Vorlage 1997-045: Kantonales Waldgesetz
Landrat / Parlament || Inhalt der Vorlage 1997-045 vom 11. März 1997
Kantonales Waldgesetz (kWaG)
Geschäfte des Landrats || Hinweise und Erklärungen
C. Politische Schwerpunkte
1. Expertenentwurf
Der Expertenentwurf enthält mit 44 Paragraphen deutlich weniger Regelungen als die erste Landratsvorlage mit deren 68. Die neuen Regelungen sind insgesamt grundsätzlicher und weniger detailiert und dürften wegen ihres immanenten Konsenses auf politische Zustimmung stossen.
Der Regierungsrat erachtet den Expertenentwurf als gut und legt ihn dem Landrat praktisch unverändert vor. Änderungen nahm er nur im Bereich der Anschlussbeiträge an Bundesbeiträge sowie beim Waldabstand vor (alleinige Festlegung der Anschlussbeiträge über das Budget, § 26; Reduktion des Mindestabstandes der Waldbaulinie von 15 auf 10 m, § 39).
Die Erfahrungen aus den ersten Kommissionsberatungen zeigen - und der Bericht der Expertenkommission bestätigt es - , dass die politischen Schwerpunkte vorallem bei den Veranstaltungen im Wald, bei der forstlichen Planung sowie bei den Beiträgen liegen. Nachfolgend werden die drei Bereiche - in starker Anlehnung an den Schlussbericht der Expertenkommission - ausführlicher dargestellt.
In § 8 wird vorgesehen, dass Veranstaltungen im Wald mit mehr als 50 Personen dem Gemeinderat vorher anzuzeigen sind, dass grosse Veranstaltungen der Bewilligung des Gemeinderates bedürfen und dass im Dekret die grossen, d.h. bewilligungspflichtigen Veranstaltungen definiert werden. Das Dekret stipuliert sodann die Bewilligungspflicht für alle Veranstaltungen mit übermässig starken Immissionen auf Fauna und Flora sowie für verschiedene Typen von Veranstaltungen abgestuft nach der Anzahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer.
Diese Konstellation geht davon aus, dass im Gesetz das Wesentliche zu regeln ist und dass die Detailregelung grundsätzlich im Rahmen einer Verordnung zu erfolgen hat. Angesichts des politischen Gewichts des Themas ist es jedoch angezeigt, die Details in einem landrätlichen Dekret zu regeln.
Die generelle Anzeigepflicht für alle Veranstaltungen mit mehr als 50 Teilnehmerinnen und Teilnehmern entspricht dem Interesse der Gemeinden, über Vorgänge auf ihrem Hoheitsgebiet informiert zu werden. Das Anzeigeverfahren ist einfach zu handhaben und vermeidet grossen administrativen Aufwand auf Seiten der Gemeinde wie auch bei der Veranstalterin oder beim Veranstalter, was gerade für die Jugendverbände altersgerecht ist. - Die Gemeindeautonomie wird nicht geschmälert, sondern dadurch gewahrt, dass Bewilligungsbehörde grundsätzlich die Einwohnergemeinde ist, wobei allerdings der Koordinationsgrundsatz gebietet, bei Veranstaltungen, die mehr als eine Gemeinde betreffen, nur eine Bewilligungsbehörde, den Kanton, einzusetzen. Beim Bewilligungsentscheid sind die örtlichen Verhältnisse zu berücksichtigen, weshalb für ein Gemeindereglement, wie es die erste Landratsvorlage noch vorgesehen hatte, weder Bedarf noch Raum besteht.
Der Begriff "grosse Veranstaltung", wofür Artikel 14 des Bundeswaldgesetzes die Einführung der Bewilligungspflicht verlangt, verkürzt die Problematik; eine grosse Veranstaltung lässt sich nicht allgemeingültig und abstrakt definieren. Grosse Veranstaltungen im Sinne des Bundesrechts sind Veranstaltungen, die Pflanzen, wildlebende Tiere etc. möglicherweise erheblich beeinträchtigen können. Man kommt aber nicht darum herum, als ein Kriterium Zahlen festzulegen, was auch für die Benützerin und den Benützer resp. die Veranstalterin und den Veranstalter eine Hilfe darstellt. Das Dekret versucht, dieser Problematik gerecht zu werden.
Die gesetzliche Regelung für Veranstaltungen im Wald muss den Gegensatz Wald als Lebensraum einerseits und als Sport- und Erholungsraum andererseits ausgleichen. Der Schlussbericht der Expertenkommission führt dazu aus, dass die bei ihr gewaltete Diskussion zumindest gezeigt habe, dass auch die Waldbenützerinnen und Waldbenützer nicht nur an sich, sondern auch an den Wald denken und durchaus bereit sind, ihre Aktivitäten im Interesse der Walderhaltung einzuschränken.
