Vorlage 1998-021: Reform der Strafverfolgunsbehörden/Gerichte
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-021 vom 27. Januar 1998
betreffend Reform der Strafverfolgungsbehörden und der Gerichte
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
6.1.3. Besonderes Untersuchungsrichteramt (BUR)
Stellung und Kompetenzen des Besonderen Untersuchungsrichteramtes entsprechen jenen der Statthalterämter. Das BUR ist Gegenstand einer separaten Vorlage 97/223, die dem Landrat am 4. November 1997 unterbreitet worden ist und auf welche hier verwiesen sei. Diese Vorlage behandelt auch die Frage der Abgrenzung des BUR zu den Bezirksstatthalterämtern.
Das BUR erfordert Änderungen der Kantonsverfassung, des GVG und der StPO.
Terminplan vgl. Ziffer 9.3.
Das basellandschaftliche Strafprozessrecht kennt - wie die meisten andern Kantone- die Trennung zwischen Untersuchung und Anklage. Diese hat sich nicht zuletzt unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten bewährt und soll grundsätzlich beibehalten werden.
Nicht konsequent ausgestaltet in der geltenden StPO ist jedoch die Rolle der Staatsanwaltschaft: Sie wird in § 14 StPO klar als Partei im Strafverfahren bezeichnet.
Dies hat den Gesetzgeber aber nicht gehindert, in § 42 StPO das Untersuchungsverfahren "unter der Leitung der Staatsanwaltschaft" durchführen zu lassen und diese in § 50 StPO als befugt zu erklären, "den Statthalterämtern Aufträge und Weisungen zu erteilen, die sich auf die Einleitung und Führung von Untersuchungen beziehen", ja sie sogar zu ermächtigen, die Untersuchung ausnahmsweise selbst zu führen (allerdings im Einverständnis mit dem Statthalter). Dabei richtet sich die Pflicht, "den belastenden und den entlastenden Tatsachen mit gleicher Sorgfalt nachzuforschen", ausdrücklich nur an den Statthalter (§ 42 Absatz 3 StPO).
Diese Inkonsequenz, die auch schon zu ernsthaften Schwierigkeiten geführt hat, gilt es zu beseitigen.
Deshalb ist folgendes vorzusehen:
- der Staatsanwaltschaft ist eine klare Parteirolle zuzuweisen. Dies bedeutet, dass ihr bei laufender Untersuchung keine Weisungskompetenz mehr zukommt. Die untersuchungsrichterliche Unabhängigkeit des Statthalters wird dadurch unterstrichen. Eine "Leitung" des Untersuchungsverfahrens durch die Staatsanwaltschaft entfällt.
- da die Staatsanwaltschaft aber die Anklage vor Gericht vertreten muss, ist es unverzichtbar, dass sie nach Abschluss der Untersuchung die Verfahrensherrschaft übernimmt und in diesem Stadium eine Ergänzung der Untersuchung verlangen kann (die angeschuldigte Person und teilweise auch die geschädigte Person haben neu schon während der Untersuchung Gelegenheit, in die Akten Einsicht zu nehmen und Anträge zu stellen).
- da die Staatsanwaltschaft Parteistellung hat, kann sie weiterhin dem Regierungsrat unterstellt sein.
- die erforderlichen Gesetzesänderungen werden im Rahmen der Vorlage zur Revision der StPO unterbreitet.
Diese Vorschläge sind im Vernehmlassungsverfahren mehrheitlich positiv aufgenommen worden. Allerdings ist von verschiedener Seite auch gefordert worden, das System der Zweistufigkeit der Strafverfolgungsbehörden - also die strikte Trennung von Untersuchung und Anklage - kritisch zu überprüfen. So hat insbesondere die Staatsanwaltschaft selbst unter dem Eindruck aktueller Fälle die Auseinandersetzung mit der Frage verlangt, ob die heute bestehende Trennung zwischen Anklage und Untersuchung v.a. unter dem Aspekt einer effizienten Strafverfolgung aufrechterhalten bleiben soll oder ob nicht neue Strukturen analog der Kantone Basel-Stadt oder Zürich angebracht sind. Sie weist wie andere Vernehmlassungsteilnehmer darauf hin, dass bei der heutigen Struktur zwei voneinander unabhängige Instanzen den ganzen Fall von Anfang an durcharbeiten müssen, bevor das Verfahren überhaupt an das Gericht gelangt. Bei komplexen Verfahren kann dies rasch zu einer Überforderung der personellen Ressourcen und damit zu einer überlangen Verfahrensdauer führen. Mit der Einführung des Besonderen Untersuchungsrichteramtes gewinnt diese Frage besondere Aktualität.
