Vorlage 1998-021: Reform der Strafverfolgunsbehörden/Gerichte
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-021 vom 27. Januar 1998
betreffend Reform der Strafverfolgungsbehörden und der Gerichte
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
6.2. Kantonsgericht
Im Gerichtswesen des Kantons besteht heute eine strikte vertikale Trennung zwischen dem zivil- und strafrechtlichen Bereich einerseits und dem öffentlichrechtlichen Bereich andererseits. In ersterem ist das Obergericht, in letzterem das Verwaltungsgericht oberste Gerichtsbehörde. Diese Trennung hat historische Gründe, ist doch die Verwaltungsjustiz wesentlich jünger als die "klassischen" Justizbereiche des Zivil- und des Strafrechts.
Die Strukturanalyse ist zum Ergebnis gelangt, dass die Gerichte zweiter Instanz zu einem Kantonsgericht zusammengefasst werden sollen. Das Kantonsgericht soll aus den Abteilungen "Zivil- und Strafrecht", "Verwaltungs-, Verfassungs- und Sozialversicherungsrecht" sowie einer "Justizverwaltung" bestehen.
Dieser Lösungsvorschlag ist in seinem Kern nach wie vor richtig, bedarf aber gewisser Modifikationen: Dass ein "einheitliches" Kantonsgericht Vorteile bietet, liegt auf der Hand. Es darf dazu auf die in der Strukturanalyse (S. 15 und 25) genannten Gründe verwiesen werden. Allerdings wurde damals das Kapazitätsproblem beim Obergericht gesehen, nicht beim Verwaltungsgericht. Heute verhält es sich gerade umgekehrt: In der Zwischenzeit ist es nämlich dem Obergericht gelungen, die damaligen Rückstände aufzuarbeiten. Überdies ist am 1. Juli 1995 das erste Realisierungspaket der Strukturanalyse - die revidierte Zivilprozessordnung - in Kraft getreten. Diese erhöhte die Summen, die Voraussetzung für eine Appellation sind, deutlich mit der Wirkung, dass die zivilrechtlichen Appellationen etwas zurückgingen. Im weitern wurde kürzlich das Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs geändert und damit ein weiteres Postulat der Strukturanalyse erfüllt, nämlich die Schaffung einer einheitlichen Aufsichtsbehörde mit dem Regierungsrat als Aufsichtsorgan. Das Obergericht bleibt aber Beschwerdeinstanz in jenen Fällen, in denen eine richterliche Entscheidung nötig ist. Durch diese Neuerung werden freilich nur die Präsidien, das Vizepräsidium und das Aktuariat entlastet, nicht aber das nebenamtliche Richterkollegium.
Unter dem Eindruck der damaligen Überlastung der nebenamtlichen Richterinnen und Richter hat die Strukturanalyse vorgeschlagen, deren Zahl von sechs auf acht aufzustocken. Damit sollten zwei parallel arbeitende Kammern ermöglicht werden. Ob diese heute angesichts der deutlich erweiterten Kompetenzen der Dreierkammern des Obergerichts noch erforderlich ist, bedarf eine näheren Prüfung.
Zusammenfassend kann gesagt werden, dass das Obergericht grundsätzlich in seiner heutigen Ausgestaltung ins künftige Kantonsgericht überführt werden kann.
Eine gegenläufige Entwicklung seit der Strukturanalyse erlebte das Verwaltungsgericht: Sowohl im verwaltungs- wie im sozialversicherungsgerichtlichen Bereich haben die Fälle in den letzten Jahren massiv zugenommen. Hiefür sind im wesentlichen zwei Gründe massgebend:
Im Sozialversicherungsbereich herrscht heute nicht nur im Kanton Basel-Landschaft ein rauheres Klima. Sowohl von den Versicherern wie von den Versicherten wird härter und kompromissloser gestritten. Auch hat - wohl nicht zuletzt aus wirtschaftlichen Gründen - die Beanspruchung der Versicherer zugenommen. Eine Prognose darüber, ob sich die Zahl der Versicherungsgerichtsfälle auf dem heutigen hohen Niveau einpendelt oder in den nächsten Jahren wieder zurückgeht, ist schwierig und dürfte nicht zuletzt auch von der Wirtschaftslage und dem sozialen Klima abhängen.
