Änderung des obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums
Landrat / Parlament - Vorlage (Fortsetzung)
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IV. Darstellung und Abwägung der wesentlichen Gründe, die einerseits für das fakultative Gesetzesreferendum und andererseits für das obligatorische Gesetzesreferendum sprechen
1. Einleitung
Die Debatten über das fakultative und das obligatorische Gesetzesreferendum sind in unserem Kanton jeweils sehr kontrovers ausgetragen worden. Im folgenden sollen die gewichtigsten und am häufigsten vorgebrachten Argumente dargestellt und anschliessend gegeneinander abgewogen werden.
2. Gründe für das fakultative Gesetzesreferendum
- Abstimmungen über völlig unbestrittene Gesetzesvorlagen können durch das fakultative Gesetzesreferendum vermieden werden, womit dem Bürger und der Bürgerin unnötige „Pflichtübungen" und der daraus hervorgehende „Abstimmungsüberdruss" erspart werden.
- Das staatspolitische Interesse des Souveräns wird gefördert, wenn er sich auf wesentliche Abstimmungsfragen konzentrieren kann, über die im Volk divergierende Auffassungen von wesentlicher Bedeutung bestehen.
- Das Referendumsrecht und damit die Volksrechte insgesamt werden qualitativ aufgewertet, wenn Volksabstimmungen ausschliesslich zu staatspolitisch interessanten, weil inhaltlich umstrittenen Gesetzesvorlagen stattfinden und unnötige Urnengänge vermieden werden.
- Die Durchführung fälliger, punktueller Gesetzesanpassungen, die durch Zeitablauf und veränderte Verhältnisse notwendig geworden sind, wird erleichtert, wenn nicht für jede einzelne, unbestrittene Gesetzesänderung obligatorisch eine Volksabstimmung durchgeführt werden muss.
- Die Stellung des Parlamentes wird gestärkt, wenn nicht zu jeder als „selbstverständlich" erscheinenden Gesetzesvorlage die ausdrückliche Zustimmung der Stimmberechtigten erforderlich ist.
- Bei unbestrittenen Gesetzesvorlagen wird der Entscheidungsprozess beschleunigt.
- Das fakultative Referendum bringt eine erwünschte Differenzierung zwischen Verfassung und Gesetz.
- Mit dem Wegfall unnötiger Urnengänge wird das weitere Anwachsen der Zahl der Abstimmungen gebremst und im Sinne eines „Sekundäreffekts" können auch Kosten gespart werden.
3. Gründe für das obligatorische Gesetzesreferendum
- Mit dem obligatorischen Gesetzesreferendum besteht ein Instrument, das in der Tradition unseres Kantons tief verankert ist. Das obligatorische Referendum ist Ausdruck dafür, dass der Staat die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der staatlichen Willensbildung ernst nimmt.
- In einer Zeit wachsender Staatsverdrossenheit muss die Mitwirkung der Stimmberechtigten an den politischen Entscheidungsprozessen gefördert und erleichtert werden. Wird - wie beim fakultativen Referendum - die Volksabstimmung vom Zustandekommen der zeit- und kostenintensiven Unterschriftensammlung abhängig gemacht, so wird möglicherweise ein falsches Signal gesetzt.
- Das obligatorische Referendum stellt sicher, dass die Behörden die Bürgerinnen und Bürger über jedes neue Gesetz und jede Gesetzesänderung informieren, womit auch eine Diskussion über diese Vorlagen stattfindet.
- Das obligatorische Referendum und der ihm eigene „Automatismus" schliesst eine regelmässige und vertrauensfördernde Kontrolle des Volkes gegenüber dem Landrat in sich ein.
- Das obligatorische Referendum hat sich in der Praxis bewährt.
4. Abwägung
Das obligatorische Gesetzesreferendum hat im Kanton Basel-Landschaft eine lange Geschichte und ist im Volksbewusstsein als identitätsstiftendes Element unseres Staatswesens verankert. Tradition und Verwurzelung bedeuten jedoch nicht automatisch, dass dieses Volksrecht in seiner gegenwärtigen Ausgestaltung den Bedürfnissen der heutigen Gesellschaft entspricht, deren Umfeld von raschem Wandel geprägt ist. Volksrechte sind keine „Tabus". Für sie gilt ebenfalls, dass sie nicht erstarren dürfen, sondern kritisch darauf zu überprüfen sind, ob sie ihre angestammten Funktionen auch unter veränderten Verhältnissen erfüllen können.
