Vorlage 1998-021: Reform der Strafverfolgunsbehörden/Gerichte
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1998-021 vom 27. Januar 1998
betreffend Reform der Strafverfolgungsbehörden und der Gerichte
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
6. Gesamtkonzept für die künftige Ausgestaltung der Strafverfolgungsbehörden und der Gerichte
6.1. Strafverfolgungsbehörden und Gerichte in Strafsachen
6.1.1. Vorbemerkung
In seiner Stellungnahme zum Grundlagenbericht betreffend das Projekt "Besonderes Untersuchungsrichteramt für bestimmte Wirtschaftsdelikte und für Delikte im Zusammenhang mit der organisierten Kriminalität (BUR)" vom 31. Dezember 1996 hat Dr. Chr. Müller, damals vollamtlicher Dozent für Wirtschaftskriminalistik an der Universität St. Gallen, gefordert, dass die kantonale Strafverfolgung im Bereich der komplexen Wirtschaftskriminalität und organisierten Kriminalität als Gesamtkonzept der Stufen Polizei, Untersuchung und Gericht verstanden und strukturiert wird. Die personellen und materiellen Ressourcen sowie die entsprechenden Fachkenntnisse sollten auf allen drei Stufen entsprechend angepasst werden. Gerade die gerichtlichen Instanzen seien im Hinblick auf die in Diskussion stehende Bundeskompetenz in internationalen Fällen von Wirtschaftskriminalität besonders gefordert, da gemäss neuesten Vorschlägen die Bundesanwaltschaft die Anklage selbst vor den zuständigen kantonalen Gerichten vertreten wird.
Gerade hier zeigt sich bei den Gerichten eine Schwachstelle, die es zu beheben gilt: Die basellandschaftlichen Gerichte in Strafsachen sind sehr kleine Organisationseinheiten mit nur wenigen vollamtlich tätigen Personen. Es ist deshalb nicht möglich, unter dem Instruktionspersonal (Als Instruktionspersonal wird das vollamtlich tätige juristische Personal eines Gerichts - also Gerichtspräsidium und Gerichtsschreiber/-innen - bezeichnet.) neben der geforderten juristischen Ausbildung auch noch das Spezialwissen aus all jenen Gebieten sicherzustellen, das es insbesondere zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität und des organisierten Verbrechens braucht. Zu denken ist etwa an Buchprüfungswissen, vertiefte EDV-Kenntnisse etc. Solches Spezialwissen kann nur durch das nebenamtliche Richterkollegium, das eben gerade hier einen nicht zu unterschätzenden Vorteil bietet, sichergestellt werden. Das für das Richterkollegium zuständige Wahlorgan, d.h. der Landrat, ist deshalb aufgerufen, die nebenamtlichen Richterinnen und Richter vor allem auch unter dem Aspekt ihrer (haupt)beruflichen Fähigkeiten und Tätigkeiten zu evaluieren.
Ähnliche Probleme - aber in geringerem Mass - bestehen auch bei der Staatsanwaltschaft: Hier ist jedoch eine Spezialisierung eher möglich. Zudem kann die Staatsanwaltschaft externe Sachverständige als temporäre Mitarbeiter einstellen, was bei einem Gericht kaum möglich ist.
In mehreren Vernehmlassungen ist - zweifelsohne mit Recht - darauf hingewiesen worden, dass dies noch nicht genügt:
Zum einen sollen hier nicht nur das Parlament, sondern auch die Gerichte in die Pflicht genommen werden. Sie haben zuhanden des Landrates zu definieren, welche besonderen Anforderungen das nebenamtliche Richterkollegium zu erfüllen hat (z.B. fundierte Buchhaltungskenntnisse). Zum andern wird gefordert, dass das BUR auf der Seite des erkennenden Gerichts ein Pendant findet, wobei auch hier das erforderliche Fachwissen durch die nebenamtlichen Richterinnen und Richter eingebracht werden soll. So wird etwa in der Vorlage 97/223 betreffend Einführung des BUR die Möglichkeit erwähnt, einen Pool aus a.o. Richterinnen und Richtern zu schaffen. die als Fachrichterinnen und Fachrichter für bestimmte Fälle, welche ein besonderes Sachwissen erfordern, eingesetzt werden können (5.).