Der Regierungsrat nimmt diese Anregungen auf und wird im Rahmen der Revision der Strafprozessordnung prüfen, ob und inwieweit in besonderen Verfahren entweder die Zweistufigkeit der Strafverfolgungsbehörden aufgehoben oder die Untersuchungsbehörde in geeigneter Weise für die Anklageerhebung beigezogen werden kann.
6.1.5. Überweisungsbehörde / Verfahrensgericht
Schon die Strukturanalyse ist zum klaren Ergebnis gelangt, dass die Überweisungsbehörde in der heutigen Form aufzuheben sei und ihre Aufgaben auf andere Behörden übertragen werden sollen. Diese Lösung fand im Vernehmlassungsverfahren breite Zustimmung.
Bezüglich der einzelnen Aufgaben wird folgendes vorgeschlagen:
- Bedingter Strafbefehl: Es ist bereits oben unter Ziffer 6.1.2. dargelegt worden, aus welchen Gründen die Kompetenz zum Erlass eines bedingten Strafbefehls auf die Statthalterämter übertragen werden soll. Es wird auf die dortigen Ausführungen verwiesen.
- Nichtanhandnahme und Einstellung des Verfahrens: Auch diese Kompetenzen sollen künftig bei den Statthalterämtern bzw. bei der Staatsanwaltschaft liegen (vgl. dazu ebenfalls oben Ziffern 6.1.2. und 6.1.4.).
Diese beiden Aufgaben beanspruchen heute das Präsidium der Überweisungsbehörde zu etwa 35 % bis 40 % eines Vollamtes.
- Verfahrensrichter, Haftrichter, Rechtshilfe: Ursprünglich bestand die Absicht, diese Aufgaben dem künftigen Kantonsgericht in Einzelrichterkompetenz zu übertragen. Im Vernehmlassungsverfahren ist von mehreren Seiten die Frage aufgeworfen worden, ob nicht die Einführung eines speziellen Verfahrensgerichts die bessere Lösung sei. Für den Vorschlag spricht einiges, insbesondere die klare Trennung zwischen Verfahrens- und Sachrichter.
Sämtliche Entscheide werden durch den Einzelrichter gefällt. Da aber - nicht zuletzt im Lichte von § 9 Absatz 4 Buchstabe b KV, der einen Anspruch auf rechtliches Gehör innert 24 Stunden seit der Festnahme stipuliert - eine Pikettorganisation nötig ist, müssen dem Verfahrensgericht mehrere (nebenamtliche) Personen angehören (z.B. Präsidium und 2 Vizepräsidien). Der Regierungsrat beabsichtigt, diese Lösung weiterzuverfolgen.
- fachliche Aufsicht über die Statthalterämter (inkl. Wahlkompetenzen): Diese wird mit der administrativen Aufsicht vereinigt und dem Kantonsgericht übertragen. Im übrigen darf auf die Ausführungen unter Ziffer 6.1.2. verwiesen werden.
Diese beiden Tätigkeiten belasten das heutige Präsidium der Überweisungsbehörde zu etwa 25 % bis 30 % eines Vollamtes.
Aus diesen Prozentangaben folgt auch, dass das Präsidium der Überweisungsbehörde heute insgesamt ein Pensum von 60 % bis 70 % eines Vollamtes erfordert. Das Präsidium des künftigen Verfahrensgerichts dürfte etwa 25 % eines Vollamtes erfordern.
- Umsetzung:
Der Regierungsrat hat auch hier ursprünglich die Umsetzung in 2 Phasen vorgeschlagen. Die geforderte raschere Einführung des Kantonsgerichts lässt nun aber die Umsetzung in einem einzigen Schritt als sinnvoller erscheinen. Voraussetzung ist aber, dass auf den gleichen Zeitpunkt das Kantonsgericht geschaffen wird.
Folgende Erlasse müssen geändert werden: Kantonsverfassung, GVG, StPO).
Für den Terminplan vgl. Ziffer 9.3.