Eindeutiger ist die Lage im verwaltungsgerichtlichen Bereich: Hier ist die Zunahme die Folge von Rechtsänderungen, da das Bundesrecht neu für alle Bereiche eine kantonale richterliche Instanz verlangt, was mit dem Inkrafttreten der Verwaltungsprozessordnung (VPO) am 1. Januar 1995 im Kanton realisiert worden ist. Dazu kamen neue Bereiche wie etwa die Überprüfung von Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Es ist somit nicht zu erwarten, dass die Zahl der verwaltungsgerichtlichen Fälle wieder zurückgeht.
Das Verwaltungsgericht, insbesondere das Präsidium, bezeichnet sich heute - mit Recht - als überlastet. Es wird deshalb nicht möglich sein, das Verwaltungs- und Versicherungsgericht in seiner heutigen Ausgestaltung und Ausstattung ins künftige Kantonsgericht zu überführen. Die Lage ist sogar derart prekär geworden, dass sich der Präsident des Verwaltungsgerichts vor kurzem an den Landrat gewandt hat mit der Forderung nach Sofortmassnahmen, indem zwei Vizepräsidien für das Verwaltungsgericht geschaffen werden sollen. Der Landrat hat diesem Anliegen entsprochen. Langfristig kann dies freilich keine Lösung sein. Hier bieten sich zwei Möglichkeiten an: Entweder wird die personelle Kapazität des Präsidiums aufgestockt oder aber das Versicherungsgericht wird aus dem Verwaltungsgericht organisatorisch und personell herausgelöst. Für letzteres sprechen mehrere Gründe:
- das Versicherungsgericht ist in Sozialversicherungssachen zwar einzige gerichtliche Instanz des Kantons, doch entspricht seine Tätigkeit eher derjenigen eines erstinstanzlichen Gerichts, ist doch die Verfügung eines Versicherers, also einer Prozesspartei, erstmals Gegenstand einer Überprüfung, während etwa im verwaltungsgerichtlichen Bereich in der Regel ein verwaltungsinternes Beschwerdeverfahren vorausgegangen ist.
- das Versicherungsgericht wurde erst mit der (landrätlichen) Verordnung betreffend die Gerichtsbarkeit in Sozialversicherungssachen vom 21. Dezember 1972 (GS 24.958) geschaffen (in Kraft am 1. Januar 1973). Vorher wurden die Sozialversicherungsfälle einerseits vom Obergericht (Krankenkassen, SUVA, Militärversicherung Arbeitslosenversicherung) und andererseits von der Rekursbehörde für die Sozialversicherung (AHV, IV) beurteilt. Die Schaffung des Versicherungsgerichts und dessen Angliederung an das Verwaltungsgericht erfolgte denn auch nicht wegen des (nicht gegebenen) Sachzusammenhangs, sondern wegen der notwendigen Entlastung des Obergerichts und dem altershalber bedingten Rücktritt der Präsidenten der Rekursbehörde einerseits und zwecks besserer Auslastung des Verwaltungsgerichts andererseits.
- das Sozialversicherungsrecht ist heute ein Rechtsgebiet geworden, das grosses Spezialwissen erfordert. Mit dem kantonalen Verfassungs- und Verwaltungsrecht hat es so gut wie nichts gemeinsam. Es ist deshalb nötig, dass sich auch das Richterkollegium in einen mehr verwaltungs- und einen mehr versicherungsrechtlich orientierten Teil gliedert.
- durch den Wegfall der Überweisungsbehörde stehen beim Instruktionspersonal des Enteignungsgerichts qualifizierte Ressourcen zur Verfügung, die für eine versicherungsgerichtliche Tätigkeit genutzt werden können (vgl. Ausführungen zum Enteignungsgericht).
- auch auf Bundesebene sind die verwaltungs- und die versicherungsgerichtlichen Belange getrennt (verwaltungsrechtliche Abteilung des Bundesgerichts in Lausanne, eidg. Versicherungsgericht in Luzern).
