Änderung des obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums
Landrat / Parlament - Vorlage (Fortsetzung)
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V. Drei Modelle für die Neugestaltung des obligatorischen Gesetzesreferendums
1. Einleitung
Wir stellen in diesem Abschnitt drei Modelle vor, die sich zur Hauptsache wie folgt unterscheiden: Der erste Vorschlag ("Fakultatives Referendum mit Behördenreferendum") folgt dem Konzept, dass die obligatorische Volksabstimmung nicht von Gesetzes wegen stattfindet, sondern nur dann, wenn das Referendum ergriffen worden ist oder das Kantonsparlament die Volksabstimmung ausdrücklich anordnet. Die Besonderheit des zweiten Modells ("Fakultatives Referendum für Gesetze mit qualifiziertem Mehr im Landrat") besteht darin, dass Gesetzesvorlagen, die im Landrat mit einer qualifizierten Mehrheit angenommen werden, der fakultativen Volksabstimmung unterliegen. Die dritte Variante ("Fakultatives Referendum für bestimmte Gesetzesvorlagen") zeichnet sich dadurch aus, dass Gesetze, die eine bestimmte Materie regeln, der fakultativen Volksabstimmung unterliegen, im übrigen - und damit in der Vielzahl der Fälle - aber das obligatorische Gesetzesreferendum gilt.
2. Die drei Modelle
| Modell | Kennzeichen | Kommentar |
| "Fakultatives Referendum mit Behördenreferendum" | Die Volksabstimmung über die vom Landrat eschlossene Gesetzesvorlage findet nur statt, wenn: - der Landrat die Unterstellung unter das obligatorische Referendum beschliesst, oder wenn - gegen die Vorlage das Referendum ergriffen worden ist. |
Diese Variante ist stark der"klassischen" Form des fakultativen Referendums - wie es heute auf Bundesebene besteht - angenähert. Der Unterschied liegt einzig darin, dass die Gesetzesabstimmung nicht nur vom Volk und den Gemeinden, sondern auch vom Kantonsparlament selbst ausgelöst werden kann. In einer Vielzahl von Kantonen, die das fakultative Gesetzesreferendum kennen, besteht parallel dazu das Behördenreferendum (BE, BS, LU, SG, SH, TG, ZG). Für die Ausgestaltung des Behördenreferendums bieten sich verschiedene Optionen an: Denkbar ist, dass eine qualifizierte Minderheit (bspw. ein Drittel der Ratsmitglieder), eine einfache Mehrheit oder eine qualifizierte Mehrheit (bspw. zwei Drittel der Ratsmitglieder) die obligatorische Volksabstimmung beschliessen kann. |
| "Fakultatives Referendum für Gesetze mit qualifiziertem Mehr im Landrat" | Der fakultativen Volksabstimmung unterstehen jene Gesetzesvorlagen, die der Landrat mit einer qualifizierten Mehrheit seiner Mitglieder (bspw. zwei Drittel der anwesenden Ratsmitglieder) beschlossen hat. Für alle anderen Gesetzesvorlagen gilt wie bisher das obligatorische Referendum. | Aufgrund der politischen Stärkeverhältnisse im Landrat werden Gesetzesvorlagen, die wesentlich umstritten sind, das qualifizierte Mehr nicht erreichen. Solche Vorlagen unterstehen nach dem skizzierten Modell auch weiterhin der obligatorischen Volksabstimmung. Charakteristisch für diese Variante ist, dass die Ratsmitglieder in der gleichen Abstimmung nicht nur über die Annahme der Vorlage, sondern auch über die Referendumsart - fakultativ oder obligatorisch - entscheiden. |
| "Fakultatives Referendum für bestimmte Gesetzesvorlagen" | Nach inhaltlichen Kriterien wird festgelegt, welche Gesetze dem obligatorischen und welche dem fakultativen Referendum unterstehen. | Der Kanton Schaffhausen praktiziert dieses Modell seit 1980. In der Kantonsverfassung wird festgelegt, dass Gesetze, die sich auf die Verwaltungsstruktur beziehen oder die Ausführungs-, Vollzugs- oder Verfahrensbestimmungen zum Gegenstand haben, zwingend der fakultativen Volksabstimmung unterstehen. Als qualifiziertes Erfordernis wird zusätzlich verlangt, dass mindestens vier Fünftel der anwesenden Ratsmitglieder die Gesetzesvorlage beschlossen haben. |
3. Der Modellvorschlag des Regierungsrates
Der Regierungsrat spricht sich für eine kombinierte Lösung aus, bestehend aus den Varianten "Fakultatives Referendum mit Behördenreferendum" und „Fakultatives Referendum für Gesetze mit qualifiziertem Mehr im Landrat".