Als Rahmen für die Durchführung von Veranstaltungen im Wald sind auch die restriktiven Bestimmungen über den Motorfahrzeugverkehr im Wald (§ 9), die generellen Regeln für das Radfahren und Reiten (§ 10) sowie die Zugangsbeschränkungen bei Waldreservaten (§ 21) von Bedeutung.
Forstliche Planung ist wie jede Planung mit grossem zeitlichen und finanziellen Aufwand verbunden; die vorgesehene Planungspflicht darf deshalb durchaus in der notwendigen Breite und Tiefe dargelegt werden. Betreffend der forstlichen Planung ist daher folgendes auszuführen:
1. Seit bald 100 Jahren bestehend. Forstliche Planung ist nicht neu, sondern seit bald 100 Jahren per Gesetz vorgeschrieben. Mit dem Eidgenössischen Forstpolizeigesetz von 1902 ist für alle öffentlichen Wälder (= 2/3 der Waldfläche) die Planungspflicht eingeführt worden. Sie hat sich grundsätzlich bewährt.
2. Vom Bundesgesetzgeber verlangt. Auch das neue Bundeswaldgesetz hält an der Planungspflicht fest, weitet sie auf das gesamte Waldareal aus und stipuliert die Mitwirkung der Bevölkerung. Das vordringlichste Ziel der forstlichen Planung besteht darin sicherzustellen, dass der Wald seine Funktionen dauerhaft erfüllen kann. Sie hat auf überbetrieblicher Ebene im Minimum die Standortverhältnisse zu erfassen und die Waldfunktionen bestandesweise zu gewichten.
3. Politisch eine Notwendigkeit und zugleich eine Erleichterung für die Waldeigentümerinnen und Waldeigentümer: Ein frühzeitiger Einbezug der betroffenen und interessierten Kreise in den Planungsprozess soll sicherstellen, dass die unterschiedlichen berechtigten Ansprüche an den Wald (Jagd, Erholung, Sport, Grundwasserschutz, Naturschutz etc.) bereits auf überbetrieblicher Ebene gegeneinander abgewogen, abgegrenzt und integriert werden. Interessenskonflikte lassen sich auf diese Weise frühzeitig erkennen und in der Regel auch bereinigen, was nicht zuletzt auch die Arbeit der Waldeigentümerin oder des Waldeigentümers und der Revierförsterin oder des Revierförsters erleichtert.
4. Besondere Rahmenbedingungen. In technischer Hinsicht ist festzustellen, dass für die forstliche Planung verschiedene spezifische Rahmenbedingungen gelten, weshalb verglichen mit den Planungen in anderen Bereichen zum Teil erhebliche Unterschiede bestehen:
5. Eigentumsfreiheit stark eingeschränkt: Gegenüber den verschiedenen Zonen des Offenlandes ist die Eigentumsfreiheit bei bewaldeten Grundstücken stärker eingeschränkt. Die Einschränkungen sind das Resultat des hohen öffentlichen Interesses am Wald. So sind seit bald 100 Jahren Rodungen und Kahlschläge verboten, und Blössen sind von der Eigentümerin oder vom Eigentümer wieder zu bestocken. Auf der anderen Seite ist der Wald im Grundsatz für alle frei zugänglich, und das Bundeswaldgesetz stipuliert die Gleichrangigkeit der Waldfunktionen. Letzteres hat die Anliegen der Öffentlichkeit gegenüber den Interessen der Eigentümerinnen und Eigentümer noch gestärkt. Als Kompensation für die Einschränkungen werden die Waldeigentümerinnen und Waldeigentümer in hohem Masse durch die Beiträge der Öffentlichen Hand unterstützt.
6. Planung auf zwei Ebenen: Die forstliche Planung hat sowohl eine öffentliche als auch eine privat-/betriebswirtschaftliche Komponente. Im Rahmen der überbetrieblichen forstlichen Planung werden die Interessen von allgemeinder Bedeutung gegeneinander abgewogen, abgegrenzt und integriert. Das Bundesgesetz verlangt dabei, dass die Bevölkerung in geeigneter Weise mitwirken kann. Die Betriebsplanung ist dagegen Sache der Waldeigentümer und Waldeigentümerinnen; der Betriebsplan ist das Führungsinstrument des Forstbetriebes.
7. Forstliche Planung und Raumplanung überschneiden sich: Der Wald untersteht als Teil des Gesamt-Raumes nebst der forstlichen Planung auch der Raumplanung, woraus sich diverse Verbindungen und Schnittstellen ergeben. Es ist Aufgabe der Kantone, das Verhältnis der beiden Planungen zueinander zu definieren sowie Inhalte und Verfahren aufeinander abzustimmen.
