Vorlage 1998-045: Revision Gesetz Gewaltentrennung
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-045 vom 11. März 1998
Revision des Gesetzes über die Gewaltentrennung
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
IV. Entwicklung der personellen Gewaltentrennung im Kanton Basel-Landschaft
1. Der allgemeine Grundsatz der Gewaltentrennung im basellandschaftlichen Verfassungsrecht
Bereits in der ersten basellandschaftlichen Verfassung aus dem Jahr 1832 und auch in den nachfolgenden Verfassungen mit Ausnahme der heutigen Kantonsverfassung war das Gewaltentrennungsprinzip jeweils ausdrücklich verankert. Während die Verfassung von 1832 die Trennung der gesetzgebenden, der vollziehenden und der richterlichen Gewalt lediglich im Grundsatz anerkannte, umschrieben die späteren Verfassungen von 1850, 1863 und 1892 das Prinzip absolut. So schrieb noch die Staatsverfassung von 1892 in § 10 Absatz 1 vor, dass keine der drei Staatsgewalten in den Geschäftskreis der anderen eingreifen darf, sondern jede in ihrem verfassungs- und gesetzmässigen Wirkungskreis selbständig handeln soll. Bei den Arbeiten zur Totalrevision der Staatsverfassung wurde diese absolute Ausgestaltung des Gewaltentrennungsgrundsatzes als unbefriedigend kritisiert, weil sie der damaligen Staatspraxis und den Anforderungen künftiger Staatsgestaltung nicht mehr entsprach. Stattdessen wurde als vordringliches Anliegen ein vermehrtes Zusammenwirken der Organe und Behörden postuliert, mit der Folge, dass der Verfassungsgeber in der heutigen Kantonsverfassung aus dem Jahr 1984 auf eine ausdrückliche Verankerung des Gewaltentrennungsprinzips verzichtete. Dieses Prinzip gilt allerdings nach wie vor als ungeschriebener Grundsatz des basellandschaftlichen Verfassungsrechts. Das ergibt sich aus der im fünften Abschnitt der Kantonsverfassung festgelegten Organisations- und der Kompetenzordnung, wo klar zwischen Gesetzgebung, Regierung/Verwaltung und Gerichten getrennt wird (vgl. Christina Kiss-Peter, Justizverfassung des Kantons Basel-Landschaft, Basel 1993, S. 32 f.).
2. Die personelle Gewaltentrennung in der Staatsverfassung von 1892
Die alte Staatsverfassung vom 4. April 1892 schloss ursprünglich die Mitglieder des Regierungsrates, die Mitglieder des Obergerichts, die Bezirksstatthalter, die Bezirksschreiber und die Bezirksgerichtsschreiber sowie alle vom Landrat oder vom Regierungsrat gewählten vollamtlich tätigen Beamten von der Wählbarkeit in den Landrat aus. Ebenfalls ausgeschlossen waren die Pfarrer und die Lehrer. Im Jahr 1926 scheiterte ein erster Anstoss, den Staatsbeamten, Lehrern und Pfarrern das passive Wahlrecht zu gewähren. Zwei Jahrzehnte später nahmen die Baselbieter Stimmberechtigten im Dezember 1946 eine Verfassungsänderung an, die nur noch den Mitgliedern des Regierungsrates und des Obergerichts die Ausübung des Landratsmandats verwehrte.
Im Jahr 1966 wurde mit einer erheblich erklärten Motion gefordert, die Nichtwählbarkeit in den Landrat auf vollamtliche Mitglieder der Bezirks- und Strafgerichte, die Staatsanwälte, Statthalter sowie die Chefbeamten der Staatsverwaltung auszudehnen. Der parlamentarische Vorstoss führte schliesslich zu einer Verfassungsänderung, die in der Volksabstimmung vom Dezember 1972 deutlich angenommen wurde. In § 27 Absatz 5 der Staatsverfassung wurde festgelegt, dass die Mitglieder des Regierungsrates, die Mitglieder und Ersatzrichter des Obergerichts, des Verwaltungsgerichts und des Enteignungsgerichts und die Gerichtspräsidenten der ersten Instanz nicht zugleich Mitglieder des Landrates sein können (erster Satz). Die Staatsverfassung erteilte ausserdem den Auftrag, in einem Gesetz die nebenamtlichen Richter, die höheren Beamten der Staatsverwaltung und der selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten des Kantons, die Beamten der Gerichte und der Strafverfolgungsbehörden zu bezeichnen, die nicht zugleich Mitglieder des Landrates sein können (zweiter Satz).
