Vorlage 1998-045: Revision Gesetz Gewaltentrennung
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-045 vom 11. März 1998
Revision des Gesetzes über die Gewaltentrennung
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
I. Anlass für die Gesetzesrevision
Landrätin Liselotte Schelble reichte am 14. Januar 1991 die von dreizehn Landrätinnen und Landräten mitunterzeichnete Motion 91/2 betreffend Ergänzung des Gesetzes über die Gewaltentrennung ein. Darin wird der Regierungsrat gebeten, dem Landrat eine Vorlage zu unterbreiten, in welcher die kürzlich geschaffenen Stellen aufgezählt werden, die eine Mitgliedschaft im Landrat ausschliessen. Der Landrat überwies die Motion an den Regierungsrat, der sich zu ihrer Entgegennahme bereit erklärt hatte (Beschluss des Landrates vom 12. Dezember 1991).
Das Gesetz vom 14. Februar 1977 über die Gewaltenntrennung (Gewaltentrennungsgesetz, SGS 104) wurde noch unter der Geltung der alten Staatsverfassung aus dem Jahr 1892 und des alten Organisationsgesetzes aus dem Jahr 1958 geschaffen. Seit der Verwaltungsreform und dem Erlass des neuen Verwaltungsorganisationsgesetzes (samt Dekret und Verordnung über die Zuordnung der Dienststellen) im Jahr 1983 stimmen die im Gewaltentrennungsgesetz aufgeführten Bezeichnungen der Direktionen und der ihnen zugeordneten Amtsstellen zu einem erheblichen Teil nicht mehr mit dem geltenden Recht überein. Durch die Diskrepanzen zwischen der alten Verwaltungsorganisation, auf die sich das geltende Gewaltentrennungsgesetz bezieht, und der seit 1983 reorganisierten Verwaltung mangelt es den Bestimmungen über die Gewaltentrennung an Übersichtlichkeit. Ihre Anwendung bereitet Probleme, da teilweise schwierig festzustellen ist, welche heutigen Amtsstellen gemeint sind (Beispiele: das Bodenamt der damaligen Landwirtschaftsdirektion heisst heute Amt für Liegenschaftsverkehr und ist eine Dienststelle der Bau- und Umweltschutzdirektion; das Wasserwirtschaftsamt der damaligen Baudirektion ist heute in das Amt für Umweltschutz und Energie, eine Dienststelle der Bau- und Umweltschutzdirektion, integriert; das vormals der Erziehungsdirektion zugeordnete Arbeitsamt ist heute in das Kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, eine Dienststelle der Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion, integriert). Neben diesen formalen Mängeln erweisen sich die Regelungen des geltenden Gewaltentrennungsgesetzes aus heutiger Sicht als unvollständig, da sie zahlreiche Funktionen der kantonalen Verwaltung nicht erfassen, deren Ausübung mit der gleichzeitigen Mitgliedschaft im Kantonsparlament nicht vereinbar ist. Ausserdem besteht seit dem Inkrafttreten der Kantonsverfassung (KV) im Jahr 1987 eine neue Verfassungsgrundlage für die personelle Gewaltentrennung, aus der sich ebenfalls ein Handlungsbedarf ergibt (§ 51 KV "Unvereinbarkeit"). So schreibt § 51 Absatz 2 KV unter anderem vor, dass Mitglieder von Behörden selbständiger kantonaler Betriebe dem Landrat nicht angehören können. Unter diese Verfassungsbestimmung fallen die Mitglieder des Bankrates und der Direktion der Kantonalbank, die Mitglieder der Verwaltungskommission und der Direktion der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung sowie die Mitglieder der Verwaltungskommission und der Geschäftsführung der Basellandschaftlichen Pensionskasse (vgl. unten VIII.2.2.).
Dem Landrat steht die Kompetenz zu, bei der Schaffung neuer Stellen darüber zu entscheiden, ob deren Bekleidung mit der Mitgliedschaft im Landrat unvereinbar ist (vgl. § 2 des Gewaltentrennungsgesetzes). Gestützt auf diese Ermächtigung wäre es an sich möglich, einen Landratsbeschluss zu fassen, mit dem die Funktionenliste des Gewaltentrennungsgesetzes ergänzt wird. Ein solches Vorgehen hätte allerdings den entscheidenden Nachteil, dass die heutigen Mängel des Gewaltentrennungsgesetzes auf lange Zeit fortbestehen würden, was nicht sinnvoll erscheint. Dies bewog den Regierungsrat dazu, das Gesetz über die Gewaltentrennung mit seinen Widersprüchen und Lücken und seiner veralteten Terminologie (Bezeichnung von Amtsstellen) aus Anlass der Motion Schelble gesamthaft zu überprüfen und dem Landrat im Sinne einer Totalrevision eine Neukonzeption des Gesetzes vorzuschlagen.
