Änderung des obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums
Landrat / Parlament - Vorlage (Fortsetzung)
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Zu Hinweise und Erklärungen
VIIl. Soll in unserem Kanton das konstruktive Referendum eingeführt werden?
1. Einleitung
Der Regierungsrat hat sich mit der Frage befasst, ob für Vorlagen, die der fakultativen Volksabstimmung unterliegen, das konstruktive Referendum eingeführt werden soll. Im folgenden wird dieses Volksrecht vorgestellt. Anschliessend nimmt der Regierungsrat dazu Stellung.
2. Die Ausgestaltung des konstruktiven Referendums im Kanton Bern
Als einziger Schweizer Kanton kennt bisher der Kanton Bern das konstruktive Referendum in der Form des sogenannten „Volksvorschlages" (Artikel 63 Absatz 3 der Berner Kantonsverfassung). Anlässlich der Volksabstimmung vom 7. Juni 1993 genehmigte der Berner Souverän nicht nur die neue Verfassung als Ganzes, sondern in einer separaten Vorlage auch den Volksvorschlag. Ein Volksvorschlag kann gemäss Verfassungstext nur bei vom Parlament beschlossenen Gesetzen und Gesetzesänderungen sowie bei Grundsatzbeschlüssen ergriffen werden. Diese beiden Arten von Parlamentsvorlagen unterstehen im Kanton Bern dem fakultativen Referendum. Für das Zustandekommen eines Volksvorschlages sind, wie für ein Referendum, 10 000 Unterschriften erforderlich, die innerhalb von drei Monaten seit Publikation der Gesetzesvorlage gesammelt sein müssen. Ein Volksvorschlag muss für sich allein die notwendigen Unterschriften erzielen. Kommt ein Volksvorschlag zustande, so werden dem Volk sowohl die Referendumsvorlage als auch der Volksvorschlag unterbreitet. Der Volksvorschlag kann sich auf ein Gesetz insgesamt, auf einen bestimmten Gesetzesabschnitt oder auf eine einzelne Bestimmung beziehen.
Das Zustandekommen des Volksvorschlages richtet sich nach den Vorschriften für das Referendum. Demgegenüber hat der Berner Grosse Rat, wie bei Initiativen, über die Gültigkeit des Volksvorschlages zu befinden. Bei der Volksabstimmung kommt das gleiche Verfahren wie bei Initiative und Gegenvorschlag zur Anwendung. Nicht ausgeschlossen ist, dass gleichzeitig mehr als ein Volksvorschlag zustandekommt.
Volksvorschläge müssen den Grundsatz der Einheit der Materie wahren: Die im Volksvorschlag eingebrachten Begehren müssen also in materieller Hinsicht mit Zweck und Gegenstand der behördlichen Vorlage zusammenhängen. Sie müssen sich auf dieselbe Frage beziehen; allerdings dürfen andere Antworten vorgeschlagen werden.
Das Berner Modell des konstruktiven Referendums ist in einem wesentlichen Punkt eingeschränkt: Der Volksvorschlag ist ausgeschlossen, wenn bereits der Grosse Rat von der ihm in der bernischen Kantonsverfassung eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht und neben einer Gesetzesvorlage als Hauptvorschlag zusätzliche Varianten zu ganzen Gesetzesabschnitten oder zu einzelnen Gesetzesbestimmungen unterbreitet.