3. Das Gesetz über die Gewaltentrennung von 1977
In Ausführung des Gesetzgebungsauftrags der Staatsverfassung erliess der Landrat das Gesetz vom 14. Februar 1977 über die Gewaltentrennung (SGS 104), welches in der Volksabstimmung vom 12. Juni 1977 angenommen wurde. § 1 des Gesetzes zählt die Behördemitglieder und Beamten der Staatsverwaltung, der selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten, der Gerichte und der Strafverfolgungsbehörden auf, die nicht zugleich Mitglieder des Landrates sein können. Für den Fall, dass bei der Staatsverwaltung oder bei den Gerichten neue Stellen geschaffen, neue öffentlichrechtliche Anstalten gegründet oder neue Gerichte beschlossen werden, legt § 2 fest, dass der Landrat entscheidet, ob die Bekleidung dieser Stellung mit der Mitgliedschaft im Landrat unvereinbar ist. Personen, die aufgrund der Verfassung, des Gesetzes oder ergänzender Vorschriften des Landrates nicht zugleich Mitglied des Landrates und einer Behörde oder Beamter sein können, haben gemäss § 3 nach der Wahl in den Landrat zwischen den unvereinbaren Stellen zu wählen.
Bei den Beratungen der landrätlichen Kommission über das Gewaltentrennungsgesetz bereitete besonders die Frage, was unter dem Verfassungsbegriff der "höheren Beamten der Staatsverwaltung" zu verstehen ist, einiges Kopfzerbrechen. Nachdem die Kommission die erläuternden Bemerkungen zur Volksabstimmung über § 27 Absatz 5 der Staatsverfassung im Jahr 1972 zu Rate gezogen hatte, gelangte sie zum Schluss, dass als höhere Beamte der Staatsverwaltung im Sinne der Verfassung jene Personen zu bezeichnen seien, die als enge Mitarbeiter der Regierung regelmässig zur Ausarbeitung von Vorlagen der Regierung an den Landrat, zur Formulierung von Antworten auf parlamentarische Vorstösse und zur Lieferung entsprechender Entscheidgrundlagen herangezogen werden und somit die Bearbeitung der parlamentarischen Geschäfte entscheidend beeinflussen (Kommissionsbericht vom 27. Dezember 1976, S. 11 f.). Auch in den Abstimmungserläuterungen zum Gesetz über die Gewaltentrennung wurde darauf hingewiesen, dass dessen Bestimmungen für Beamte gelten sollen, die als enge Mitarbeiter der Regierung regelmässig zur Ausarbeitung von Regierungsratsvorlagen an den Landrat oder zur Lieferung entsprechender Entscheidgrundlagen herangezogen werden.
4. Die personelle Gewaltentrennung in der Kantonsverfassung von 1984
Die Kantonsverfassung (KV) vom 17. Mai 1984 legt in § 51 "Unvereinbarkeit" folgendes fest:
1 Die Mitglieder des Landrates und des Regierungsrates, der Ombudsman, die Richter, Ersatzrichter und Gerichtsschreiber des Obergerichts und des Verwaltungsgerichts können nur einer dieser Behörden angehören.
2 Mitglieder, Ersatzrichter und Gerichtsschreiber der erstinstanzlichen Gerichte, Mitglieder von Behörden selbständiger kantonaler Betriebe sowie höhere Beamte der Staatsverwaltung können dem Landrat nicht angehören.
