Vorlage 1998-045: Revision Gesetz Gewaltentrennung
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-045 vom 11. März 1998
Revision des Gesetzes über die Gewaltentrennung
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
VII. Auswertung des Vernehmlassungsverfahrens
1. § 2 des Gesetzesentwurfs (Selbständige kantonale Betriebe)
1.1. Vorschlag des Regierungsrates
Der Regierungsrat hält an seiner in der Vernehmlassungsvorlage dargelegten Auffassung fest, dass die Zugehörigkeit zu einem Gremium, das die Geschäftsführung eines selbständigen kantonalen Betriebs massgeblich beeinflusst, mit der gleichzeitigen Mitgliedschaft im Oberaufsichtsorgan (Landrat) unvereinbar ist. Zu diesen Gremien zählen nicht nur die Direktionen der Kantonalbank und der Gebäudeversicherung sowie die Geschäftsführung der Pensionskasse und die Geschäftsleitung der Sozialversicherungsanstalt. Auch der Bankrat der Kantonalbank sowie die Verwaltungskommissionen der Gebäudeversicherung und der Pensionskasse verfügen über umfangreiche Kompetenzen, mit deren Ausübung sie entscheidend auf die Geschäftsführung des jeweiligen Betriebs Einfluss nehmen können (zu den einzelnen Kompetenzen vgl. unten VIII.2.2.). Daher ist es sachlich gerechtfertigt und angebracht, die Zugehörigkeit zu einem der aufgezählten Gremien mit der gleichzeitigen Mitgliedschaft im Landrat als dem Oberaufsichtsorgan über die selbständigen kantonalen Betriebe als nicht vereinbar zu erklären. Der gegenseitige Informationsaustausch zwischen Kantonsparlament und Gremiumsmitgliedern wird dadurch keineswegs unterbunden, sondern er ist auch in diesem Falle weiterhin möglich.
Für die zusätzliche Unterstellung der Aufsichtskommissionsmitglieder der Sozialversicherungsanstalt unter die Gewaltentrennung, wie dies einzig von der CVP beantragt wird, besteht nach Ansicht des Regierungsrates kein sachlicher Grund. Diese Aufsichtskommission verfügt über weit weniger Befugnisse als die zuvor erwähnten Organe der anderen selbständigen kantonalen Betriebe, so dass eine personelle Trennung zwischen dem Landrat und der Aufsichtskommission nicht erforderlich ist (vgl. zu den einzelnen Kompetenzen der Aufsichtskommission unten VIII.2.2., am Ende).
Dem Antrag der SVP, im Falle eines Festhaltens an § 2 des Vernehmlassungsentwurfs sei durch die Schaffung einer entsprechenden Übergangsbestimmung den jetzigen Mitgliedern des Bankrates sowie der Verwaltungskommissionen der Gebäudeversicherung und der Pensionskasse der heutige „Besitzstand" zu garantieren, kann nach Auffassung des Regierungsrates nicht entsprochen werden. Daraus würde eine Ungleichbehandlung der Mitglieder des Kantonsparlaments resultieren, die nicht annehmbar ist. Würde nämlich den Landrätinnen und Landräten, die heute einem der genannten Gremien angehören, ermöglicht, diesen im Falle ihrer Wiederwahl bis zur Demission aus dem Kantonsparlament weiterhin anzugehören, so würden damit zwei Kategorien von Ratsmitgliedern geschaffen. Die eine Kategorie bildeten die wiedergewählten Landratsmitglieder, die heute Einsitz im Bankrat oder in einer der erwähnten Verwaltungskommissionen haben und weiterhin dort verbleiben könnten. Eine zweite Kategorie bildeten jene wiedergewählten Landratsmitglieder, die heute nicht einem solchen Gremium angehören, sowie zusätzlich die neu gewählten Landratsmitglieder. All diese Personen dürften, anders als jene der ersten Kategorie, nicht gleichzeitig einem der genannten Gremien angehören. Eine derart unterschiedliche Behandlung der Mitglieder des Kantonsparlaments ist aus der Sicht des Regierungsrates abzulehnen.
1.2. Mögliche Variante: Verfassungsänderung anstelle von § 2 des Gesetzesentwurfs
Im Vernehmlassungsverfahren wurde insbesondere von drei Parteien (FDP, SP und SVP) beantragt, die Mitglieder des Bankrates der Kantonalbank sowie jene der Verwaltungskommissionen der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung und der Basellandschaftlichen Pensionskasse von der Unvereinbarkeit mit dem Landratsmandat auszunehmen. Dem steht allerdings § 51 Absatz 2 der Kantonsverfassung entgegen, der unter anderem verlangt, dass Mitglieder von Behörden (sprich Organen) selbständiger kantonaler Betriebe dem Landrat nicht angehören dürfen. Sinn und Zweck dieser Verfassungsbestimmung liegen darin, Personen, die massgeblich Einfluss auf die Geschäftsführung dieser aus der Zentralverwaltung des Kantons ausgegliederten Betriebe nehmen, von der gleichzeitigen Mitgliedschaft in ihrem Oberaufsichtsorgan auszuschliessen (vgl. unten VIII. 2.2).