3. Stand der Diskussion über das konstruktive Referendum auf Bundesebene
3.1. Vorarbeiten in der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates
Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates reichte am 4. August 1992 im Rahmen der Beratung über den Beitritt der Schweiz zum EWR-Vertrag eine parlamentarische Initiative zur Einführung des konstruktiven Referendums ein. Gemäss dem Vorschlag der Kommission soll die Bundesverfassung in der Weise geändert werden, dass 50 000 Bürgerinnen und Bürger oder acht Kantone die Möglichkeit haben, zusammen mit dem Referendum gegen ein Gesetz oder einen Bundesbeschluss einen Gegenvorschlag dazu einzureichen. In der schriftlichen Begründung hielt die Kommission fest, dass das Referendum im schweizerischen Staatsrecht bisher ein reines Abwehrrecht darstelle. Dieses Recht solle nicht bestritten werden und werde zweifellos neben dem konstruktiven Referendum weiterhin seine Bedeutung behalten. Das traditionelle Referendum sei aber in vielen Fällen nicht das optimale Instrument, um den politischen Willen der Referendumsbefürworter und -befürworterinnen auszudrücken. Mit dem konstruktiven Referendum erhielten die Stimmberechtigten die Möglichkeit, nicht nur nein zu sagen, sondern auch konkrete Alternativen anzubieten.
Die Kommissionsminderheit befürwortete ebenfalls die Prüfung der Einführung des konstruktiven Referendums. Sie vertrat aber die Auffassung, dass die Bedeutung dieser Frage weit über die Problematik der Rechtsanpassungen im Rahmen der Europäischen Integration hinausgehe und deshalb unabhängig von der unter grossem Zeitdruck zu behandelnden EWR-Vorlage gründlich geprüft werden müsse. Der Nationalrat schloss sich dieser Meinung an und beauftragte die Staatspolitische Kommission, den Fragenbereich des konstruktiven Referendums in grösserem Zusammenhang und insbesondere hinsichtlich der Praktikabilität näher abzuklären. Im April 1993 legte das Sekretariat der Staatspolitischen Kommission einen ergänzenden Bericht vor. Der Bericht kommt zum Ergebnis, dass durch das konstruktive Referendum sowohl dem Volk als auch dem Parlament mehr Gestaltungsspielraum im Gesetzgebungsprozess eingeräumt werden könnte. Das Abstimmungsverfahren beim Zustandekommen mehrerer Gegenvorschläge stelle ein weitgehend theoretisches Problem dar. Aber auch für diesen theoretischen Fall, dass einmal zwei oder gar noch mehr Gegenvorschläge zustande kommen, könnten Lösungen angeboten werden.
3.2. Verfassungsentwurf für eine Reform der Bundesverfassung
Der Verfassungsentwurf 96 verzichtet auf die Realisierung des konstruktiven Referendums. In der Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 (S. 462) wird u.a. festgehalten, dass die Nachteile des konstruktiven Referendums überwiegen . Einerseits bestehe das Problem der Vereinbarkeit des konstruktiven Referendums mit dem übergeordneten Recht. Andererseits sei das Parlament berechtigt, einen Gegenvorschlag zu machen. Sowohl das Verfahren der Ungültigerklärung als auch die Ausarbeitung des Gegenvorschlages würden aber Zeit kosten. Dies sei mit der Notwendigkeit, Gesetze möglichst rasch der Volksabstimmung zu unterbreiten, kaum zu vereinbaren.
4. Stellungnahme des Regierungsrates
Der entscheidende Vorteil des konstruktiven Referendums liegt darin begründet, dass das Nein zur Gesetzesvorlage mit konkreten Verbesserungsvorschlägen zu den beanstandeten Bestimmungen verbunden werden kann. Die Gefahr, dass aufwendige und langjährige Gesetzgebungsarbeiten als Ganzes an einer einzigen oder an einigen wenigen und umstrittenen „Schicksalsparagraphen" scheitern, wird weitgehend gebannt. Die im Parlament unterlegene Opposition wird nicht an den Rand gedrängt, sondern auf sinnvolle Art und Weise in den Gesetzgebungsprozess integriert. Wer eine Gesetzesvorlage ernsthaft bekämpfen will, muss konstruktive Alternativen entwickeln, um glaubwürdig zu sein.
