Vorlage 1998-254: Nichtformulierte Volksinitiative "Hilfe für Arbeitslose"; Gegenvorschlag
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-254 vom 1. Dezember 1998
Nichtformulierte Volksinitiative "Hilfe für Arbeitslose"; Gegenvorschlag
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
1. Ausgangslage
1.1 Zustandekommen und Inhalt der Volksinitiative
Am 9. Mai 1994 wurde bei der Landeskanzlei von einem Initiativkomitee die nichtformulierte Volksinitiative "Hilfe an Arbeitslose" eingereicht. Mit Verfügung vom 3. Juni 1994 stellte die Landeskanzlei das Zustandekommen der Volksinitiative mit 1'718 gültigen Unterschriften fest. Die Initiative enthält eine Rückzugsklausel.
Die vorgeschlagene Volksinitiative lautet:
"Die unterzeichneten Stimmberechtigten des Kantons Baselland stellen hiermit, gestützt auf § 28 Absätze 1 und 3 der Kantonsverfassung das folgende nichtformulierte Begehren:
- Der Kanton bietet ausgesteuerten Langzeitarbeitslosen bis zur neuen Stempelberechtigung eine befristete Anstellung, verbindliche Arbeitseinsätze oder Einarbeitungszuschüsse an, denn die meisten Langzeitarbeitslosen wollen lieber Arbeit statt Arbeitslosengeld.
- Der Kanton arbeitet aktiv mit den Gemeinden und Privaten bei der Arbeitsvermittlung, den Arbeitseinsätzen und der Zuteilung von Einarbeitungszuschüssen zusammen, um den Langzeitarbeitslosen Arbeit anzubieten.
- Der Lohn dieser Arbeiten muss mindestens existenzsichernd sein."
1.2 Behandlung der Volksinitiative
Bereits zum Zeitpunkt des Zustandekommens der Initiative zeichnete sich ab, dass das AVIG auf Bundesebene einer grundlegenden Revision unterzogen wird, nach deren Inkrafttreten die Voraussetzungen, auf deren Grundlage die Initiative entstand, ganz andere sein würden. Dies ist in der Folge mit Beschluss der Eidgenössischen Räte vom 23. Juni 1995 ja auch tatsächlich geschehen.
Aus diesem Grunde erklärte sich das Initiativkomitee auch damit einverstanden, auf eine termingerechte Behandlung zu verzichten und eine Neubeurteilung/-bearbeitung spätestens im Jahre 1998 vorzunehmen, "wenn die Stärken und Schwächen der neuen Arbeitslosenversicherungsrevision für den Kanton Baselland absehbar sind" (Schreiben des Präsidenten des Initiativkomitees, LR P. Brunner vom 15. Februar 1996 an RR E. Belser).
Am 25. August 1998 unterbreitete der Regierungsrat dem Landrat die Vorlage zu einem Gesetz über die Arbeitsvermittlung und die Arbeitslosenversicherung (AVLG, LRV 98/148). In dieser Vorlage ging er auch auf die Volksinititative "Hilfe für Arbeitslose" ein und zog die Schlussfolgerung, dass die wesentlichen Forderungen der Inititative entweder bereits erfüllt oder im Rahmen des kommenden Sozialhilfegesetzes zur Erfüllung vorgesehen seien. Er äusserte die Erwartung, dass deshalb die Initiative im Laufe des Jahres zurückgezogen werden könnte.
Weil es Teile der Initiativforderungen nicht gesichert erfüllt sah, hat das Initiativkomitee jedoch einen Rückzug der Inititative abgelehnt. Der Regierungsrat unterbreitet dem Landrat deshalb nun, wie auch in der Vorlage AVLG angekündigt, diese separate Vorlage.