Bezüglich des Strafgerichts sind auch im Lichte der seitherigen Entwicklung die Empfehlungen der Strukturanalyse (Seite 18) nach wie vor in hohem Masse gültig. Mit zwei Ausnahmen - die eine betrifft die Kompetenzabgrenzungen, die andere den Haftrichter - werden sie übernommen:
- Einführung des Einzelrichters in Strafsachen: Diesem Vorhaben ist in der Vernehmlassung keine Opposition entstanden. Das Präsidium des Strafgerichts soll als Einzelrichter aber nur jene Verbrechens- und Vergehenstatbestände beurteilen, in denen die Staatsanwaltschaft keine höhere Freiheitsstrafe als 6 Monate Gefängnis und/oder ambulante Massnahmen beantragt (die Strukturanalyse sah die Grenze ebenfalls bei 6 Monaten, während der Vernehmlassungsentwurf 12 Monate vorschlug).
- die Funktionen des Polizeigerichts und des Polizeigerichtspräsidiums werden ebenfalls vom Strafgerichtspräsidium als Einzelrichter in Strafsachen wahrgenommen. Dadurch erfolgt eine klare Trennung zwischen Zivil- und Strafjustiz.
- die Aufgaben des Jugendgerichts werden dem Strafgerichtspräsidium übertragen.
- die Abspruchskompetenz des Dreiergerichts wird von 12 auf 18 Monate (= Grenze, bei welcher der bedingte Strafvollzug möglich ist) heraufgesetzt (diese Grenze stand schon bei der letzten Revision zur Diskussion, doch wurde der Schritt von damals 6 auf 18 Monate als zu gross empfunden).
- die Kammer des Strafgerichts gelangt somit nur noch bei schweren Delikten (bei welchen der bedingte Strafvollzug nicht mehr möglich ist) zum Einsatz.
Diese Neuregelung hätte insoweit eine höhere Beanspruchung des Strafgerichtspräsidiums im Gefolge, als dieses zusätzlich die Funktionen des Polizeigerichts, des Polizeigerichtspräsidiums und des Jugendgerichts zu übernehmen hat. Da aber gleichzeitig die Limite des bedingten Strafbefehls auf 3 Monate erhöht wird, dürfte letztlich die Gesamtbelastung des Strafgerichtspräsidiums eher etwas geringer sein.
Auf einen weiteren, äusserst wichtigen Umstand ist im Vernehmlassungsverfahren mehrfach, insbesondere auch von den Betroffenen selbst, hingewiesen worden: Es betrifft dies die Sicherstellung des Fachwissens auf der richterlichen Ebene. Die qualifizierte Wirtschaftskriminalität stellt an die polizeilichen, die untersuchungsrichterlichen und die sachrichterlichen Instanzen aufgrund ihrer Komplexität und auch der zeitlichen Beanspruchung hohe Anforderungen. Auf polizeilicher und untersuchungsrichterlicher Ebene sind Massnahmen eingeleitet worden, um das Instrumentarium zu verstärken (vgl. Vorlage 97/223). In dieser Vorlage hat der Regierungsrat die Möglichkeiten aufgezeigt, wie das erforderliche Sachwissen auch auf der richterlichen Ebene sichergestellt werden könnte: Entweder durch die Bildung eines Spezialgerichts oder durch die Bildung eines Pools von a.o. Richterinnen und Richtern, die als Fachrichterinnen und Fachrichter für bestimmte Fälle, welche ein besonderes Fachwissen erfordern, eingesetzt werden können.
Die Pool-Lösung bewirkt eine Professionalisierung auf der Ebene Strafgericht, ohne dass eine zusätzliche Kammer geschaffen wird. Allerdings stellt sich dann die Frage, aufgrund welcher Kriterien die Fachrichterinnen und -richter eingesetzt werden und welche Instanz über ihren Einsatz entscheidet. Fachrichterinnen und -richter könnten mit dem Argument abgelehnt werden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für ihren Beizug nicht erfüllt seien oder dass die Selektion nicht nach objektiven Kriterien erfolgt sei (eine Selektion nach Zufallsprinzip würde das für den konkreten Fall notwendige Sachwissen nicht sicherstellen).
