Änderung des obligatorischen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendums
Landrat / Parlament - Vorlage (Fortsetzung)
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II. Vorgeschichte
1. Das Volksveto in der Verfassung von 1832 und seine weitere Entwicklung
Bei den Beratungen zur Schaffung der ersten Kantonsverfassung des Kantons Basel-Landschaft forderten einige Gemeinden, neben der obligatorischen Volksabstimmung bei Verfassungsrevisionen zusätzlich ein Vetorecht des Volkes gegen die Gesetzeserlasse in der Verfassung zu verankern. Das schliesslich in die Verfassung aufgenommene Vetorecht bestand darin, dass ein Gesetz erst Gültigkeit erlangte, wenn dieses nicht innerhalb von 14 Tagen nach der Publikation durch Zuschriften von wenigstens zwei Dritteln aller Stimmberechtigten unter Angabe der Gründe an den Landrat verworfen wurde.
Anlässlich der obligatorischen Verfassungsrevision von 1838 wurden die Vorschriften des Vetorechts abgeändert. Zur Geltendmachung des Vetos war nun nicht mehr eine Zweidrittelsmehrheit erforderlich, sondern es genügten die Zuschriften der absoluten Mehrheit aller Stimmberechtigten. Auch bei der obligatorischen Verfassungsrevision von 1850, die vor allem eine Anpassung der Verfassung an die Bestimmungen der neuen Bundesverfassung brachte, erfuhr das Vetorecht eine neuerliche Aenderung. So wurde die Vetofrist von 14 auf 30 Tage erhöht. Insgesamt gingen in der Zeit von 1832 bis 1862 etwa 180 gesetzgeberische Erlasse aus dem Landrat hervor, wobei in 14 Fällen das Veto ergriffen wurde. Bei vier Gesetzesvorlagen reichte schliesslich die Unterschriftenzahl aus, um diese zu Fall zu bringen*.
* Verworfen wurde 1835 ein Schulgesetz, 1936 ein Wirtschaftsgesetz, 1847 ein Zollkonkordat und 1849 ein Steuergesetz.
2. Weiterentwicklung des Volksvetos zum obligatorischen Gesetzes- sowie Staatsvertragsreferendum
Zwischen 1850 und 1860 hatten oppositionelle Minderheiten Mühe, für ihre Anliegen eine Mehrheit zu finden und riefen aufgrund der Aussichtslosigkeit wenig zum Veto auf. Nur vier von 40 Erlassen, die in diesem Zeitraum dem Veto unterstellt waren, wurden aktiv bekämpft, ohne jedoch die für das Veto nötigen Zuschriften zu erreichen. Das Veto entpuppte sich immer mehr als Scheinrecht.
Im Sommer 1861 rief der aus Lausen stammende Christoph Rolle eine neue politische Bewegung ins Leben. Ihr Hauptziel war es, durch eine Verfassungsrevision das obligatorische Veto oder Referendum einzuführen. Die Rolle-Bewegung teilte die Baselbieter in „Revi" und „Anti", d.h. solche die für oder gegen eine Verfassungsrevision waren. In der am 22. März 1863 vom Volk angenommenen neuen Verfassung wurden die Volksrechte erheblich erweitert (Verfassungsinitiative, Gesetzesinitiative, Volkswahl des Regierungsrates). Wichtigste Neuerung und Kernpunkt der neuen Verfassung bildete die Ersetzung des Vetos durch das obligatorische Gesetzesreferendum. Gesetze, die vom Landrat verabschiedet worden waren, mussten nun automatisch dem Volk zur Genehmigung vorgelegt werden. Ein Gesetz trat dann in Kraft, wenn 50% der Stimmenden dem Gesetz zustimmten und sich mindestens 50% der Stimmberechtigten an der Abstimmung beteiligten. Dieses Quorum bei der Stimmbeteiligung bewirkte, dass sich auch eine Stimmenthaltung gegen eine Vorlage auswirkte. Die „Anti" hatten im Vorfeld dieser Verfassungsrevision die Einführung des obligatorischen Referendums bekämpft. Sie waren der Ansicht, dass ausschliesslich das fakultative Gesetzesreferendum in der Verfassung hätte verankert werden dürfen.
Am 22. Mai 1892 hiess das Volk die neue Verfassung gut. Bei dieser Verfassungsrevision wurden die Volksrechte in verschiedenen Punkten revidiert. So wurde das Quorum für die Stimmbeteiligung bei Wahlen und obligatorischen Gesetzesabstimmungen abgeschafft, wie dies schon seit längerer Zeit gefordert worden war. Das obligatorische Gesetzesreferendum blieb seit 1892 unverändert bestehen. In der Verfassung von 1892 wurde weiter festgelegt, dass wichtige Verträge ebenfalls dem obligatorischen Referendum unterliegen. Die Volksrechte wurden in der bis 1987 geltenden Verfassung durch die Einführung des fakultativen Finanzreferendums (1944), des Frauenstimmrechts (1967), der formulierten Gesetzesinitiative (1969) sowie der Grundsatzabstimmung mit Varianten (1976) ausgebaut.