1.3 Statistische Übersicht Langzeitarbeitslose / Ausgesteuerte
1.3.1 Langzeitarbeitslose
In der offiziellen Arbeitslosenstatistik des BWA wird als langzeitarbeitslos definiert, wer länger als ein Jahr als arbeitslos registriert ist. Die Zahlen dazu zeigen folgendes: Waren 1994 - im Jahr der Initiativeinreichung - von den durchschnittlich 4'722 arbeitslosen Personen deren 1'445 oder 30,2 % Langzeitarbeitslose, so waren es im Jahr 1997 von durchschnittlich 4'958 deren 1'428 oder 28,6 %. Seit Beginn des Jahres 1998 ist sowohl die Zahl der Arbeitslosen als auch jene der von Langzeitarbeitslosigkeit Betroffenen spürbar gesunken. Ende September 1998 waren insgesamt noch 2'734 Personen als arbeitslos registriert, der tiefste Stand seit Ende 1992. Mit 731 registrierten Langzeitarbeitslosen Ende September 1998 befindet sich ihre Zahl heute auf dem Niveau von Mitte 1993. Mit einem Anteil am Gesamtbestand von 26,7 % Ende September 1998 liegt der Anteil der Langzeitarbeitslosen wiederum deutlich unter den rund 31 % von zu Beginn des Jahres 1998 wie auch unter den 28,6 % des Jahresdurchschnitts 1997.
Zu diesen statistischen Zahlen sind allerdings gewisse Vorbehalte anzubringen, siehe weiter unten, 1.3.3.
1.3.2 Ausgesteuerte
Die offizielle Arbeitslosenstatistik wird auch durch die Zahl der Aussteuerungen beeinflusst. Sie liefert deshalb seit einiger Zeit auch Zahlen dazu. Allerdings handelt es sich bei den gelieferten Zahlen lediglich um eine Flussgrösse , nämlich die Zahl derjenigen Personen, welche in einem bestimmten Monat eine Aussteuerung erfuhren. Über Verbleib und Situation dieser Personen kann die Statistik keine Aussagen machen, da ihr hiefür die Erhebungsgrundlage fehlt. Für die Jahre 1995 bzw. 1996 wies die entsprechende Kantonsstatistik im Monatsdurchschnitt 81 bzw. 61 von der Aussteuerung betroffene Personen aus. 1997, unter dem neuen Taggeldregime, reduzierte sich diese Grösse - erwartungsgemäss - auf 40 Personen. Seit Beginn des Jahres 1998 ist die Zahl wieder im Steigen begriffen. Das erste Quartal 1998 zählte durchschnittlich wieder 82 Aussteuerungen pro Monat. 12 % davon traten im Anschluss eine neue Stelle an. Rund 50 % meldeten sich weiterhin zur Vermittlung und bleiben somit auch von der Arbeitslosenstatistik erfasst. Bei den verbleibenden 38 % können verschiedene Situationen eingetreten sein: Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit; Rückzug aus dem Arbeitsmarkt in die Nichterwerbstätigkeit oder zur Ausbildung oder die Fortsetzung der Stellensuche, ohne die Dienste der öffentlichen Stellenvermittlung weiter in Anspruch zu nehmen.
