine langfristige, naturschützerische Qualitätssicherung und -erhaltung von ökologischen Ausgleichsflächen.
- Dies hat zur Folge, dass ökologische Ausgleichsflächen gemäss Bundesgesetz über die Landwirtschaft oft nach betrieblich-wirtschaftlichen und nicht unbedingt nach naturschützerischen Gesichtspunkten ausgeschieden werden. Bevorzugt werden u.a. Nordlagen und Waldrandparzellen, die in der Regel von eher geringer naturschützerischer Bedeutung sind.
Das kantonale Programm 'Ökologische Ausgleichsflächen in der Landwirtschaftszone' erfährt also in Teilbereichen eine gewisse Konkurrenzierung durch das 'Öko-Programm' des Bundes.
Nach wie vor besteht jedoch seitens der Landwirte und Landwirtinnen ein anhaltendes Interesse an neuen Vertragsabschlüssen, wie die Entwicklung der Anzahl Vertragsflächen in den letzten Jahren belegt.

Wertung
Das Programm 'Ökologische Ausgleichsflächen in der Landwirtschaftszone' hat sich als fester Bestandteil der kantonalen Naturschutz- und Landwirtschaftspolitik etabliert; der gewählte Vollzugsmodus hat sich eingespielt und bewährt, die Akzeptanz bei der landwirtschaftlichen wie bei der übrigen Bevölkerung ist hoch.
Die Qualitätsstandards für ökologische Ausgleichsflächen im Sinne des Naturschutzes können mit dem vorliegenden Instrumentarium erreicht werden. Der Naturschutzwert kann in zahlreichen Fällen nicht nur erhalten, sondern gesteigert werden. Insbesondere zeigen die Erfolgskontrollen, dass die ökologischen Ausgleichsflächen des Bundes (s.o.) mit ihren geringen Qualitätsanforderungen naturschützerisch keine Alternative darstellen.
- Eine an der Eidgenössischen Technischen Hochschule in Zürich durchgeführte Dissertation (9) ) attestiert dem kantonalen Programm 'Ökologische Ausgleichsflächen in der Landwirtschaftszone' hohe Qualität in Aufbau, Struktur, Effizienz und naturschützerischer Wirkung.
- In einer Diplomarbeit (10) ) des Institut de hautes études en administration publique der Universität Lausanne wird der Vorgehensweise und der Effizienz der eingesetzten Mittel im Vergleich mit anderen Kantonen Modellcharakter beigemessen.
Gestützt auf wissenschaftliche Grundlagen (11) ), nennt das kantonale Natur- und Landschaftsschutzkonzept einen Anteil an naturbetont zu nutzenden Flächen von rund 15 % der Gesamtfläche. Dieses quantitative Flächenziel konnte bisher noch nicht erreicht werden.
In den strukturreichen Gebieten v.a. des Kettenjuras zeichnet sich eine gewisse Plafonierung ab: Dort können die Naturschutzziele - unter teilweisem Ergänzungsbedarf - als insgesamt weitgehend erreicht taxiert werden.
- Auf der anderen Seite gibt es noch grosse Defizitgebiete, welche nach wie vor arm an naturnahen Landschaftsstrukturen und -elementen sind. Dies betrifft insbesondere die landwirtschaftlich intensiv genutzten Ackerbaugebiete des Tafeljuras und des Bezirks Arlesheim. In diesen Gebieten sind ökologische Ausgleichsflächen und insbesondere Neuanlagen noch gezielter zu fördern. Nicht ausgeschöpft ist das Potential zudem im Bezirk Laufen.

Fazit
Das Programm 'Ökologische Ausgleichsflächen in der Landwirtschaftszone' hat sich insgesamt als sehr erfolgreich erwiesen. Es steht und fällt jedoch mit der Kontinuität der verfügbaren Mittel: Fehlen diese, können die Schutzziele in bestehenden ökologischen Ausgleichsflächen nicht gewährleistet und keine neuen Flächen ausgeschieden werden. Bei einer Reduktion der eingesetzten Mittel werden die bisher erreichten Ziele wieder in Fage gestellt.

3.3 Künftige Situation und Ziele
Das Programm 'Ökologische Ausgleichsflächen in der Landwirtschaftszone' ist ein partnerschaftliches Vorhaben zwischen Naturschutz und Landwirtschaft. Deshalb ist es erfolgreich.
Es besteht somit weder Bedarf noch die Absicht, an dieser Situation - nämlich am Instrumentarium und an dessen Vollzug - künftig Wesentliches zu verändern. Hingegen sollen die Ziele angepasst an die Fortführung des Vorhabens definiert werden. Es sind dies:
- Qualitätserhaltung und -steigerung in den bestehenden ökologischen Ausgleichsflächen;
- Erhöhung des Anteils ökologischer Ausgleichsflächen an der landwirtschaftlichen Nutzfläche von derzeit knapp 7 % auf 10 % innert 5 Jahren;
- dabei verstärkt und gezielt Förderung von neuen ökologischen Ausgleichsflächen in naturschützerischen Defizitgebieten;
- Gewährleistung von Erfolgs- und Wirksamkeitskontrolle.

