Änderung des obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums
Landrat / Parlament - Vorlage (Fortsetzung)
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III. Situation im Bund, in den Kantonen und in den Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft
1. Bund
1.1 Das Gesetzesreferendum
Im Bund gibt es sowohl das Gesetzes- wie auch das Staatsvertragsreferendum, wobei diese unterschiedlich ausgestaltet sind. Das fakultative Gesetzesreferendum wurde bereits bei der Revision der Bundesverfassung von 1874 eingeführt. Ihm unterstehen die Bundesgesetze und bestimmte Bundesbeschlüsse (Art. 89 Abs. 2 BV). Ein obligatorisches Gesetzesreferendum hat im Bund nie bestanden. Das Gesetzesreferendum kann von 50'000 Stimmberechtigten oder von 8 Kantonen verlangt werden. Allerdings ist das Kantonsreferendum bisher noch nie zur Anwendung gelangt.
1.2 Das Staatsvertragsreferendum
Die Bundesverfassung von 1874 kannte das Staatvertragsreferendum noch nicht. Im Zusammenhang mit den Auseinandersetzungen über den Gotthardvertrag von 1909 wurde es aufgrund einer Volksinitiative als fakultatives Referendum eingeführt. Die damalige Regelung, die ausschliesslich darauf abstellte, ob ein Staatsvertrag für die Dauer von 15 Jahren oder länger abgeschlossen worden war, vermochte nicht zu befriedigen. Aus diesem Grund wurde sie 1977 durch eine neue Regelung ersetzt. Diese kennt sowohl das fakultative als auch das obligatorische Staatsvertragsreferendum.
Beim fakultativen Staatsvertragsreferendum sind zwei Formen zu unterscheiden. Zum einen besteht es für Staatsverträge, die unbefristet und unkündbar sind oder den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen oder eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbeiführen. Zum anderen können durch Beschluss der Bundesversammlung weitere wichtige Staatsverträge dem fakultativen Referendum unterstellt werden (Behördenreferendum).
Das obligatorische Referendum ist vorgeschrieben für Staatsverträge, die einen Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder einen Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften vorsehen.
1.3 Verfassungsreform
Der Verfassungsentwurf von 1996 sieht u.a. vor, die zur Geltendmachung des fakultativen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums notwendige Anzahl Unterschriften von 50'000 auf 100'000 zu erhöhen. Das fakultative Staatsvertragsreferendum soll leicht ausgebaut werden, indem es von unmittelbar rechtsetzenden auf mittelbar rechtsetzende völkerrechtliche Verträge ausgedehnt wird. Demgegenüber soll die Ausführungsgesetzgebung näher mit dem Staatsvertragsreferendum verkoppelt werden: Gesetzesänderungen, die der Umsetzung des Staatsvertrages dienen, können als Gesamtpaket der Volksabstimmung vorgelegt werden, um so die Gefahr widersprüchlicher Volksentscheide zu vermeiden.
2. In den Kantonen
2.1 Das Gesetzesreferendum
Sämtliche 26 schweizerischen Kantone haben in ihren Verfassungen das Gesetzesreferendum verankert. Von diesen kennen heute 14 das obligatorische (z.T. verbunden mit einem fakultativen*) sowie 12 das fakultative Gesetzesreferendum**. Der letzte Kanton, der bis heute den Wechsel vom obligatorischen zum fakultativen Gesetzesreferendum vollzogen hat, ist der Kanton Thurgau anlässlich der Totalrevision seiner Verfassung von 1987. Während der Tessin und die Westschweizer Kantone mit Ausnahme von Wallis alle das fakultative Gesetzesreferendum kennen, sind in der Deutschschweiz die Kantone mit einem fakultativen Gesetzesreferendum klar in der Minderheit***. Seit Ende der 1960er Jahre hat aber auch in der Deutschschweiz eine Bewegung in Richtung fakultatives Gesetzesreferendum eingesetzt. So haben in dieser Zeit verschiedene Kantone entweder das fakultative Gesetzesreferendum eingeführt (z.B. BE, LU, TG), oder das obligatorische Gesetzesreferendum gelockert (SH), oder zumindest die Einführung eines fakultativen Gesetzesreferendums in Erwägung gezogen (z.B. AG, BL, SO, ZH).
* NW und SH kennen auch das fakultative Gesetzesreferendum. NW für an den Landrat delegierte Gesetzeserlasse und -änderungen (Art. 53 Abs. 1 Ziff. 1 KV NW); SH für Gesetze mit bestimmter inhaltlichen Kriterien, denen 4/5 des Grossen Rates zugestimmt haben (Art. 42bis Abs. 1 KV SH).
** Vgl. W. Wüthrich, Die kantonalen Volksrechte im Aargau, St. Gallen 1990, S. 10 f., 346 ff. sowie U. Bolz, Die Volksrechte im Berner Verfassungsentwurf vom 31. Januar 1992, in: ZBI 10/1992, S. 436, Fussnote 14.
*** Deutschweizer Kantone mit ausschliesslich fakultativem Gesetzesreferendum: BE, BS, LU, SG, TG, ZG.
Die zur Auslösung der fakultativen Volksabstimmung notwendigen Unterschriftenzahlen bei Gesetzes- wie auch anderen Referenden sind von Kanton zu Kanton unterschiedlich. Im Kanton Tessin und in den Westschweizer Kantonen sind die Unterschriftenzahlen im allgemeinen höher als in der Deutschschweiz (z.B. VD 12 000 in 40 Tagen, TI 7000 in 1 Monat; im Vergleich dazu BS 2000 in 42 Tagen, TG 2000 in 3 Monaten). Die im Verhältnis zur Anzahl der Stimmberechtigten niedrigste erforderliche Unterschriftenzahl verlangt der Kanton Zürich (0,7%). Die zweitwenigsten Unterschriften benötigt man im Kanton Basel-Landschaft (0,9% der Stimmberechtigten; zum Vergleich: Bund bei der Initative 2,2% und beim Referendum 1,1%).