Seit der Einführung des obligatorischen Gesetzesreferendums im Jahre 1863 sind im politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bereich in der Tat einschneidende Veränderungen eingetreten. Unser Staatswesen hat im Verlaufe dieses Jahrhunderts zahlreiche neue Aufgaben übernommen, die innerhalb bestimmter Rahmenbedingungen erfüllt werden müssen. Die Funktionen der Verfassungs- und Gesetzgebung, wo das „ob" und das „wie" der staatlichen Aufgabenerbringung in den Grundzügen definiert ist, haben enorm an Bedeutung gewonnen. Verfassung und Gesetzgebung legitimieren dadurch, dass sie unter der Mitwirkung des Volkes entstanden sind, die staatlichen Tätigkeiten. Sie schaffen Transparenz über das staatliche Handeln und bilden einen wesentlichen Teil der politischen Aufsicht und Kontrolle. Unsere aus dem Jahre 1984 stammende Kantonsverfassung verlangt, dass alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen des Staates in der Form des Gesetzes zu erlassen sind (vgl. § 63 KV); sie bringt damit den hohen Stellenwert der Gesetzgebung unmissverständlich zum Ausdruck. Der Staat verfügt in der Gesetzgebung über ein bedeutendes Gestaltungsmittel. Gesetze begründen die wesentlichen Rechte und Pflichten der Bürgerinnen und Bürger. Sie bilden auch die Grundlage für staatliche Eingriffe und Leistungen. Es macht daher aus staatspolitischer Sicht durchaus Sinn, dass wichtige Gesetze von grosser Tragweite zu ihrer Verbindlichkeit der ausdrücklichen Zustimmung durch die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger bedürfen. Die demokratische Legitimation eines Erlasses ist optimal gewährleistet, wenn er in der Volksabstimmung erfolgreich bestanden hat.
Auf der anderen Seite stellt sich die Frage, ob es unter demokratischen Gesichtspunkten tatsächlich erforderlich ist, jedes Gesetz und jede Gesetzesänderung der obligatorischen Volksabstimmung zu unterstellen. Wir müssen uns bewusst sein, dass eine beträchtliche Zahl neuer Gesetze und Gesetzesänderungen - auch wenn sie wichtige Materien regeln - in der Oeffentlichkeit unbestritten sind, da sie eine Konsenslösung verkörpern, die in der Oeffentlichkeit breit abgestützt und akzeptiert ist. In solchen Fällen, in denen mit Sicherheit absehbar ist, dass die Gesetzesvorlage im Volk eine deutliche Mehrheit auf sich vereinigen wird, fällt die Begründung für die Notwendigkeit des Automatismus der obligatorischen Volksabstimmung schwer. Hingegen dürfen wir davon ausgehen, dass die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger daran interessiert sind, über wichtige und kontroverse Vorlagen unmittelbar, d.h. ohne vorgängig zustandegekommene Unterschriftensammlung, an der Urne entscheiden zu können.
Wir stellen ferner fest, dass die Zahl der Abstimmungsvorlagen auf den sich überlagernden Ebenen von Bund, Kanton und Gemeinde kontinuierlich anwächst. Die Konzentration der obligatorischen Abstimmungen auf wichtige und kontroverse Vorlagen könnte den Stimmberechtigen dazu verhelfen, sich verstärkt mit den wesentlichen staatspolitischen Fragen auseinanderzusetzen, ohne die Uebersicht in einer Vielzahl von Vorlagen und Detailpunkten zu verlieren.
Der Regierungsrat spricht sich nach Abwägung der relevanten Gesichtspunkte im Grundsatz für den Fortbestand des obligatorischen Gesetzesreferendums aus, ohne sich dem Reformbedarf bei der bestehenden Regelung zu verschliessen. Wir stellen uns für die Zukunft eine differenzierte Lösung vor, welche die Vorteile des obligatorischen und des fakultativen Referendums in sich vereinigt: Ueber wichtige und kontroverse Gesetze und Gesetzesänderungen sollen die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger auch weiterhin obligatorisch abstimmen können. Demgegenüber sollen unnötige Abstimmungen über Vorlagen, die von keiner Seite ernsthaft angefochten werden und die auch nicht von besonderer staatspolitischer Tragweite sind, künftig vermieden werden. Im folgenden Abschnitt werden daher drei Modelle evaluiert, welche dieses Anforderungsprofil erfüllen könnten.
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