Zur Situation der Ausgesteuerten im Kanton Baselland sind zur Zeit nur die Ergebnisse der Studie Aeppli/Tanner für die Jahre 1991/92, sowie jene von Aeppli/Hotz/Hugentobler/Theiss für 1993/94 vorhanden. Eine neuere, von Aeppli/Hoffmann/Theiss verfasste Nachfolgestudie, welche 1998 (für 1995/96) veröffentlicht wurde, liefert nur gesamtschweizerische Zahlen. Im folgenden werden die kantonalen Ergebnisse der im Rahmen dieser Untersuchungen durchgeführten Befragungen kurz zusammengefasst. Die Antwortquote belief sich allerdings für die Studie 1991/92 auf nur 30,4 % und für jene von 1993/94 lediglich auf 12,4 %, weshalb die Ergebnisse mit grosser Vorsicht zu interpretieren sind. Zum Zeitpunkt der jeweiligen Befragung (August 1993 bzw. Januar 1995) hatten jeweils etwas mehr als die Hälfte der Ausgesteuerten wieder eine Stelle gefunden. Bis zum Antritt der neuen Stelle dauerte es bei der ersten Befragung meistens mehr als drei Monate. Bei der zweiten im Durchschnitt fünf Monate. Rund die Hälfte der wieder Erwerbstätigen hatten ihre finanziellen Ansprüche in einer ersten Phase zu reduzieren. Auffällig bei den Wiederbeschäftigten ist die hohe berufliche Flexibilität, so arbeiteten die meisten in einem anderen Beruf als vor der Arbeitslosigkeit. Die Schwierigkeiten, nach der Aussteuerung eine Stelle zu finden, begründeten die Befragten insbesondere mit ihrer mangelnden Ausbildung und/oder ihrem Alter. Im August 1993 bzw. im Januar 1995 gaben 12 % bzw. 13 % der Befragten ohne Arbeit an, Mittel der Fürsorge zu beziehen. Zumeist kamen der/die Lebenspartner/In für den Lebensunterhalt auf. Eltern, Verwandte, Freunde, Erspartes bzw. eine Invalidenrente sind weitere Unterstützungsquellen. Im Vergleich zu obigen kantonalen Ergebnissen zeigt die gesamtschweizerische Studie von Aeppli/Hoffman/Theiss für 1995/1996 folgende Unterschiede: Im Zeitpunkt der Befragung waren 43 % wieder beschäftigt. Mittel der Fürsorge bezogen 15 % der Befragten ohne Arbeit. Bis zum Antritt einer neuen Stelle dauerte es im Durchschnitt ebenfalls rund fünf Monate.
Zur Situation ehemals arbeitsloser Personen und Langzeitarbeitsloser in der Schweiz liefert auch eine neue Studie der Forschungsstelle für Arbeitsmarkt- und Industrieökonomik (FAI) der Universität Basel, welche im Auftrag des Ausgleichfonds der Arbeitslosenversicherung und unter Leitung des Bundesamtes für Wirtschaft und Arbeit (BWA) durchgeführt wurde, zusätzliche Ergebnisse. Dank der Berücksichtung von AHV-Daten, nebst Arbeitsvermittlungs- und Arbeitslosenkassendaten, erlaubt diese Untersuchung erstmalig lückenlose Aussagen zur Erwerbsbiographie ehemals Arbeitsloser auch nach ihrem Austritt aus der Arbeitslosigkeit zu machen. Insbesondere konnten auf diesem Weg auch Probleme, mit denen sich Befragungs-Studien konfrontiert sehen, eliminiert werden. Untersuchungszeitraum bildeten die Jahre 1984 - 1994. 1994 lag die maximale Bezugsfrist noch bei 400 Taggeldern und die Arbeitslosenzahlen auf 1997er Niveau. Gesamthaft kommt die Studie zum wohl viele überraschenden Resultat, dass keine allgemeine Verarmung vormals Arbeitsloser stattgefunden hatte. Ehemals Arbeitslose verschwanden nicht nur aus der Statistik, sondern traten mit gleich hoher Wahrscheinlichkeit wie zu Zeiten der Hochkonjunktur eine neue Stelle an. Der bei der neuen Anstellung erzielte Lohn entsprach weiterhin im Mittel jenem vor der Arbeitslosigkeit, und bei über der Hälfte der Wiederbeschäftigten erwies sich dieser Lohn als der Anfang eines anschliessenden Einkommensaufstiegs. Anzeichen für das Entstehen einer sogenannten "Zwei-Drittel-Gesellschaft", bei der angeblich ein immer grösserer Anteil ("Drittel") der Bevölkerung vom Erwerbsleben ausgeschlossen bleiben soll, liefert die Untersuchung nach eigener Auswertung nicht. Vielmehr zeigt sie, dass die Einkommensentwicklung nach der Arbeitslosigkeit dynamisch verläuft. Andererseits zeigt die Untersuchung