Kennzeichen dieses Vorschlages:
- Gesetzesvorlagen unterstehen der fakultativen Volksabstimmung, wenn sie im Landrat eine Mehrheit von mindestens zwei Dritteln erreicht haben.
- Der Landrat hat die Möglichkeit, Gesetzesvorlagen, die im Landrat eine Mehrheit von mindestens zwei Dritteln erreicht haben, durch separaten Beschluss der obligatorischen Volksabstimmung zu unterstellen.
Wird eine Vorlage im Landrat mit klarer Mehrheit angenommen, so kann - wie die Abstimmungsstatistik belegt - realistischerweise davon ausgegangen werden, dass die Vorlage unbestritten ist und auch die Stimmberechtigten damit einverstanden sind. Das Erfordernis der Zweidrittelsmehrheit im Landrat dürfte ein verlässliches Kriterium für die Beurteilung der Frage darstellen, ob eine Gesetzesvorlage den Mehrheitswillen des Souveräns widerspiegelt oder nicht. Nach Auffassung des Regierungsrates ist es daher verantwortbar, Gesetzesvorlagen, die im Landrat mindestens eine Zweidrittelsmehrheit erreicht haben, grundsätzlich dem fakultativen Referendum zu unterstellen.
Der Landrat soll Gesetzesvorlagen, die aufgrund des erreichten qualifizierten Mehrs an sich dem fakultativen Referendum unterstehen, durch separaten Beschluss der obligatorischen Volksabstimmung unterstellen können. Diesem Vorschlag liegt die Überlegung zugrunde, dass in bestimmten Fällen auch bei unbestrittenen Gesetzesvorlagen das Bedürfnis nach einer obligatorischen Volksabstimmung bestehen kann. Die staatspolitische Tragweite oder die praktischen Auswirkungen einer Gesetzesvorlage können beispielsweise nahelegen, die Volksabstimmung obligatorisch durchzuführen. In solchen Situationen sollen die Ratsmitglieder die Möglichkeit haben, in einer ersten Abstimmung über die Gesetzesvorlage zu befinden und - sofern die Vorlage angenommen worden ist - in einer zweiten Abstimmung über die Durchführung der obligatorischen Volksabstimmung zu entscheiden.
Der Regierungsrat verzichtet darauf, die Einführung des "Schaffhauser Modells" vorzuschlagen. Die Erfahrungen im Kanton Schaffhausen zeigen, dass die Anwendung dieses Modells regelmässig zu Auslegungs- und Abgrenzungsproblemen führt. Beispielsweise enthalten verschiedene Gesetze sowohl verfahrensrechtliche Bestimmungen als auch andere Regelungen. Es ist Ermessenssache, ob ein solcher Erlass schwergewichtig dem Verfahrensrecht und damit dem fakultativen Referendum zuzuordnen ist, oder ob es sich um ein Gesetz handelt, das nicht primär verfahrensrechtlichen Charakter hat und somit der obligatorischen Volksabstimmung untersteht. Anhand der im Zeitraum von 1980 bis 1995 durchgeführten Gesetzesabstimmungen im Kanton Schaffhausen lässt sich klar erkennen, dass hauptsächlich das im Parlament ermittelte Quorum mit hoher Zuverlässigkeit dazu beiträgt, die effektiv umstrittenen Vorlagen zu eruieren. Die inhaltlichen Kriterien (fakultatives Referendum nur möglich bei Gesetzesvorlagen, die sich auf die Verwaltungsstruktur beziehen oder Ausführungs-, Vollzugs- oder Verfahrensbestimmungen zum Gegenstand haben) tragen kaum zur Unterscheidung zwischen kontroversen und unbestrittenen Vorlagen bei. So werden auch die übrigen Gesetzesvorlagen, welche die inhaltlichen Kriterien nicht erfüllen, in der Regel deutlich vom Souverän angenommen, wenn das Parlament diesen grossmehrheitlich zugestimmt hat.
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