II. Grundsatz der Gewaltentrennung
Die Gewaltentrennung stellt das grundlegende Prinzip für die Organisation der staatlichen Behörden dar und bildet einen Grundpfeiler der demokratischen Staatsidee. Demokratie setzt Rechtsstaatlichkeit voraus und Rechtsstaatlichkeit setzt wiederum die prinzipielle Trennung der Staatsgewalten voraus. Die Lehre von der Trennung der Staatsgewalten verlangt, dass die staatliche Macht auf mehrere Staatsorgane verteilt wird und diese grundsätzlich personell voneinander getrennt sind, damit Machtmissbrauch verhindert und dadurch die Freiheit des Individuums geschützt wird.
In der Neuzeit wurde die Gewaltentrennungslehre erstmals vom Engländer John locke (1632 - 1704) vertreten, der 1690 in seinem Werk "Two Treatises of Government" die Unterscheidung zwischen legislativer und exekutiver Staatsgewalt entwickelte. Ausgangspunkt war der Gedanke, dass es für diejenigen Personen, die Gesetze erlassen können, eine zu grosse Versuchung wäre, auch die Macht innezuhaben, diese Gesetze zu vollziehen. Sie könnten sich vom Gehorsam gegenüber den von ihnen geschaffenen Gesetzen ausnehmen und die Gesetze sowohl in der Gestaltung als auch im Vollzug zu ihrem eigenen privaten Vorteil anpassen. Rund sechzig Jahre später entwickelte der Franzose Charles de Secondat Baron de la Brede et de Montesquieu (1689 - 1755) in seinem 1748 erschienenen Werk "De l'esprit des lois" die gegen ein absolutistisches Regierungssystem gerichtete klassische Gewaltentrennungslehre. Deren Grundlage bildet die Dreiteilung der Staatsgewalt in Legislative (Gesetzgebung), Exekutive (Verwaltung/Vollzug einschliesslich Regierungstätigkeit) und Judikative (Rechtsprechung). Damit soll die Freiheit der Bürgerinnen und Bürger vor willkürlicher Ausübung staatlicher Macht geschützt werden.
Die grundsätzliche Trennung der Staatsgewalten ist ein verfassungsmässiges Recht, dessen Beachtung mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht geltend gemacht werden kann. Zur Beschränkung und Kontrolle der staatlichen Macht ist neben der organisatorischen Gewaltentrennung (durch Übertragung der drei Staatsfunktionen auf drei verschiedene, voneinander unabhängige Staatsorgane) und der gegenseitigen Gewaltenhemmung (durch gewisse Kontrollmechanismen zwischen den drei Staatsorganen) insbesondere auch die personelle Gewaltentrennung erforderlich. Das Prinzip der personellen Gewaltentrennung verlangt, dass die Staatsorgane personell voneinander zu trennen sind, dass also die selbe Person gleichzeitig nur einem der drei Staatsorgane angehören darf.
III. Regelung der personellen Gewaltentrennung in Bund und Kantonen
Im Bund besteht nach der Bundesverfassung (BV, SR 101) Unvereinbarkeit zwischen:
- Nationalrat und Ständerat (Artikel 77 und Artikel 81 BV);
- Nationalrat und Bundesrat/Bundesverwaltung (Artikel 77 BV);
- Ständerat und Bundesrat (Artikel 81 BV);
- Bundesversammlung und Bundesgericht (Artikel 108 Absatz 2 BV);
- Bundesrat/Bundesverwaltung und Bundesgericht (Artikel 108 Absatz 2 BV).
Der Grundsatz der personellen Gewaltentrennung ist mit Ausnahme der Möglichkeit, dass Bundesbeamtinnen und Bundesbeamte zugleich dem Ständerat angehören können, auf Bundesebene konsequent verwirklicht.
Die Kantone weisen sehr unterschiedliche Unvereinbarkeitsregelungen zur Verwirklichung der personellen Gewaltentrennung auf.
2.1. Unvereinbarkeit von Parlamentsmandat und Regierungsmitgliedschaft
Mit Ausnahme des Kantons Schwyz schliessen alle übrigen Kantone in ihren Verfassungen die gleichzeitige Mitgliedschaft im Kantonsparlament und in der Kantonsregierung aus. Die im Kanton Schwyz zugelassene Ämterkumulation hat indessen heute keine praktische Bedeutung mehr. Auch in diesem Kanton sind Regierungsrat und Kantonsrat zwar nicht durch eine ausdrückliche Vorschrift, jedoch faktisch personell voneinander getrennt, da schon seit langem kein Regierungsmitglied mehr ein Parlamentsmandat ausübt, obwohl dies rechtlich zulässig wäre.