aber auch, dass bestimmte Personengruppen von diesem Muster abweichen. So sind bestimmte Personenkreise, v.a. ältere und unqualifizierte, häufiger von Langzeit- und Mehrfacharbeitslosigkeit betroffen und aufgrund nicht (z.B. Alter) oder nicht leicht behebbarer Nachteile (fehlende Berufsausbildung) nur schwer wieder in den Erwerbsproszess zu integrieren. Langzeitarbeitslose weichen auch im Hinblick auf den künftigen Beschäftigungs- und Einkommenswerdegang vormals Arbeitsloser vom Mittel ab. So treten Langzeitarbeitslose später und mit unterdurchschnittlicher Wahrscheinlichkeit eine neue Stelle an. Der erzielte Lohn, die Dauer ihrer Erwerbstätigkeit wie auch die finanziellen Aufstiegschancen sind im Vergleich zu den anderen vormals Arbeitslosen ebenfalls unterdurchschnittlich. Geringer sind auch die Chancen, das vor der Arbeitslosigkeit erzielte Einkommensniveau wieder zu erreichen bzw. zu übersteigen. Dies deutet darauf hin, dass die nach der Arbeitslosigkeit erlittenen Einkommenseinbussen bei Beschäftigung vielfach vom Markt verlangte Lohnanpassungen darstellen, die unumgänglich erscheinen. In diesem Sinne deuten die Resultate der Untersuchung nach Meinung der Verfasser darauf hin, dass Verlängerungen der Unterstützungsleistungen das oben beschriebene Schicksal der Langzeitarbeitslosen lediglich hinausschieben, aber nicht abwenden können. Vielmehr wirke eine Verlängerung der Bezugsdauer darauf hin, dass sich ein Bestand an Langzeitarbeitslosen aufbaut, deren Stellenaussichten auf konjunkturelle Erholungen kaum mehr ansprechen.
Im Rahmen einer direkten Umfrage bei den kommunalen Fürsorgebehörden erhob das Fürsorgeamt Basel-Landschaft im Sommer 1998 den Bestand an Fürsorgebezügerinnen und -bezügern, welche als Ausgesteuerte aus der Arbeitslosenversicherung kommen. Gemäss dieser Umfrage beziehen gegenwärtig (Stand 30. Juni 1998) insgesamt 399 vormals arbeitslose Personen in unserem Kanton Leistungen der Fürsorge. Zu erheben versucht wurde auch der Bestand an den Behörden bekannten ausgesteuerten Personen insgesamt. Da allerdings mit grossen erhebungstechnischen Vorbehalten versehen, ist die Zahl (rund 800) als nicht gesichert zu bewerten.
1.3.3 Ergänzende Bemerkungen
Für den mit der offziellen Statistik gemessenen Rückgang der (Langzeit-) Arbeitslosigkeit seit Beginn des Jahres 1998 gibt es verschiedene Erklärungsmöglichkeiten. Die positiven konjunkturellen Impulse stellen mitunter den wichtigsten Bestandteil der jüngsten Erholung auf dem Arbeitsmarkt dar. Dies zeigt sich sicher auch daran, dass nicht nur die Zahl der Arbeitslosen, sondern auch der Stellensuchenden insgesamt rückläufig ist (Unterschied siehe unten). Mitverantwortlich für die tieferen Arbeitslosenzahlen ist aber auch der im Zuge der Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vorgenommene Ausbau der aktiven arbeitsmarktlichen Massnahmen. Personen, die von diesen Massnahmen (Umschulungs- und Weiterbildungsmassnahmen, vorübergehende Beschäftigung, Zwischenverdienst, Einarbeitungszuschüsse usw.) profitieren, gelten nicht als arbeitslos, werden aber nach wie vor als nicht-arbeitslose Stellensuchende registriert. Da die Situation der nicht-arbeitslosen Stellensuchenden sich von derjenigen der arbeitslosen Stellensuchenden unterscheidet, werden diese gemäss gesamtschweizerischer und internationaler Definition gesondert erfasst. So gehen rund 50 % der nicht-arbeitslosen Stellensuchenden einem Zwischenverdienst nach und sind damit im Arbeitsmarkt integriert. Rund 40 % partizipieren an einer Massnahme: 30 % sind in Beschäftigungsprogrammen tätig und 10 % beteiligen sich an einer Umschulung oder einer beruflichen Weiterbildung. Die anderen nicht sofort vermittelbaren Stellensuchenden, z.B. infolge RS oder Krankheit, bilden den Rest der Kategorie nicht-arbeitslose Stellensuchende. Auch die Zahl der Aussteuerungen beeinflusst, wie oben ausgeführt, die Arbeitslosenstatistik.