Der Vorschlag hat etwas Bestechendes, ist aber heikel, da er mit der Garantie des verfassungsmässigen Richters in Widerspruch geraten könnte. Juristisch unbedenklicher, jedoch in seiner Wirksamkeit kaum geringer dürfte die Schaffung einer besonderen Abteilung am Strafgericht sein, welche zwar von einem der beiden bestehenden Strafgerichtspräsidien geführt wird, der aber ausschliesslich nebenamtliche Richterinnen und Richter angehören, die über das erforderliche Spezialwissen verfügen. Dieses "besondere Dreiergericht" bzw. diese "besondere Kammer" soll für alle jene Fälle zuständig sein, die vom Besonderen Untersuchungsrichteramt abgeklärt worden sind.
Eine weitere Vorbemerkung ist anzubringen: Der polizeiliche Bereich, der in aller Regel dem Verfahren vor den Strafverfolgungsbehörden vorausgeht, bleibt hier ausgeklammert. Dies hat zwei Gründe: Zum einen würde es den Rahmen dieser Vorlage sprengen und zum andern hat das Volk kürzlich ein kantonales Polizeigesetz verabschiedet, welches Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung der Polizei definiert.
Im folgenden wird auf die einzelnen Organe der Strafverfolgung und der Gerichte in Strafsachen entsprechend dem Gang eines Strafverfahrens eingegangen.
6.1.2. Bezirksstatthalterämter
Das Kunterbunt an Aufgaben der Statthalterämter ist historisch begründet: Der Statthalter hat sich im Verlaufe der Zeit weitestgehend vom Vertreter der Regierung im Bezirk zum Untersuchungsrichter gewandelt.
Der Regierungsrat hatte die Absicht, diesen Weg konsequent zu Ende zu gehen und die Aufgaben der Statthalterämter einerseits zu beschränken, andererseits zu verwesentlichen. Deshalb schlug er folgendes vor:
- die Bezirksstatthalterämter sind auf ihre Kernaufgabe zurückzuführen: Sie werden zu Untersuchungsrichterämtern.
Damit wird eine Konzentration der Ressourcen auf die Strafverfolgung erreicht, was letztlich auch Vereinfachungen in der Administration zur Folge hat.
- die übrigen Aufgaben werden wie folgt zugewiesen:
a. erste Aufsichtsbehörde im Vormundschaftswesen: entfällt, da inskünftig im Kanton nur noch eine einzige Aufsichtsbehörde (zweckmässigerweise wohl zentral) bestehen soll.
b. fürsorgerische Freiheitsentziehung (FFE):
Für die definitive FFE wird bei der Aufsichtsbehörde eine Fachkommission geschaffen. Für die provisorische FFE (ca. 90 % aller Fälle) soll entweder ebenfalls diese Fachkommission zuständig sein (was eine - machbare - Pikettorganisation erfordert) oder diese Kompetenz soll analog der Regelung in andern Kantonen jedem im Kanton praktizierenden Facharzt übertragen werden.
Die Massnahmen gemäss Buchstaben a und b erfordern eine Änderung des Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch (EG ZGB) und des Verwaltungsverfahrensgesetzes.
Eine Arbeitsgruppe, in welcher alle betroffenen Kreise vertreten sind, ist gegenwärtig mit der Ausarbeitung eines Vernehmlassungsentwurfs beauftragt.
c. Urteilsvollzug: Die Aufgaben des Statthalteramtes beim Vollzug von zivilrechtlichen Urteilen, die zu einer persönlichen Leistung oder zur Herausgabe einer beweglichen Sache verpflichten, sowie beim Vollzug von Verfügungen der Verwaltungsbehörden können der Justiz-, Polizei- und Militärdirektion übertragen werden, welche ja auch über den Einsatz der Polizei verfügen kann.