Gegenüber der ersten Landratsvorlage bringt die vorgeschlagene Regelung (§§ 15 - 19) sowohl in materieller als auch in formeller Hinsicht Verbesserungen. Neu sorgt der Gesetzestext zunächst für Klarheit, indem er scharf zwischen Planungsgrundlagen, Planungszielen, Planungsprozess und Plänen differenziert. Dazu kommt ebenfalls neu die konsequente Entflechtung der Planung in eine strategische und eine operative, rein betriebliche Ebene. Positiv hervorzuheben ist auch die erreichte Ausgewogenheit; bezeichnete die erste Landratsvorlage vorallem den Inhalt der Pläne, die für deren Erlass zuständige Stelle und die Planungspflichtigen, so schenkt der jetzige Gesetzesentwurf neu auch dem Planungsverfahren gebührende Aufmerksamkeit. Als substantielle Verbesserungen gegenüber früheren Entwürfen seien diesbezüglich die Öffnung der forstlichen Planung auf überbetrieblicher Ebene mit dem frühzeitigen Einbezug der interessierten Kreise sowie die Abstimmung mit der Raumplanung genannt.
Die Regelung der forstlichen Planung lässt sich wie folgt zusammenfassen:
1. Die §§ 15 - 19 bringen eine saubere und klar verständliche Planungssystematik. Der Gesetzesentwurf bildet einen in sich konsistenten Rahmen hinsichtlich der Regelung der Planungsziele, der Planungsinhalte, der Planungsverfahren sowie deren Abstimmung mit der Raumplanung.
2. Es wird einwandfrei zwischen Planung und Plänen unterschieden (§§ 16 und 18). Die Vermischung der Prozesse und den daraus resultierenden Ergebnissen, den Plänen, ist behoben.
3. Auf der strategischen Ebene (§ 16) gewichtet die überbetriebliche Planung die Waldfunktionen und legt operable Entwicklungsziele fest. Diese bilden das Ergebnis einer politischen Auseinandersetzung, in die nebst den Waldeigentümerinnen und Waldeigentümern und den Einwohnergemeinden alle interessierten Kreise sowie die Bevölkerung einbezogen werden (§ 16 Absatz 2 und § 17).
4. Die operative Ebene (§§ 18 und 19) wird von der Betriebsplanung und der Jahresplanung gebildet. Die daraus resultierenden Pläne sind die Führungsinstrumente der Forstbetriebe. Sie zeigen auf, wie die betrieblichen Ziele sowie die durch den Waldentwicklungsplan (WEP) gemachten Vorgaben vor Ort umgesetzt werden.
5. Im Rahmen der neu vorgesehenen Waldentwicklungsplanung kommt dem kantonalen Forstdienst primär die Funktion eines Moderators zwischen den verschiedenen Interessengruppen zu (§ 16 Absatz 2). Er versachlicht die Diskussion im Falle von Konflikten, sorgt für eine gebührende Berücksichtigung der verschiedenen Ansprüche und Interessen an den Wald und stellt das Erreichen der Ziele der Walderhaltung sicher.
Der Bundesgesetzgeber erachtet die Funktionen des Waldes für die Öffentlichkeit als sehr wichtig; er unterstützt darum die Waldeigentümerinnen und Waldeigentümer bei der Walderhaltung mit Beiträgen, sofern die Kantone ihren Anteil auch aufbringen. Daher sieht der Gesetzesentwurf vor, dass an die Massnahmen, die zu Bundesbeiträgen berechtigen, Kantonsbeiträge gewährt werden (§ 26 Absatz 1). Der Landrat bestimmt jährlich per Budget den Gesamtrahmen dieser kantonalen Anschlussbeiträge an Bundesbeiträge. Für einzelne Massnahmen, die z.B. stark in die Eigentumsfreiheit eingreifen und im Interesse der gesamten Bevölkerung stehen, kann der Landrat somit einen höheren kantonalen Anteil an den beitragsberechtigten Restkosten festsetzen als bei anderen Massnahmen. Bei den erwähnten Massnahmen handelt es sich beispielsweise um solche zum Schutz vor Naturereignissen oder um solche für den Naturschutz und für Waldreservate. Diese Massnahmen decken wichtige, dem Kanton zuzuordnende, öffentliche Interessen ab. Sie bringen den Waldeigentümerinnen und Waldeigentümern in der Regel nur Aufwand und keinen Ertrag. Die Regelung hat zur Folge, dass es vorrangig von Bedeutung ist, wieviele Mittel der Landrat jährlich im Budget bereitstellen will und kann.