Der Regierungsrat erachtet deshalb die andere Lösung, wonach eine spezielle Instanz für Wirtschaftskriminalität und organisiertes Verbrechen geschaffen werden soll, als vorteilhafter: Allerdings soll diese besondere Instanz nicht in Form eines eigenen Gerichts geschaffen werden, sondern als dritte Kammer des bestehenden Strafgerichts, besetzt mit fest gewählten Fachrichterinnen und -richtern und geleitet von einem der beiden bestehenden Präsidien, für die Beurteilung bestimmter, klar definierter Straffälle. Mit dieser Lösung wird die gewünschte Professionalität ebenfalls sichergestellt. Gegenüber der Pool-Lösung hat dieses Modell den Vorteil der erhöhten Transparenz und Berechenbarkeit: Die Mitglieder der "Besonderen Kammer" sind zum vornherein bekannt. Langwierige Verfahrensstreitigkeiten, die bei der Pool-Lösung drohen, werden damit verhindert. Was die durch die Spezialkammer zu beurteilenden Straffälle betrifft, so liegt es nahe, an der Zuständigkeit des Besonderen Untersuchungsrichteramtes anzuknüpfen: Die Kammer für Wirtschaftsdelikte und organisierte Kriminalität beurteilt sämtliche Verbrechen und Vergehen, für deren Untersuchung das Besondere Untersuchungsrichteramt zuständig ist. Die besonderen Vorteile dieser Lösung gegenüber der geltenden Regelung liegen darin, dass die beiden bestehenden Kammern des Strafgerichts von komplizierten Wirtschaftsfällen und von Fällen aus dem Bereich der organisierten Kriminalität entlastet werden. Umgekehrt können die Mitglieder der Besonderen Kammer ihre Richtertätigkeit auf Straffälle beschränken, die ihr besonderes Fachwissen (Wirtschaftskenntnisse, qualifizierte Buchhaltungskenntnisse, Informatik etc.) erfordern. Damit wird unter Umständen ein Anreiz für Fachleute geschaffen, sich trotz starker anderweitiger Beanspruchung für ein Richteramt zur Verfügung zu stellen.
- Umsetzung: Die Einführung des Einzelrichters in Strafsachen, die Übernahme der Funktionen des Polizeigerichts und des Polizeigerichtspräsidiums, die Neufestsetzung der Abspruchskompetenz des Dreiergerichts und die Einführung einer Besonderen Kammer am Strafgericht werden im Rahmen der Revision der StPO vorgeschlagen, wobei auch das GVG zu ändern ist. Die Aufhebung der Polizeigerichte bedarf auch einer Änderung der Kantonsverfassung.
Die Übernahme der Aufgabe des Jugendgerichts bedarf einer Änderung des Gesetzes über die Jugendstrafrechtspflege ( SGS 242) und des GVG. Da im Rahmen der Neustrukturierung des Vormundschaftswesens ersteres ohnehin geändert werden muss (die Vormundschaftsbehörden sollen nicht mehr richterliche Befugnisse im Strafverfahren gegen Kinder haben), ist beabsichtigt, diese Neuregelung dort einzubeziehen (in Ziffer 9.1. als "Paket 3" bezeichnet). Eine direkte Abhängigkeit der beiden Vorhaben in dem Sinne, das beim Scheitern der einen auch die andere unmöglich oder sinnlos würde, besteht nicht.
Zum Terminplan vgl. Ziffer 9.3.
6.1.7. Polizeigericht /Polizeigerichtspräsidium
In Übereinstimmung mit der Strukturanalyse wird vorgeschlagen, die Polizeigerichte und die Polizeigerichtspräsidien aufzuheben. Die Aufgaben werden den Strafgerichtspräsidien übertragen. Es wird auf die Ausführungen unter Ziffer 6.1.6. verwiesen.
Das Jugendgericht kommt nur noch selten und praktisch nur bei Heimeinweisungen auf Antrag des Jugendanwalts zum Zuge. In Übereinstimmung mit der Strukturanalyse wird die Übertragung der Aufgaben an das Strafgerichtspräsidium und die Aufhebung des Jugendgerichts vorgeschlagen (vgl. auch Ausführungen unter Ziffer 6.1.6.).
Im Vernehmlassungsverfahren haben einzig das Ober- und das Strafgericht die Beibehaltung des Jugendgerichts "aus psychologischen Gründen" verlangt, da "die Beurteilung durch ein Gremium allenfalls mehr beeindruckt". Dieses Argument reicht nach Meinung des Regierungsrates für die Beibehaltung des Jugendgerichts nicht aus.