Diese Aufgabenumverteilung erfordert eine Änderung der Zivilprozessordnung und der Verordnung über den Vollzug von Verfügungen (SGS 175.13).
d. Bedürfnisabklärung bei Erteilung eines Gastwirtschaftspatentes: Das Statthalteramt hat sich gemäss § 14 Gastwirtschaftsgesetz (SGS 540) zur Bedürfnisfrage zu äussern.
Diese Aufgabe wäre mit dem Wegfall der Bedürfnisklausel entfallen, wie dies im Entwurf eines neuen Gastwirtschaftsgesetzes vorgesehen war. Der Entwurf wurde jedoch in der Zwischenzeit vom Volk abgelehnt.
e. Ausstellung von Ausweiskarten für Handelsreisende: Diese Aufgabe wird nur von den Statthalterämtern Arlesheim, Sissach und Waldenburg wahrgenommen. Für die Bezirke Laufen und Liestal besorgt dies das Pass- und Patentbüro in Liestal. Gesetzliche Bestimmungen für diese Regelung sind nicht auffindbar. Die Vermutung geht dahin, dass dies vor Jahrzehnten mündlich zwischen den beteiligten Amtsstellen abgesprochen worden ist.
Eine Änderung von gesetzlichen Vorschriften erübrigt sich. Dass Pass- und Patentbüro wird diese Aufgabe für das ganze Kantonsgebiet übernehmen.
f. Gesetz über die politischen Rechte: Die Aufgaben des Statthalteramtes betreffend die stille Wahl bei Majorzwahlen und die Einreichung und Bereinigung von Wahlvorschlägen bei Proporzwahlen. Sie können der Landeskanzlei übertragen werden.
Die Absicht des Regierungsrates, die Bezirksstatthalterämter als reine Untersuchungsrichterämter auszugestalten, ist in der Vernehmlassung zum Teil auf Kritik gestossen. Während die Statthalterkonferenz und eine Mehrheit der Gemeinden dies ablehnt, wird der Vorschlag von den Parteien unterschiedlich beurteilt. Hauptsächlich umstritten ist die Frage, ob die Aufgaben in den Bereichen des Vormundschaftswesens und der fürsorgerischen Freiheitsentziehung von den Statthalterämtern auf andere Behörden übertragen werden sollen.
Der Regierungsrat hat sich angesichts dieser divergierenden Meinungen entschlossen, im Rahmen der Revision der Organisation des Vormundschaftswesens (Reformpaket 3, vgl. S. 45) beide Möglichkeiten zur Diskussion zu stellen. Gegen die Absicht, die Statthalterämter von den Aufgaben gemäss Buchstabe c (Urteilsvollzug), d (Bedürfnisabklärung bei Erteilung eines Gastwirtschaftspatentes) und e (Ausstellung von Ausweiskarten für Handelsreisende) zu entlasten, ist hingegen keine Opposition erhoben worden. Hier ist folgendes vorgesehen:
- Urteilsvollzug: Übertragung an die Justiz-, Polizei- und Militärdirektion
- Bedürfnisabklärung bei Erteilung eines Gastwirtschaftspatentes: Diese Aufgabe kann entfallen, da sich gemäss § 14 Gastwirtschaftsgesetz ausser dem Statthalteramt auch noch die Gemeinde und die Polizei zur Bedürfnisfrage, die im übrigen an Bedeutung eingebüsst hat, äussern.
- Ausstellung von Ausweiskarten für Handelsreisende: Diese Aufgabe wird für den ganzen Kanton vom Pass- und Patentbüro übernommen.