3 Das Nähere bestimmt das Gesetz. Es kann weitere Unvereinbarkeiten für andere Behörden festlegen.
In Absatz 1 wird die Formulierung „Die Mitglieder des Landrates und des Regierungsrates, (...), die Richter, Ersatzrichter und Gerichtsschreiber des Obergerichts und des Verwaltungsgerichts (...)" verwendet, während in Absatz 2 auf den bestimmten Artikel verzichtet wird und bloss „Mitglieder, Ersatzrichter und Gerichtsschreiber der erstinstanzlichen Gerichte, Mitglieder von Behörden selbständiger kantonaler Betriebe sowie höhere Beamte der Staatsverwaltung (...)" erwähnt sind. Die Verfassungsmaterialien geben keine Auskunft darüber, aus welchem Grund die unterschiedlichen Formulierungen gewählt wurden. Nach Auffassung des Regierungsrates ist § 51 Absatz 2 KV in der Weise zu verstehen, dass die in Absatz 2 aufgezählten Funktionen nicht generell von der Mitgliedschaft im Landrat ausgeschlossen werden sollten. Offenbar wollte der Verfassungsgeber die Festlegung des Kreises von Personen, die (neben dem in Absatz 1 genannten Personenkreis) ebenfalls nicht gleichzeitig dem Landrat angehören können, der Gesetzgebung überlassen. Nur bei dieser Auslegung ergibt der erste Satz von Absatz 3 „Das Nähere bestimmt das Gesetz." einen Sinn.
Zusätzlich ist in § 51 Absatz 2 KV die Formulierung „Mitglieder von Behörden selbständiger kantonaler Betriebe" auslegungsbedürftig. In zwei anderen Bestimmungen der Kantonsverfassung und in zwei Bestimmungen des Landratsgesetzes (LRG) wird zwar der Ausdruck „selbständige Verwaltungsbetriebe" verwendet (vgl. § 76 Absatz 1 Buchstabe a und § 80 Absätze 1 und 3 KV sowie § 46 Absatz 1 und § 61 Absatz 1 Buchstabe a LRG), doch ist kein Grund dafür ersichtlich, dass mit den selbständigen kantonalen Betrieben und den selbständigen (kantonalen) Verwaltungsbetrieben nicht das gleiche gemeint ist. Hierbei handelt es sich um aus der Zentralverwaltung ausgegliederte Verwaltungseinheiten, die auf einer öffentlichrechtlichen Grundlage beruhen und mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet sind und denen die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe obliegt. Diese dezentralisierten Verwaltungseinheiten unterliegen der Aufsicht des Regierungsrates (§ 76 KV) und der parlamentarischen Oberaufsicht (§ 61 KV) und haben dem Landrat jährlich einen Amts- oder Geschäftsbericht zur Genehmigung vorzulegen. Zu den selbständigen kantonalen Betrieben, die nach älterer Terminologie als selbständige öffentlichrechtliche Anstalten bezeichnet wurden, zählen die Basellandschaftliche Gebäudeversicherung, die Basellandschaftliche Pensionskasse, die Basellandschaftliche Kantonalbank und die Sozialversicherungsanstalt Basel-Landschaft. Allerdings lässt sich den Verfassungsmaterialien kein Hinweis entnehmen, was unter den "Behörden selbständiger kantonaler Betriebe" gemäss § 51 Absatz 2 zu verstehen ist. Offensichtlich sind damit die Organe der Verwaltungsbetriebe gemeint, die für die Geschäftsführung verantwortlich sind. Von den selbständigen kantonalen Betrieben unterscheidet die Kantonsverfassung die gemischtwirtschaftlichen Unternehmungen sowie die privatrechtlichen Organisationen, denen ebenfalls öffentliche Aufgaben übertragen werden können (vgl. § 80 Absatz 3 KV), die aber nicht unter die Unvereinbarkeitsregelung von § 51 KV fallen.