Die Expertenkommission sah bei den Anschlussbeiträgen an Bundesbeiträge eine eher untergeordnete Steuerung über das landrätliche Budget vor, dagegen regelte sie relativ fix im Gesetz die kantonalen Beitragssätze entweder als den den maximalen Bundessatz auslösenden Satz oder aber als vollständigen Restkostensatz. Der Regierungsrat möchte hingegen mit der vorgeschlagenen Lösung der landrätlichen Budgetsteuerung eine erhöhtes Gewicht zukommen lassen und erst auf Verordnungsstufe unter einem klaren Budgetvorbehalt eine Richtschnur für die Beitragssätze vorgeben.
Neben den kantonalen Aschlussbeiträgen an Bundesbeiträge sind für weitere Aufgaben auch rein kantonale, fakultative Beiträge vorgesehen (§ 27). Diese Beiträge erfolgen wiederum im Rahmen der vom Landrat bewilligten Kredite und können vor allem an Vereinigungen ausgerichtet werden, die Fortbilungs- und Weiterbildungskurse anbieten oder andere Ausbildungs- sowie Forschungsarbeiten verrichten.
Der Gesetzesentwurf sieht sodann die Vergütung der vom Kanton an die Revierverbände delegierten Aufgaben vor (§ 28); wer eine Leistung fordert, muss auch bereit sein, sie zu bezahlen. Diese Vergütung ist als einzige finanzielle Auswirkung dieses Gesetzes direkt aufgrund des Gesetzes geschuldet und ist nicht noch von einem landrätlich bewilligten Kredit abhängig. Die Kostenstellen der Forstbetriebsrechnung ermöglichen mit einfacher Administrierung die problemlose Erfassung dieser Leistungen.
Analog der Verpflichtungen des Kantons ist vorgesehen, dass auch die Einwohnergemeinden ihre Ansprüche an die Waldeigentümerinnen und Waldeigentümer sowie an den Revierverband nach ähnlichem bzw. gleichem Prinzip abgelten (§§ 29 und 30):
1. Die Einwohnergemeinden entrichten den Waldeigentümerinnen und Waldeigentümern angemessene Beiträge für die besonderen Leistungen, die diese gestützt auf den Waldentwicklungsplan für die Allgemeinheit erbringen (§ 29). Die Interessen einer breiten Öffentlichkeit am Wald haben in den letzten Jahren stark zugenommen. Er soll längst nicht mehr bloss seinen Eigentümerinnen und Eigentümern dienen und Dritte nur dulden. Vielmehr soll sich seine Pflege in erster Linie nach den Oberzielen des Waldentwicklungsplanes ausrichten, in welchen die Einwohnergemeinden und die interessierten Kreise ihre Vorstellungen miteinbringen.
2. Sie vergüten den Revierverbänden deren Aufwände für die Revierförsterinnen und Revierförster, die diese in Erfüllung gebietshoheitlicher Aufgaben verursachen (§ 30).
In allen diesen Fällen werden die Beiträge und Vergütungen nur an erbrachte Leistungen ausgerichtet und in der Regel an den beitragsberechtigten Ansätzen bemessen. Pauschale Entschädigungen sind abzulehnen; diese enthalten wenig ökonomische Anreize für die Waldbewirtschafterinnen und Waldbewirtschafter und bedingten überdies eine zusätzliche Administrierung. Alle Beiträge und Vergütungen beziehen sich auf Arbeitspositionen, die ohne zusätzlichen administrativen Aufwand aus der Forstbetriebsrechnung gezogen werden können.
Der Gesetzesentwurf sieht nach wie vor die Unterstützung der Holzschnitzel-Feuerungsanlagen vor, die sich wie die übrigen Beiträge im Rahmen der landrätlich bewilligten Kedite bewegen soll. Die Regelung wird aufgrund des Sachzusammenhangs ins Energiegesetz verwiesen (§ 40 bzw. § 16 zusätzlicher Absatz 2 des Energiegesetzes).
Alle diese Beitragsregelungen lassen noch nicht genau erkennen, wie gross der Umfang der Beiträge für den einzelnen Revierverband oder Forstbetrieb sein wird. Dessen ungeachtet sind jedoch prinzipiell die kantonalen sowie die einwohner-kommunalen Aufgaben, die der Forstbetrieb ausführt, von diesen abzugelten. Die zur Verbesserung der Betriebsrechnung notwendigen Strukturbereinigungen sind aber unabhängig von den beitragsberechtigten Massnahmen an die Hand zu nehmen und bilden weiterhin eine zentrale Aufgabe der Forstbetriebe.