Als letztes bleiben die Aufgaben der Statthalterämter betreffend die stille Wahl bei Majorzwahlen und die Einreichung und Bereinigung von Wahlvorschlägen bei Proporzwahlen: Die Landeskanzlei widersetzt sich dem Vorschlag, ihr diese Aufgabe zu übertragen. Diese Haltung ist insofern verständlich, als die Landeskanzlei über keine dezentrale Organisation verfügt und eine zentrale Aufgabenerfüllung hier weniger vorteilhaft wäre. Es bleibt deshalb zu prüfen, ob weiterhin die Statthalterämter oder andere dezentrale Amtsstellen (z.B. Bezirksschreibereien) mit dieser Aufgabe zu betrauen sind.
- Aufsicht und Unterstellung:
Die heutige Regelung ist völlig unübersichtlich und nur bei gutem Willen aller Beteiligten einigermassen funktionsfähig. Obergericht, Überweisungsbehörde und Regierungsrat teilen sich in nur unvollständig präzisierter Weise in die Aufsicht: Nach § 41 Verwaltungsorganisationsgesetz (SGS 140) regelt der Regierungsrat "gemeinsam mit dem Obergericht die Organisation der Statthalterämter". Gemäss § 18 GVG unterstehen die Statthalter "in bezug auf ihre Untersuchungstätigkeit in Strafsachen unmittelbar der Überweisungsbehörde, in bezug auf ihre übrige Tätigkeit dem Regierungsrate". Damit nicht genug: § 50 StPO erklärt die Staatsanwaltschaft für befugt, "den Statthaltern Aufträge und Weisungen zu erteilen, die sich auf die Einleitung und Führung von Untersuchungen beziehen" (diese Bestimmung hat in früheren Jahren zu erheblichen Schwierigkeiten geführt). Gewählt werden die Statthalter vom Obergericht, der Überweisungsbehörde und dem Regierungsrat gemeinsam, die Untersuchungsbeamten, die "unter der Leitung des Statthalters zur Vornahme von Untersuchungshandlungen befugt sind" (§ 17 GVG), hingegen vom Regierungsrat allein.
Die Statthalterämter nehmen neu entweder ausschliesslich eine untersuchungsrichterliche Tätigkeit oder aber eine untersuchungsrichterliche Tätigkeit und vormundschaftliche Aufsichtsfunktion einschliesslich der Zuständigkeit im fürsorgerischen Freiheitsentzug wahr (dies hängt vom Entscheid über das Reformpaket 3 ab, vgl. 6.1.2. ab c.). In beiden Fällen kann das Problem der Aufsicht dadurch gut gelöst werden, dass die Statthalterämter der alleinigen Aufsicht des künftigen Kantonsgerichts unterstellt werden. Bedingung dafür ist jedoch, dass die Statthalterämter keine wesentlichen Verwaltungsaufgaben mehr haben, da sonst der Regierungsrat als Leitung der Verwaltung (§ 76 Kantonsverfassung) in die Aufsicht miteinbezogen werden müsste. Sollten also die Statthalterämter ihre Aufgaben im Bereich des Vormundschaftswesens und der fürsorgerischen Freiheitsentziehung beibehalten, wäre der Regierungsrat von seinen Funktionen als zweite Aufsichtsbehörde im Vormundschaftswesen und als Beschwerdeinstanz gegen Kostenentscheide in der fürsorgerischen Freiheitsentziehung zu entbinden (§§ 38 und 58n EG ZGB) und diese Aufgaben vollständig dem künftigen Kantonsgericht zu übertragen. Dies hätte den Vorteil, dass die heutige geteilte Aufsicht im Vormundschaftswesen (2 der Regierungsrat ist zweite Aufsichtsbehörde für Entscheide betreffend Entziehung der elterlichen Gewalt, Beschwerden gegen die Entziehung der elterlichen Gewalt durch die Vormundschaftsbehörde und für die administrative Aufsicht (§ 38 EG ZGB)) und der geteilte Beschwerdeweg im Bereich der fürsorgerischen Freiheitsentziehung (gegen Kostenentscheide des Statthalteramtes ist der Regierungsrat, gegen alle übrigen Entscheide des Statthalteramtes das Verwaltungsgericht Beschwerdeinstanz (§ 58 k und n)) vereinheitlicht würden.