3. Diskussionen über die Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums anlässlich der Arbeiten für die neue Kantonsverfassung vom 17. Mai 1984
Die Landräte Karl Bischoff und Rainer Schaub reichten im Jahre 1974 zwei parlamentarische Vorstösse ein, welche die Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums verlangten. Im Hinblick auf die bevorstehende Totalrevision der Kantonsverfassung, in deren Verlauf die Volksrechte insgesamt zu prüfen waren, wurde auf die vorgezogene Behandlung der beiden Vorstösse verzichtet.
Zur Vorbereitung der Verfassungsreform setzte der Regierungsrat die sogenannte Prospektivkommission ein, die sich in ihrem Bericht vom 30. März 1979 über die Demokratiereform vertieft mit dem fakultativen Referendum auseinandersetzte (vgl. Recht und Politik im Kanton Basel-Landschaft, Band 3, Totalrevision der basellandschaftlichen Staatsverfassung, S. 36 bis 41). Nach der Beurteilung der Prospektivkommission hatte das obligatorische Gesetzesreferendum heutiger Prägung dazu geführt, dass das Interesse an vielen Abstimmungsgegenständen erlahmt sei, weil nichts Umstrittenes zu entscheiden war. Es seien die umstrittenen Geschäfte, welche die Bürger und Bürgerinnen zu interessieren und für den Urnengang zu motivieren vermögen. Viele Reformen würden zudem nicht durchgeführt, weil sich „deswegen" eine Volksabstimmung nicht lohne. So werde die punktuelle Gesetzesänderung beim Obligatorium vor allem bei politisch nicht „interessanten" Materien gemieden. Lieber warte man, bis sich eine grössere Revision, eventuell sogar eine Totalrevision des ganzen Gesetzes, aufdränge.
Aufgrund dieser Ueberlegungen befürwortete die Prospektivkommission den Uebergang vom obligatorischen zum fakultativen Gesetzesreferendum. Als wichtige flankierende Massnahmen beim Verzicht auf das starre obligatorische Abstimmungsverfahren empfahl sie ein geringes Quorum bei der Auslösung des fakultativen Gesetzesreferendums sowie die Einführung des Behördenreferendums, das dem Landrat ermöglichen sollte, die im Landrat umstrittenen Gesetzesvorlagen von sich aus der Volksabstimmung zu unterstellen.
Im Rahmen der Beratungen des Verfassungsentwurfs befasste sich die Sachkommission 2 des Verfassungsrates mit den Volksrechten. Die Kommissionsmehrheit sah in der Ersetzung des obligatorischen Gesetzesreferendums durch das fakultative Gesetzesreferendum keine Schmälerung der Volksrechte. Das fakultative Referendum wirke im Gegenteil der Ueberforderung der Stimmberechtigten entgegen und verhindere unnötige Abstimmungen über unbestrittene Vorlagen. Begleitend zum fakultativen Gesetzesreferendum schlug die Sachkommission 2 die Einführung des Behördenreferendums und des Gemeindereferendums vor: Nicht nur 1500 Stimmberechtigte, sondern auch ein Drittel der Landratsmitglieder oder fünf Gemeinden sollten die Durchführung der Volksabstimmung verlangen können. Die Kommissionsminderheit lehnte den Verzicht auf das obligatorische Referendum ab. Dieses ermögliche, dass die Stimmberechtigen informiert werden und dass eine Diskussion über die Vorlage stattfinde. Das obligatorische Referendum habe sich seit 1863 als Kontrollrecht des Volkes in unserem Kanton bewährt (vgl. Recht und Politik, Band 6, Totalrevision der basellandschaftlichen Staatsverfassung, S. 83 bis 87).
Im Vernehmlassungsverfahren zum Entwurf für eine neue Kantonsverfassung haben sich siebzig Eingaben mit dem Fragekreis des Gesetzesreferendums befasst. Auf den Fortbestand des obligatorischen Referendums entfiel eine Zweidrittelsmehrheit. Der Verfassungsrat beschloss, diese kontroverse Frage dem Souverän in einer vorgezogenen Grundsatzabstimmung zum Entscheid zu unterbreiten. Die Stimmberechtigten lehnten die Einführung des fakultativen Gesetzesreferendums am 26. Februar 1984 mit der Mehrheit von 64,6% der Stimmenden klar ab. Aufgrund dieses Ergebnisses übernahm der Verfassungsrat das obligatorische Gesetzesreferendum in die neue Verfassung, die bekanntlich im November 1984 vom Souverän gutgeheissen wurde. Für die verfassungsändernden oder einen gesetzeswesentlichen Inhalt aufweisenden Staatsverträge blieb das obligatorische Staatsvertragsreferendum in der neuen Verfassung ebenfalls bestehen.
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