3.4 Bisheriges Vorgehen / Planungsschritte
Bei der quantitativen wie qualitativen Zieldefinition für ökologische Ausgleichsflächen diente das kantonale Natur- und Landschaftsschutzkonzept als Leitbild. Für die Planung einer nächsten 5-Jahres-Periode waren jedoch zusätzliche Rahmenbedingungen zu beachten wie
- bisherige Trends in der Flächenentwicklung;
- Akzeptanz in der landwirtschaftlichen Bevölkerung;
- für den Vollzug zur Verfügung stehende Arbeitskapazität verwaltungsintern;
- finanzielle Situation des Kantons;
- rahmenpolitische Gegebenheiten (z.B. Agrarziele 2002 des Bundes)
Zu beachten waren zudem in den letzten Jahren neu erhobene Grundlagenwerke des Naturschutzes. Hervorzuheben sind insbesondere das Ornithologische Inventar, das Reptilieninventar und die Ergebnisse der Landschaftsbewertung des Kantons Basel-Landschaft, deren Resultate in die örtliche, sachliche und zeitliche Prioritätensetzung einfliessen.
Die vom Regierungsrat eingesetzte Kommission für ökologischen Ausgleich als zuständiges Fachorgan hat - unter Beachtung der erwähnten Rahmenbedingungen - die künftigen Zielsetzungen formuliert; die aktuelle Vorlage an den Landrat ist Ergebnis ihrer Planung.

3.5 Alternativen
Folgende Alternativen wurden geprüft:
a) Aufgabe des kantonalen Instruments 'Abgeltungsbeiträge für ökologische Ausgleichsflächen in der Landwirtschaftszone' bei Übergabe sämtlicher Flächen in die Verantwortung des Bundes (Beiträge nur noch via Bundesgesetz über die Landwirtschaft);
b) Einfrieren der jährlichen finanziellen Mittel auf dem derzeitigen Stand;
c) massvoller, bedarfs- und situationsgerechter Ausbau.
Zu a) Die Aufgabe des kantonalen Instruments 'Abgeltungsbeiträge für ökologische Ausgleichsflächen in der Landwirtschaftszone' würde bedeuten, dass die Sicherung und der fachgerechte Unterhalt der naturschützerisch wertvollen ökologischen Ausgleichsflächen ab 1999 nicht mehr gewährleistet wären. Sämtliche bestehenden Bewirtschaftungsverträge müssten gekündigt werden; die langjährige partnerschaftliche Aufbauarbeit wäre nichtig. Zudem würde der Kanton seinen gesetzlich verankerten Verpflichtungen im Bereich Naturschutz-Landwirtschaft sowie Naturschutz-Raumplanung (Zonenpläne Landschaft) nicht mehr nachkommen können (vgl. Kap. 2.).
Zu b) Bei Einfrieren der jährlichen finanziellen Mittel auf dem derzeitigen Stand würden zwar die bestehenden ökologischen Ausgleichsflächen gewahrt. Die in Kap. 3.3. aufgeführten quantitativen und qualitativen Ziele könnten jedoch nicht erreicht werden. Dies beträfe insbesondere die naturschützerischen Defizitgebiete, in denen keine entsprechende Aufwertung stattfinden könnte. Wiederum würde der gesetzliche Auftrag zum ökologischen Ausgleich nicht vollzogen werden können.
Aus diesen Gründen wurden die Varianten a) und b) verworfen und die Variante c) weiterverfolgt.

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Fussnoten:

7) Muntwyler, E.: Vertraglich geschützte Magerwiesen und Magerweiden im Kanton Basel-Landschaft. Konzept einer floristischen Wirkungskontrolle, Vergleich zwischen Kantons- und Bundesflächen, Entwicklung von Dauerbeobachtungsflächen. LZE Sissach 1996
Hofer, G.: Hecken und Buntbrachen im Kanton Basel-Landschaft. Erfolgskontrolle kantonal unterstützter Objekte. LZE Sissach 1998.

8) Allerdings unter Ausschluss von Weideflächen. In unserem Kanton sind die grossen Sömmerungsweiden im Faltenjura aber von hohem Naturschutzwert; vielen von ihnen kommt gemäss Erhebungen des BUWAL nationale Bedeutung zu!

9) Ingold, R.: Freiwillige Vereinbarungen zum Schutz der Magerwiesen. Fallstudie zur Wirksamkeit der umweltbezogenen Beratung im Kanton Basel-Landschaft. Institut für Agrarwirtschaft, ETH Zürich, 1995.

10) Widmer, C.: Umsetzung der Politik im Rahmen des Übereinkommens der Vereinigten Nationen über biologische Vielfalt; Vergleich von Artikel 18b - 18d des Natur- und Heimatschutzgesetzes und Artikel 31b des Landwirtschaftsgesetzes. Institut de hautes études en administration publique, Universität Lausanne 1998.

11) u.a.: Broggi, M. et al.: Mindestbedarf an naturnahen Flächen in der Kulturlandschaft. Bericht 31 des Nationalen Forschungsprogramms 'Boden', Liebefeld-Bern 1989.