Diese Neuregelung erfordert mehrere Rechtsänderungen: Zum einen muss die Kantonsverfassung revidiert werden, da die Bezirksstatthalterämter in § 79 als Teil der kantonalen Verwaltung genannt sind. Zum andern bedarf es dreier Gesetzesänderungen, nämlich des Verwaltungsorganisationsgesetzes, des Gerichtsverfassungsgesetzes und des EG ZGB.
- Neue Zuständigkeiten:
die Kompetenz zum Erlass eines bedingten Strafbefehls liegt heute bei der Überweisungsbehörde. Dies bedeutet, dass sich auch mit einem eher leichten Delikt drei Instanzen zu befassen haben, nämlich das Statthalteramt als Untersuchungsbehörde, die antragstellende Staatsanwaltschaft und die verfügende Überweisungsbehörde. Bereits die Strukturanalyse hat - allerdings ohne nähere Begründung - vorgeschlagen, die Kompetenz auf die Staatsanwaltschaft zu übertragen. Der Regierungsrat hat nach näherer Prüfung im Vernehmlassungsentwurf die Meinung vertreten, dass eine Kompetenzzuweisung an das Statthalteramt die bessere Lösung ist und dafür folgende Gründe angeführt:
a. die Überweisungsbehörde wird aufgehoben (vgl. Ziffer 6.1.5.).
b. die Staatsanwaltschaft soll künftig eine klare Parteistellung haben. Sie kann also ebenso wie die angeschuldigte Person mittels Einsprache das ordentliche Verfahren erzwingen.
c. der bedingte Strafbefehl als eine "konsensuale" Erledigung bedarf nicht der obligatorischen Mitwirkung von Anklage und Gericht. Die Kontrolle durch die Anklage mittels Einsprachemöglichkeit genügt.
d. im Bereich der Übertretungen gilt bereits seit Jahrzehnten ein analoges System, nämlich das Bussenanerkennungsverfahren (BAV).
e. in zahlreichen anderen Kantonen besteht die Möglichkeit der Verfahrensbeendigung durch die untersuchende Behörde mittels Strafbefehl (die Bezeichnungen hiefür sind unterschiedlich) zum Teil schon seit Jahrzehnten, und zwar mit gutem Erfolg.
f. der Angeschuldigte hat die Möglichkeit, durch einfache Einsprache eine strafgerichtliche Beurteilung zu verlangen.
g. die Rechte des Angeschuldigten werden gegenüber heute insofern verbessert, als bei Freiheitsstrafen sowie in bestimmten andern Fällen eine persönliche Befragung der betroffenen Person vorgeschrieben wird.
In der Vernehmlassung wurde die vorgeschlagene Übertragung der Strafbefehlskompetenz an die Statthalterämter mehrheitlich im Grundsatz begrüsst, doch wurden von mehreren Vernehmlassern Änderungen in Einzelpunkten vorgeschlagen. Von Bedeutung ist hier vor allem der Hinweis, dass es nicht optimal sei, die Strafbefehlskompetenz einfach den Statthalterämtern zuzuweisen und der Staatsanwaltschaft ein Einspracherecht zu gewähren. Die Staatsanwaltschaft wäre dann nämlich gezwungen, sämtliche Strafbefehle (zufolge Wegfalls des Bussenanerkennungsverfahrens wären es erheblich mehr als heute) auf ihre Einsprachewürdigkeit hin durchzulesen, wozu u.U. auch ein Aktenbeizug erforderlich ist. Dies ergäbe einen deutlichen Mehraufwand gegenüber heute. Dieser Einwand ist richtig. Der Regierungsrat nimmt deshalb einen in den Vernehmlassungen eingebrachten Vorschlag auf und empfiehlt folgende Lösung:
- die Strafbefehlskompetenz liegt bei den Statthalterämtern
- Übertretungsstrafbefehle werden von den Statthalterämtern abschliessend erlassen
- Vergehensstrafbefehle werden ebenfalls von den Statthalterämtern erlassen, doch besteht hier ein Einspracherecht der Staatsanwaltschaft.
