Vorlage 1998-045: Revision Gesetz Gewaltentrennung
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-045 vom 11. März 1998
Revision des Gesetzes über die Gewaltentrennung
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
V. Welche Kriterien sind bei der Regelung der personellen Gewaltentrennung zu berücksichtigen?
Das Ziel der personellen Gewaltentrennung besteht darin, die Unabhängigkeit der drei Staatsfunktionen Rechtsetzung, Verwaltung/Vollzug und Rechtsprechung zu gewährleisten und dem Parlament, der Regierung sowie den Gerichten zu ermöglichen, ihre Funktionen selbständig auszuüben.
1. Unvereinbarkeit von Parlamentsmandat und Zugehörigkeit zur Exekutive (Regierung und Verwaltung)
Nach der neueren Rechtslehre (vgl. Werner Beeler, Personelle Gewaltentrennung in Bund und Kantonen, Zürich 1983, S. 118 ff. und 142 ff.) verlangt der Gewaltentrennungsgrundsatz die Unvereinbarkeit von Parlamentsmandat und Zugehörigkeit zur Exekutive (Regierung und Verwaltung) vor allem:
- zur Eindämmung des Einflusses der Exekutive auf die Rechtsetzung als zentraler Funk- tion des Parlaments, damit dessen Selbständigkeit bei der Beratung der von der Exeku- tive vorbereiteten Erlasse sichergestellt ist;
- zur Sicherstellung der parlamentarischen Oberaufsicht durch personelle Trennung von Kontrollierenden und Kontrollierten.
Dies erfordert neben dem Ausschluss der Regierungsmitglieder aus dem Parlament auch den Ausschluss gewisser in der Verwaltung tätiger Personen. Allerdings verlangt der Grundsatz der Gewaltentrennung nicht, dass Verwaltungsangehörige generell von der Parlamentsmitgliedschaft ausgeschlossen werden, sondern dass lediglich für bestimmte der Regierung nahestehende Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Verwaltung Unvereinbarkeit mit dem Parlamentsmandat besteht.
Die Gesetzgebung als die zentrale Funktion des Parlaments lässt sich aufgrund ihres Umfangs und der Komplexität der zu regelnden Materien nur zufriedenstellend bewältigen, wenn auch die Regierung mit dem Fachwissen und dem Personalbestand der Verwaltung vorbereitend daran mitwirkt. So liegt in der Regel das Vorverfahren der Gesetzgebung bis zur Vorlage eines Gesetzesentwurfs zu Handen des Parlaments vollständig bei der Regierung. Ein weiterreichender Einfluss der Exekutive auf die Gesetzgebung lässt sich vermeiden, indem jene Personen nicht gleichzeitig im Parlament zugelassen werden, die regelmässig an Vorlagen der Regierung an das Parlament mitarbeiten.
Ein wichtiges Instrument zur Gewaltenhemmung bildet das parlamentarische Oberaufsichtsrecht. Zu dessen Sicherstellung ist nicht erforderlich, sämtliche Verwaltungsangehörige von der Mitgliedschaft im Parlament auszuschliessen. Eine funktionierende parlamentarische Kontrolle über Regierung und Verwaltung setzt jedoch voraus, dass ausser den Regierungsmitgliedern auch Mitarbeiter/innen der Verwaltung, welche die Regierungs- und Verwaltungstätigkeit an entscheidender Stelle mitprägen, deren Stellung eine Identifikation mit dem Handeln der Regierung voraussetzt oder unmittelbar mit sich bringt, die also in der von der Regierung gegenüber dem Parlament vertretenen Regierungs- und Verwaltungstätigkeit ihre eigene Arbeit erkennen können, nicht gleichzeitig dem Parlament angehören. Andernfalls müsste von einer Kontrolle durch die Kontrollierten gesprochen werden, die staatspolitisch unerwünscht ist und dem Ansehen des Parlaments abträglich wäre.
2. Unvereinbarkeit von Parlamentsmandat und Richteramt
Die richterliche Unabhängigkeit dient insbesondere auch dem Schutz der Bürger/innen vor willkürlicher Ausübung der staatlichen Macht. Deshalb soll die Gerichtsbarkeit nicht als politische Kraft in das staatliche Machtgefüge eingreifen, sondern soll unabhängig von den politischen Einflüssen, welche die beiden anderen Staatsgewalten Parlament und Exekutive beherrschen, handeln können und so Gewähr für unparteiische Urteile bieten. Eine Kumulation von Parlamentsmandat und Richteramt kann nach der Rechtslehre (vgl. W. Beeler, a.a.O., S. 146) negative Auswirkungen auf die Rechtsprechungsfunktion haben, indem der Schutz des Einzelnen vor staatlicher Willkür nicht gewährleistet ist, weil:
- Richter/innen gegenüber Gesetzen, an deren Zustandekommen sie aktiv beteiligt waren, nicht völlig unvoreingenommen sind, so dass die richterliche Unabhängigkeit sowohl bei der Auslegung als auch bei der Normenkontrolle gefährdet ist;
- die Ausübung eines Parlamentsmandats durch Richter/innen die Gefahr der Verpolitisie- rung der Rechtsprechung in sich trägt, indem Politik und Recht vermengt werden.
Durch die staatspolitisch erwünschte klare Trennung von Parlamentsmandat und Richteramt können diese potentiellen Beeinträchtigungen der richterlichen Tätigkeit vermieden werden. Nach der Rechtslehre verlangt der Grundsatz der personellen Gewaltentrennung den Ausschluss sämtlicher Richter/innen vom Parlament, unabhängig davon, in welchem Rechtsbereich (Zivilrecht, Strafrecht oder Verwaltungsrecht), in welcher Instanz oder in welcher Form (hauptamtliche, nebenamtliche oder ersatzrichterliche Tätigkeit) sie ihre Rechtsprechungsfunktion ausüben.