Im Vernehmlassungsverfahren ist die Schaffung eines Kantonsgerichts auf einhellige Zustimmung gestossen. Umstritten ist jedoch der Vorschlag, das Versicherungsgericht aus dem heutigen Verwaltungsgericht herauszulösen und als einzige kantonale gerichtliche Instanz in Sozialversicherungssachen auszugestalten. Namentlich die direkt betroffenen Ober- und Verwaltungsgericht, der Anwaltsverband, aber auch ein Teil der politischen Parteien lehnen die Abtrennung des Versicherungsgerichts vom künftigen Kantonsgericht ab. Im wesentlichen werden folgende Gründe geltend gemacht:
- die Abtrennung des Versicherungsgerichts weicht grundlegend von den Ergebnissen der Strukturanalyse ab.
- beim Versicherungsgericht handelt es sich um die letzte kantonale Instanz und deshalb nicht um ein erstinstanzliches Gericht.
- versicherungsgerichtliche Fälle haben für die betroffenen Parteien und das Gemeinwesen eine hohe Bedeutung.
- das Versicherungsgericht hat mit dem Enteignungsgericht keinen sachlichen Zusammenhang.
- das Verhältnis eines "selbständigen" Versicherungsgerichts zum künftigen Kantonsgericht ist unklar.
Auch wenn der Regierungsrat nach wie vor die Herauslösung des Versicherungsgerichts aus dem Verwaltungsgericht und dessen Verselbständigung als eine gute Lösung betrachtet, gibt er doch angesichts des Vernehmlassungsergebnisses heute dem Einbezug des Versicherungsgerichts in das künftige Kantonsgericht den Vorzug.
Es wird somit folgende Lösung vorgeschlagen:
- Obergericht und Verwaltungsgericht (einschliesslich seiner Tätigkeit als Verfassungsgericht und Versicherungsgericht) werden zum Kantonsgericht zusammengefasst. Das Kantonsgericht übernimmt die Funktionen und Aufgaben dieser beiden heutigen Gerichte. Das Kantonsgericht wird auch Wahl- und Aufsichtsbehörde über die Statthalterämter sein, die dannzumal praktisch ausschliesslich eine untersuchungsrichterliche und allenfalls vormundschaftliche Aufgabe haben.
- Entgegen dem Vorschlag im Vernehmlassungsentwurf übernimmt das Kantonsgericht keine verfahrensrichterlichen Aufgaben im Strafprozess und keine Funktionen im Rahmen der Rechtshilfe, da neu hiefür die Schaffung eines speziellen Verfahrensrichters vorgeschlagen wird.
Umsetzung:
Bei der Umsetzung sind bezüglich des Kantonsgerichts insbesondere zwei Punkte zu beachten:
Erstens braucht die Verabschiedung der notwendigen Rechtserlasse - es müssen insbesondere die Prozessordnungen geändert werden - Zeit und zweitens könnte ein Inkrafttreten nicht sogleich nach der Volksabstimmung erfolgen, da die Vorbereitungsarbeiten - insbesondere der Aufbau einer Justizverwaltung und die Übernahme der Aufsicht über die Untersuchungsrichterämter - ebenfalls einer gewissen Zeit bedürfen.
Die verschiedentlich geforderte Einführung des Kantonsgerichts auf den 1.1.2000 ist deshalb zwar nicht unmöglich, aber sehr optimistisch, und setzt eine äusserst speditive Bearbeitung und Behandlung auf Verwaltung-, Regierungs- und Parlamentsebene voraus.
Terminplan: vgl. Ziffer 9.3.
6.3. Spezialgerichte im verwaltungsrechtlichen Bereich
6.3.1. Steuerrekurskommission / Abgaben- und Enteignungsgericht
Die Strukturanalyse schlug vor, die Steuerrekurskommission aufzuheben und sie mit dem heutigen Enteignungsgericht zu einem kantonalen Abgaben- und Enteignungsgericht zusammenzufassen (2.1.). Sie liess sich dabei vor allem von der Überlegung leiten, dass beide Gerichtsinstanzen aufgrund der geringen Fallzahlen nicht als selbständige Einheiten operieren können (Anhang 31 zur Strukturanalyse 1.2.). Auch zusammengefasst sah die Strukturanalyse lediglich ein Präsidium in der Grössenordnung eines Halbamtes.