Diese Lösung bringt für die Staatsanwaltschaft gegenüber heute eine Entlastung: Die Genehmigung der anerkannten Bussen (1996: 7'469 Fälle) entfällt ebenso wie die Antragstellung von bedingten Strafbefehlen bei Übertretungen (1996: 195 Fälle). Es bleibt im Strafbefehlsbereich einzig die Überprüfung der Vergehensstrafbefehle (1996: 801 Fälle).
Bezüglich der Einstellungskompetenz beabsichtigte der Regierungsrat ursprünglich, diese ebenfalls auf das Statthalteramt zu übertragen. Diesem Vorschlag ist im Vernehmlassungsverfahren verschiedentlich Kritik erwachsen, der Rechnung zu tragen ist: So ist zutreffend darauf hingewiesen worden, dass die Staatsanwaltschaft den staatlichen Strafanspruch zu vertreten hat und es daher folgerichtig ist, sie auch für den Verzicht - also die Einstellung - als zuständig zu bezeichnen. Überdies könnte eine Einstellungskompetenz der Statthalterämter bei Teileinstellungen zur grotesken Situation führen, dass die Staatsanwaltschaft im gleichen Verfahren sowohl Anklägerin wie Beschwerdeführerin wäre. Der Regierungsrat sieht deshalb vor, entgegen seiner ursprünglichen Absicht die Einstellungskompetenz der Staatsanwaltschaft zu übertragen. Die Zuständigkeit für die Nichtanhandnahme verbleibt dagegen bei den Statthalterämtern.
Diese Neuerungen bedingen Änderungen in der Strafprozessordnung. Sie werden in der betreffenden Vorlage vorgeschlagen.
- Umsetzung:
Der Regierungsrat hat in der Vernehmlassungsvorlage vorgeschlagen, die Umsetzung in 2 Phasen vorzusehen. Dabei ging er davon aus, dass zum einen die Aufsicht über das Vormundschaftswesen und die fürsorgerische Freiheitsentziehung künftig nicht mehr zum Aufgabenbereich der Statthalterämter gehören und dass das Kantonsgericht (vgl. unten Ziffer 6.2.) erst auf den 1. April 2002 eingeführt wird. Der Regierungsrat hat klar darauf hingewiesen, dass die Unterstellung der Statthalterämter unter eine Justizbehörde eine leistungsfähige Justizverwaltung erfordert, welche erst mit der Einrichtung des Kantonsgerichts zur Verfügung steht. Im Vernehmlassungsverfahren hat sich nun ergeben, dass nicht nur die Schaffung des Kantonsgerichts praktisch einhellige Zustimmung findet, sondern dass auch dessen raschere Einführung verlangt wird. Unter diesen Umständen dürfte die Umsetzung der hier unterbreiteten Vorschläge in einem einzigen Schritt vorteilhafter sein. Dieser Schritt setzt einerseits das Bestehen des Kantonsgerichts voraus und ist mit den übrigen Reformpaketen abzustimmen, insbesondere mit der StPO. Für den Terminplan wird auf Ziffer 9.3. verwiesen.
Die vorgeschlagenen Änderungen betreffend der Statthalterämter erfordern die Revision folgender Erlasse: Kantonsverfassung, StPO, VerwOG, GVG, ZPO, GpR, VerwVG und EG ZGB.