Will man also den Mitgliedern des Bankrates der Kantonalbank, der Verwaltungskommission der Basellandschaftlichen Gebäudeversicherung und der Verwaltungskommission der Basellandschaftlichen Pensionskasse die gleichzeitige Einsitznahme im Kantonsparlament ermöglichen, so müsste hierzu die genannte Bestimmung der Kantonsverfassung geändert werden, um für diesen Fall eine unanfechtbare Verfassungsgrundlage zu erhalten. Im Sinne einer Hilfe für die Entscheidung dieser staatspolitischen Grundsatzfrage zeigt der Regierungsrat dem Landrat eine Variante auf. Diese besteht darin, in § 51 Absatz 2 KV der Passus „Mitglieder von Behörden selbständiger kantonaler Betriebe" zu streichen und im Entwurf des Regierungsrates für ein revidiertes Gewaltentrennungsgesetz auf § 2 zu verzichten (vgl. die Beilagen 5.1 und 5.2). Dieses Vorgehen hätte zur Folge, dass auch die heute geltende und im Vernehmlassungsverfahren unbestrittene Unterstellung der Kantonalbankdirektion unter die Gewaltentrennung aufgehoben würde.
2. § 3 des Gesetzesentwurfs (Kantonale Verwaltung)
Der Regierungsrat vertritt trotz des von der FDP und vom Obergericht vorgebrachten Einwandes, dass die Regelung für Mitarbeiter/innen der kantonalen Verwaltung zu weit gehe, die Auffassung, dass die in § 3 Absatz 1 aufgeführten Kriterien für die Unvereinbarkeit von Funktionen der kantonalen Verwaltung mit einem Landratsmandat sachgerecht und angemessen sind. Die überwiegende Mehrheit der Vernehmlassungsadressaten ist ebenfalls dieser Ansicht. Das Kriterium der regelmässigen Mitarbeit an Vorlagen des Regierungsrates an den Landrat wurde bereits bei der Schaffung des geltenden Gewaltentrennungsgesetzes von 1977 zur Konkretisierung des Verfassungsbegriffs „höhere Beamte der Staatsverwaltung" beigezogen und hat auch noch heute Gültigkeit (vgl. vorne IV.3.). Das weitere Kriterium der Weisungsunterworfenheit gegenüber dem Direktionsvorsteher bzw. der Direktionsvorsteherin wird von der Rechtslehre als sachgerecht anerkannt und ist im Kanton Zürich seit 1983 geltendes Recht (vgl. vorne III.2.2 und V.1.).
Aufgrund des Vernehmlassungsergebnisses werden auch die Staatsanwälte und Staatsanwältinnen in § 3 Absatz 2 des Gesetzesentwurfs aufgeführt. Sie sind Mitglieder eines Organs der Strafrechtspflege (vgl. § 84 KV) und damit Teil der Justiz, die personell vom Parlament zu trennen ist. Wie nach dem geltenden Gewaltentrennungsgesetz sollen daher die Staatsanwälte und Staatsanwältinnen nicht gleichzeitig dem Landrat angehören können. Bezüglich der Untersuchungsbeamtinen und -beamten der Statthalterämter ist der Regierungsrat hingegen der Meinung, dass ihr Ausschluss aus dem Kantonsparlament nicht nötig ist. Gemäss § 84 KV sind auch die Bezirksstatthalterämter Bestandteil der Strafrechtspflege. Die untersuchungsrichterlichen Kompetenzen werden jedoch von den Statthalter/innen und ihren Stellvertreter/innen ausgeübt, die aufgrund ihrer Funktion als Dienststellenleiter/innen bzw. deren Stellvertreter/innen nicht gleichzeitig Einsitz im Landrat nehmen können. Die Untersuchungsbeamtinnen und -beamten führen Strafuntersuchungen im Auftrag der Statthalter/innen durch, üben aber keine unmittelbaren untersuchungsrichterlichen Funktionen aus. Deshalb besteht nach Ansicht des Regierungsrates keine Gefahr, dass die untersuchungsrichterliche Tätigkeit der Statthalter/innen und ihrer Stellvertreter/innen politisch beeinflusst oder umgekehrt die Parlamentstätigkeit negativ beeinträchtigt wird, wenn Untersuchungsbeamtinnen und -beamte ein Landratsmandat innehaben.
Eine generelle Unterstellung einerseits der akademischen Adjunkte, Adjunktinnen und akademischen Mitarbeiter/innen der Direktionssekretariate unter die Gewaltentrennung (Antrag der SVP) und andererseits all jener Verwaltungsangehöriger, die besser als in der Lohnklasse 10 eingereiht sind (Antrag der SD), ist nach Auffassung des Regierungsrates sachlich nicht gerechtfertigt. Massgebend für die Beurteilung der Unvereinbarkeit mit dem Landratsmandat kann weder die Ausbildung noch die Besoldung, sondern ausschliesslich die konkrete Funktion sein, die Mitarbeiter/innen der kantonalen Verwaltung ausüben. Das Kriterium der Besoldung wurde im übrigen vom Landrat bereits bei der Schaffung des heutigen Gewaltentrennungsgesetzes geprüft und als untauglich verworfen.
Der Regierungsrat sieht entgegen der Auffassung der SVP keine sachliche Notwendigkeit, zusätzlich zu den aufgelisteten Abteilungs- und Stabsstellen-Leiter/innen jeweils auch ihre Stellvertreter/innen der Gewaltentrennung zu unterstellen. Zum einen verfügen zahlreiche der im Dekret erwähnten Abteilungen und Stabsstellen über keine stellvertretenden Leiter/innen. Zum andern kann bei den vorhandenen Stellvertreter/innen - im Gegensatz zu jenen der Dienststellenleiter/innen - nicht generell davon ausgegangen werden, dass sie regelmässig an Vorlagen des Regierungsrates an den Landrat oder an der Beantwortung von parlamentarischen Vorstössen mitarbeiten.