Die Entstehung von Langzeitarbeitslosigkeit kann gemäss wissenschaftlicher Erkenntnisse grundsätzlich durch die vier Faktoren "Beschäftigungslage, Arbeitslosigkeit selbst, persönliche Merkmale der Arbeitslosen und institutionelle Gegebenheiten" bestimmt werden.
Zur Beschäftigungslage : In Phasen des wirtschaftlichen Abschwungs wird es unbestritten schwieriger, eine neue Anstellung zu finden. Die Ergebnisse der Beschäftigungsstatistik (BESTA) des Bundesamtes für Statistik sprechen allerdings dagegen, dass dieser Faktor heutzutage in unserem Kanton die zentrale Rolle spielt. Gemäss BESTA weist der Kanton Basel-Landschaft seit dem 1. Quartal 1996 nämlich eine Zunahme seiner Beschäftigtenzahl aus.
Die Arbeitslosigkeit selbst kann ebenfalls die Entstehung von Langzeitarbeitslosigkeit fördern. Dies ist dann der Fall, wenn die Stellenaussichten der einzelnen mit der Dauer ihrer Arbeitslosigkeit sinken, sei es weil berufliche Qualifikationen aufgrund lang anhaltender Erwerbslosigkeit abgebaut werden, oder weil Arbeitgebende hinter Langzeitarbeitslosigkeit spezielle Mängel vermuten.
Die persönlichen (sozioökonomischen) Merkmale der Arbeitslosen kommen als weitere wesentliche Bestimmungsfaktoren hinzu, weil der Sucherfolg der einzelnen auch von deren persönlichen Voraussetzungen abhängt.
Zu den institutionellen Gegebenheiten gehören auch die Bestimmungen der Arbeitslosenversicherung. Diese können die Entstehung der Langzeitarbeitslosigkeit begünstigen, indem sie den Austritt aus der Arbeitslosigkeit verzögern.
Die Resultate der wissenschaftlichen Forschung deuten darauf hin, dass die sozioökonomischen Merkmale der Arbeitslosen (insbesondere fehlende berufliche Qualifikation und mangelnde geographische Mobilität) sowie die Erhöhung der Taggeldbezugsfrist für die Entwicklung der Langzeitarbeitslosigkeit in der Schweiz gesamtwirtschaftlich dominant waren.
Spezifische Gründe für die Zunahme der Aussteuerungen seit Anfang 1998 bestehen einerseits darin, dass seit dem 1. Januar 1998 bei erneuter Arbeitslosigkeit innert drei Jahren eine 12- anstatt 6monatige Mindestbeitragsdauer nötig ist, um erneut Anspruch auf Taggelder zu erwirken. Andererseits ist auch die Zahl der Versicherten rückläufig, welche sich durch die Teilnahme an einem vor dem 1. Januar 1997 begonnenen Beschäftigungsprogramm einen neuen Anspruch aufbauen konnten.