Verschiedene Kantone mit dem fakultativen Gesetzesreferendum räumen ihren Parlamenten die Möglichkeit ein, die von ihnen verabschiedeten und in der Regel umstrittenen Vorlagen der Volksabstimmung zu unterstellen (Behördenreferendum). Die Grösse des für die Auslösung des fakultativen Behördenreferendums notwendigen Quorums ist unterschiedlich. So ist in einigen Kantonen ein Mehrheitsbeschluss des Parlaments notwendig (z.B. BS, SH), Bern verlangt eine qualifizierte Mehrheit (120 von 200 Mitgliedern müssen zustimmen) und in anderen Kantonen kann das fakultative Behördenreferendum durch eine Parlamentsminderheit geltend gemacht werden (z.B. TG, ZG). Die als notwendige Parlamentsminderheit angesehene Grösse liegt in der Regel bei einem Drittel der Parlamentsmitglieder (z.B. SG und ZG ein Drittel aller Mitglieder, TG 30 von 130 Mitgliedern).
2.2 Das Staatsvertragsreferendum
Bei den interkantonalen und den internationalen Staatsverträgen der Kantone zeigt sich das Bild uneinheitlicher als beim Gesetzesreferendum. Für Staatsverträge sind in insgesamt 16 Kantonen obligatorische oder fakultative Referenden vorgesehen *. 7 Kantone davon kennen nur ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum in ihrer Verfassung (AR, BL, GL, GR, SO, VS, ZH) und 6 Kantone ein ausschliesslich fakultatives Staatsvertragsreferendum (AG, BS, LU, SZ, TG, UR). Im Kanton Basel-Stadt erfolgt die Ratifikation wichtiger Staatsverträge durch den Grossen Rat in Form endgültiger Grossratsbeschlüsse, die dem fakultativen Referendum unterliegen (§ 39 lit. f in Verbindung mit § 29 Abs. 1 KV BS).
* Vgl. Raimund E. German/K. Weis, Die Kantonsverwaltungen im Vergleich, Zürich 1995, S. 6 sowie W. Wüthrich, Die kantonalen Volksrechte im Aargau, St. Gallen 1990, S. 348 f..
Im weiteren kennen 3 Kantone sowohl das fakultative als auch das obligatorische Staatsvertragsreferendum. In den Kantonen Bern und Jura unterliegen verfassungsändernde Staatsverträge dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum. Staatsverträge, die einen im Kanton der fakultativen Volksabstimmung unterstehenden Gegenstand zum Inhalt haben, unterliegen dem fakultativen Staatsvertragsreferendum. Im Kanton Nidwalden wird für gesetzesändernde oder die Finanzkompetenz des Landrates übersteigende Konkordate die obligatorische Landsgemeindeabstimmung verlangt. Die übrigen in die Kompetenz des Landrates fallenden Konkordate unterliegen der fakultativen Landsgemeindeabstimmung.
Schliesslich gibt es noch Kantone, die überhaupt kein Staatsvertragsreferendum kennen und bei denen die wichtigen Staatsverträge in die abschliessende Kompetenz des Parlaments fallen (AI, GE, FR, NE, OW, SG, SH, TI, VD, ZG). In diesen Kantonen besteht zum Teil die Möglichkeit, Staatsverträge der Volksabstimmung zu unterstellen, wenn die Verfassung allgemein anordnet, dass das Parlament Beschlüsse von sich aus der Abstimmung unterbreiten kann (Behördenreferendum) *.
* Z.B. in SH: Art. 42 Abs. 1 Ziff. 6 KV SH.
Die neuere Entwicklung beim Staatsvertragsreferendum ist mit derjenigen beim Gesetzesreferendum vergleichbar. So haben in den letzten 30 Jahren immer mehr Kantone das fakultative (z.B. AG, TG) oder überhaupt erst ein Staatsvertragsreferendum (z.B. UR) eingeführt. Die zur Geltendmachung des fakultativen Staatsvertragsreferendums notwendigen Unterschriftenzahlen entsprechen in der Regel denjenigen des fakultativen Gesetzesreferendums.
3. In den Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft
Der Vergleich zwischen dem Kanton und den Gemeinden ist aufgrund der unterschiedlichen Strukturen, Aufgaben und Funktionen nur bedingt möglich. Immerhin ist die Feststellung zulässig, dass sowohl der ordentlichen als auch der ausserordentlichen Gemeindeorganisation hauptsächlich das Instrument der fakultativen Volksabstimmung eigen ist. Einzig der Erlass und die Aenderung der Gemeindeordnung unterliegen obligatorisch der Volksabstimmung (vgl. die §§ 48/49 und 120/121 des Gemeindegesetzes=GemG), sofern - bei der ausserordentlichen Gemeindeorganisation - nicht weitere Beschlüsse notwendigerweise der Zustimmung durch die Stimmberechtigten bedürfen. Bemerkenswert ist ferner, dass die ausserordentliche Gemeindeorganisation eine Ausprägung des Behördenreferendums kennt: Ein Drittel der Mitglieder des Einwohnerrates kann verlangen, dass bestimmte Beschlüsse der Volksabstimmung unterbreitet werden (§ 121 GemG).
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