Von den Rechtsgebieten her bestehen zwischen der Steuerrekurskommission und dem Enteignungsgericht keine Verbindungen. Die Strukturanalyse hatte denn auch eine Zusammenlegung ausschliesslich aus praktischen und nicht aus logischen Gründen vorgeschlagen. Gerade diese praktischen Überlegungen führten denn auch den Regierungsrat dazu, im Vernehmlassungsentwurf eine andere Lösung vorzuschlagen:
- die Steuerrekurskommission bleibt in der heutigen Ausgestaltung als Spezialkommission bestehen. Die Erfahrung zeigt, dass es möglich ist, geeignete Persönlichkeiten für das nebenamtliche Kommissionspräsidium (ca. 20 % eines Vollamtes) zu gewinnen. Gleiches gilt für die ebenfalls nebenamtlichen Kommissionsmitglieder, deren Belastung geringer ist als jene des Präsidiums.
- von der bewährten heutigen Lösung der Steuerrekurskommission abzuweichen hat die Strukturanalyse nur empfohlen, weil in Präsidium und Aktuariat von Enteignungsgericht und Überweisungsbehörde wegen Wegfalls der letzteren Ressourcen frei werden. Diese sollten durch die Übernahme von Präsidium und Aktuariat des Versicherungsgerichts genutzt werden.
Das Vernehmlassungsverfahren hat nun aber gezeigt, dass das Versicherungsgericht mehrheitlich als Teil des Kantonsgerichts gesehen wird. Damit gewinnt die Idee der Strukturanalyse, ein kantonales Abgaben- und Enteignungsgericht zu schaffen, wieder an Bedeutung: Es entsteht ein erstinstanzliches Gericht, das auf abgabenrechtliche Fragen, d.h. Vorteilsbeiträge und Steuerfälle, sowie Enteignungsentschädigungen spezialisiert ist (vgl. Strukturanalyse 3.). Dem Einwand der Steuerrekurskommission in der Vernehmlassung, dass für die Enteignungsfragen und für Steuerfragen unterschiedliches Spezialwissen gefordert sei, kann mit der Schaffung von zwei Abteilungen mit separaten Richterkollegien Rechnung getragen werden. Die Synergieeffekte sind damit allerdings auf das Instruktionspersonal und das Sekretariat beschränkt.
Es wird somit folgende Lösung vorgeschlagen:
- es wird entsprechend den Vorschlägen der Strukturanalyse ein Abgaben- und Enteignungsgericht gebildet.
- das Abgaben- und Enteignungsgericht besteht aus zwei Abteilungen mit eigenen spezialisierten Richterinnen und Richtern. Diese Trennung ermöglicht es, die Richterinnen und Richter gezielt entsprechend den unterschiedlichen Anforderungen auszuwählen.
- das Präsidium des Abgaben- und Enteignungsgerichts dürfte ca. 60 % - 70 % eines Vollamtes entsprechen.
Umsetzung:
- das Präsidium des Abgaben- und Enteignungsgerichts setzt voraus, dass entsprechende Kapazitäten beim heutigen Präsidium Enteignungsgericht/Überweisungsbehörde frei werden. Dies wird dann der Fall sein, wenn die Überweisungsbehörde vom Erlass bedingter Strafbefehle entlastet wird, also mit dem Inkrafttreten der revidierten Strafprozessordnung.
Die Schätzungen gehen dahin, dass das Präsidium des Verfahrensgerichts mit den verbleibenden Aufgaben (Verfahrensrichter, Haftrichter, Rechtshilfe) zu etwa 20 % - 25 % eines Vollamtes beansprucht wird.
6.3.2. Enteignungsgericht / Abgaben- und Enteignungsgericht
Es kann auf die Vorschläge unter Ziffer 6.3.1. oben verwiesen werden.