Der gewichtigste Nachteil des konstruktiven Referendums ist wohl im Umstand zu suchen, dass die Gesetzgebungsarbeiten länger dauern, wenn von der Möglichkeit dieses Volksrechtes Gebrauch gemacht wird. Für grössere Gesetzgebungsprojekte muss bereits heute eine Zeitspanne von bis zu 3 Jahren veranschlagt werden; wird das konstruktive Referendum eingereicht, so dürfte sich diese Frist um mindestens ein halbes Jahr verlängern. Die Verlängerung der zeitlichen Dauer des Gesetzgebungsverfahrens schlägt speziell dann zu Buche, wenn das konstruktive Referendum mit dem obligatorischen Referendum kombiniert wird. Dies hätte zur Konsequenz, dass bei jeder Gesetzesänderung die obligatorische Volksabstimmung erst angesetzt werden könnte, wenn die Frist zur Einreichung des konstruktiven Referendums abgelaufen ist und allfällige "Gegenvorschläge" durch den Landrat beraten worden sind. Eine solche Verlängerung des Gesetzgebungsverfahrens steht in Kontrast zur Forderung nach rascheren und weniger schwerfälligen staatlichen Entscheidungsabläufen. Es erstaunt daher nicht, dass die Einführung des konstruktiven Referendums bisher in jenen Staatswesen evaluiert worden ist bzw. evaluiert wird, wo das "klassische" fakultative Gesetzesreferendum besteht (insbesondere Kanton Bern, Bund).
Das Konzept der hier vorgeschlagenen Verfassungsänderung geht davon aus, dass bei Gesetzen, Gesetzesänderungen und Staatsverträgen nach wie vor das obligatorische Referendum gelten wird, wenn diese kontrovers sind. Ausschliesslich im Landrat unbestrittene Gesetzesvorlagen und Staatsverträge sollen der fakultativen Volksabstimmung unterstellt sein. Weil aber das konstruktive Referendum in der Praxis den Bestand des „klassischen" fakultativen Referendums voraussetzt, könnte dieses neue Volksrecht unter dem Regime der vorgeschlagenen Verfassungsänderung nur einen beschränkten Anwendungsbereich haben, nämlich überall dort, wo die Vorlage im Landrat mindestens eine Zweidrittelsmehrheit auf sich vereinigt hat und der Landrat nicht von sich aus die obligatorische Abstimmung angeordnet hat. Es fragt sich, ob im Lichte dieser Rahmenbedingungen die Einführung des konstruktiven Referendums in unserem Kanton Sinn macht. Der Regierungsrat verneint dies. Sobald eine Gesetzes- oder Staatsvertragsvorlage in einem relevanten Punkt kontrovers ist, wird sie - aufgrund der „Machtverhältnisse" im Landrat - die für das fakultative Referendum geforderte qualifizierte Mehrheit verfehlen und der obligatorischen Volksabstimmung unterstellt sein. Nur solche Gesetzesvorlagen, die in den wesentlichen Punkten unbestritten sind, werden nach dem neuen Regime der fakultativen Volksabstimmung unterstehen. Das Instrument des konstruktiven Referendums ist jedoch nicht auf die Kategorie der unbestrittenen Vorlagen zugeschnitten und würde daher - wenn das fakultative Referendum in der vorgeschlagenen eingeschränkten Form in Kraft tritt - praktisch kaum wirksam werden.
Keine andere Beurteilung ergibt sich, wenn der Geltungsbereich des konstruktiven Referendums auf jene Ausgabenbeschlüsse des Landrats ausgedehnt würde, die nach geltendem Verfassungsrecht der fakultativen Volksabstimmung unterliegen (vgl. § 31 KV). Die Anwendung des konstruktiven Referendums auf Ausgabenbeschlüsse ist nach Auffassung des Regierungsrates nicht sinnvoll. Ein Projekt, für das Kosten in der Höhe von 5 Mio. Franken veranschlagt und vom Landrat beschlossen worden sind, kann nicht ohne weiteres - auf dem Weg des konstruktiven Referendums - auf 3 Mio. Franken reduziert werden. Die Anwendung des konstruktiven Referendums im Bereich der Ausgabenbeschlüsse des Parlaments kann daher zu unlösbaren Vollzugsproblemen führen.
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