2.2. Unvereinbarkeit von Parlamentsmandat und Beamtung
In acht Kantonen (Luzern, Schwyz, Nidwalden, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, St. Gallen und Waadt, letzterer mit Ausnahme der Mitglieder der Staatsanwaltschaft, die kein politisches Amt ausüben dürfen) besteht für das Personal der Kantonsverwaltung keine Unvereinbarkeit mit einem Parlamentsmandat. Allerdings können in diesen Kantonen dienstrechtliche Vorschriften die gleichzeitige Ausübung eines Parlamentsmandats verhindern, indem sie z.B. vorsehen, dass die Übernahme des Parlamentsmandats einer Ermächtigung des Regierungsrates bedarf.
Zwölf Kantone (Bern, Uri, Obwalden, Freiburg, Solothurn, Graubünden, Aargau, Thurgau, Tessin, Neuenburg, Genf und Jura) schliessen die Mitarbeiter/innen der kantonalen Verwaltung umfassend - einige aber mit Ausnahme der Lehrkräfte - von der Mitgliedschaft im Kantonsparlament aus.
Sechs Kantone (Zürich, Glarus, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Wallis und Zug) verfügen über eine differenzierte, für bestimmte Mitarbeiter/innen der kantonalen Verwaltung geltende Regelung der Unvereinbarkeit mit einem Parlamentsmandat. Im Kanton Zürich, wo bis zur Schaffung eines neuen Wahlgesetzes im Jahr 1983 keine Unvereinbarkeit zwischen Beamtung und Parlamentsmandat bestand, können Beamte und Angestellte dem Kantonsrat nicht angehören, wenn sie der unmittelbaren Aufsicht des Direktionsvorstehers unterstehen, insbesondere Generalsekretäre, Abteilungs- und Anstaltsleiter (§ 106 Ziffer 2 des Wahlgesetzes ZH). Im Kanton Glarus sind alle Beamten ab einer gewissen Lohnklasse von der Mitgliedschaft im Kantonsparlament ausgeschlossen, ferner alle Direktionssekretäre, Adjunkte, Juristen und Ökonomen sowie bestimmte Amtsleiter (Artikel 27 des Gesetzes über die Behörden und Beamten GL). Der Kanton Basel-Stadt schliesst die Staatsschreiber, die Departementssekretäre und deren Substitute sowie die Staatsanwälte (inkl. stellvertretende Staatsanwälte und Staatsanwaltssubstitute) und die der Staatsanwaltschaft zugeteilten Kriminalkommissäre vom Grossen Rat aus (§ 32 Absatz 2 der Kantonsverfassung BS). Im Kanton Wallis ist die Stellung „eines Abgeordneten auf dem Grossen Rat" unvereinbar mit den Beamtungen und Anstellungen in den Büros des Staatsrates; ebenfalls ausgeschlossen sind die Bezirkseinnehmer und die Betreibungs- und Konkursbeamten (Artikel 90 der Kantonsverfassung VS). Im Kanton Zug dürfen die Leiter der Ämter und Abteilungen der Staatsverwaltung, die Staatsanwälte, Verhörrichter, Polizeirichter und Gerichtsschreiber sowie die vom Kantonsrat gewählten oder bestätigten hauptamtlichen Beamten nicht Mitglieder des Kantonsrates, des Regierungsrates oder eines Gerichtes sein (§ 21 Absatz 3 der Kantonsverfassung ZG).
2.3. Unvereinbarkeit von Parlamentsmandat und Richteramt
In zwei Kantonen (St. Gallen und Neuenburg) besteht keine Unvereinbarkeit zwischen Parlament und Justiz.
Siebzehn Kantone (Bern, Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Zug, Glarus, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, Tessin, Waadt, Wallis, Genf und Jura) schliessen dagegen die Richter/innen entweder generell oder sehr weitgehend von der Einsitznahme im Kantonsparlament aus.
Die restlichen sieben Kantone (Zürich, Luzern, Freiburg, Solothurn, Graubünden, Aargau und Thurgau) beschränken die Unvereinbarkeit auf bestimmte Richter/innen-Kategorien.
Gerichtsschreiber/innen werden in den Kantonen hinsichtlich der Unvereinbarkeit mit einem Parlamentsmandat den Beamtinnen und Beamten der Verwaltung gleichgestellt. Sie können in jenen Kantonen, die keine Unvereinbarkeit von Parlamentsmandat und Beamtung kennen, ebenfalls Einsitz im Kantonsparlament nehmen. Besteht jedoch dieser Unvereinbarkeitsgrund, so gilt er auch für das Gerichtspersonal, mit Ausnahme der Kantone Basel-Stadt, Waadt und Wallis, die keine Unvereinbarkeitsregelung für Gerichtsschreiber/innen kennen.